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初探農村稅費改革中存在的問題及對策
初探農村稅費改革中存在的問題及對策張麗霞
農民負擔問題是黨中央、國務院歷來十分重視的問題，為切實減輕農民負擔，黨中央、國務院于2000年３月２日在全國范圍內進行農村稅費改革試點工作，將原有過多過濫的各種不合法收費強行予以取消；一改過去管理失控的狀況，將那些符合國家法律、法規(guī)和行政規(guī)章政策規(guī)定的農民合法負擔，改革為稅收的方式依法予以征收。試點實踐證明：農村稅費改革是黨中央、國務院在農業(yè)發(fā)展新階段為加強農業(yè)基礎、保護農民利益、維護農村穩(wěn)定作出的重大決策。也正是江澤民同志“三個代表”重要思想在農村工作中的具體體現(xiàn)，對我國農村的長期穩(wěn)定發(fā)展，農業(yè)現(xiàn)代化建設事業(yè)和全面推進農村小康建設，以及農村民主法制建設，都將產生深遠的影響。但是，任何新生事物的產生發(fā)展，都將伴隨著對舊的體制的斗爭。因此，稅費改革，給人們帶來成功喜悅的同時，也給人們帶來了新的思考。筆者所在的地區(qū)處于我國川南“魚米之鄉(xiāng)”的瀘州市納溪區(qū)，也屬我國典型的丘陵農業(yè)地區(qū)，全區(qū)243個行政村，1844個農業(yè)生產合作社，農業(yè)人口384276人，106498個農業(yè)納稅戶。該區(qū)于2002年全面進行了農村費改稅工作，費改稅前不含投勞折資的負擔為人均76元，費改稅后人均45元。農村實施稅費改革以后，農民的負擔切實減輕了，農民得到了實惠，絕大部分農民對黨中央、國務院的稅費改革工作是擁護和支持的。但是，據(jù)地方稅務部門統(tǒng)計顯示，費改稅前所欠稅數(shù)額為212萬元，費改稅后仍有部分農民拒交農稅，單就2002年全區(qū)欠稅額為142.4萬元。對于費改稅前欠稅的問題，本文不作研究，費改稅后仍然出現(xiàn)欠交、拒交農稅的問題，就不得不引起注意，其原因如何，有何良策？筆者試就存在的這一問題作如下分析：
一、欠交、拒交的原因
農村稅費工作涉及面廣，政策性強，欠交、拒交的問題涉及到方方面面的原因，筆者對所在轄區(qū)的十六個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，160個農戶進行了實名或問卷調查，歸納起來，有這樣幾種原因：
�。ㄒ唬┓ㄖ朴^念淡薄，對費改前欠費與費改后欠稅的區(qū)別不清。由于改革前欠款的農戶，一直未受到任何制裁，欠款戶認為原來不交都可以，改革以后仍然不交何尚不可，因而我行我素，仍然采取拖欠或拒交的方式對待。殊不知這種行為是拒不履行法定納稅義務的違法行為，偷稅、漏稅、抗稅的違法行為所承擔的責任與費改稅前的欠款行為所承擔的責任是截然不同的，但全區(qū)這樣的欠款戶約占25％。
�。ǘ┗ハ嗯时龋脺�。改革后部分欠稅戶持觀望的態(tài)度，認為“他人舊欠不清，自己新稅不交”無關緊要，這樣的欠款戶約占50％，而其中約15％的欠款戶還是稅改前交清了的，稅改后看到別的欠稅戶過去和現(xiàn)在未交都能過關，自己才跟著拖欠、拒交。
�。ㄈ┙桀}發(fā)揮，附條件納稅。部分農戶認為自己與他人的糾紛未得到解決，由此而拖欠拒交的欠稅戶約占10％。
（四）工作失誤、民心不順。這種情況多系計稅面積與實際面積不一致所造成。中央規(guī)定，費改稅后的計稅面積以第二輪承包實際用于農業(yè)生產的面積為計稅依據(jù)，而在第二輪承包土地時，有的實行丈量畝分配，有的仍實行習慣畝分配，分配的標準不統(tǒng)一等，由此造成糾紛，部分社員因而拖欠拒交。
�。ㄎ澹┘{稅人不知情，或委托代理手續(xù)未完善。如納稅農戶舉家外出，田土無人耕種，因而無人代交農稅。由于本地區(qū)農業(yè)生產投入產出效益較低，政府鼓勵農民參加勞務輸出，外出務工者眾多。據(jù)不完全統(tǒng)計，全區(qū)約有八萬四千多人外出務工經(jīng)商，由此導致個別農戶田土無人耕種、拋荒，稅費無人代交。
�。┺r稅減免工作滯后。按照《四川省農業(yè)稅征收管理暫行辦法》規(guī)定，對農村特困戶、革命烈士軍屬、在鄉(xiāng)的革命傷殘軍人、殘疾人、五保戶、因生活貧困或者缺乏勞動力而納稅確有困難的，經(jīng)批準可以減征或免征，實行先減后征，對遭受災害的實行減征或者免征，實行即災即減即免的辦法，但在實施費改稅工作時，沒有將減免工作及時落實到位，導致部分農戶拖欠、拒交。
�。ㄆ撸┏脵C煽動，破壞改革。個別農戶斷章取義、歪曲中央政策，四處串聯(lián)、造謠生事，對抗國家稅收法規(guī)，造成相當一部份農戶不明真象，誤聽誤信，隨波逐流，拖欠或拒絕交納農稅。如：本區(qū)護國鎮(zhèn)沙田村的劉某和豐樂鎮(zhèn)羅東村的陳某等人，從1998年起就拒交農稅、提留、統(tǒng)籌款，且經(jīng)常利用趕集的日子，在茶館、酒店聚集，將自己栓改、剪輯后的“中央文件”予以散布，負面影響相當大。
二、稅改前法律法規(guī)對農民承擔義務的規(guī)定
�。ㄒ唬﹪覒椃ā⒒痉▽r民承擔義務的規(guī)定
我國《憲法》第42條規(guī)定：“中華人民共和國公民有勞動的權利義務”，第53條規(guī)定：“中華人民共和國公民必須遵守法律和勞動紀律及社會公德”，第56條規(guī)定：“中華人民共和國公民有依照法律規(guī)定交納稅的義務”。從上述憲法條文規(guī)定的內容理解，勞動既是農民的權利也是農民的義務，農民所繳納的農稅是依附于耕作土地所產生的納稅義務。提留、統(tǒng)籌及義務工積累工是農民應當履行的社會公益性義務。同時，我國《農業(yè)法》第16條規(guī)定：“農民依法繳納稅款，依法繳納村集體提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，依法承擔農村義務工和勞動積累工”。由此，我國最高法律效力的憲法和國家基本法都作出了明確規(guī)定，農民繳納農稅、提留、統(tǒng)籌費和承擔義務工、勞動積累工是應盡的義務。既然是義務就不得放棄和推卸。
（二）《四川省農民負擔管理條例》對農民承擔義務的規(guī)定
《四川省農民負擔管理條例》（以下簡稱條例）第８條規(guī)定：“農民除依法交納稅金、完成農產品定購任務外、依照本條例上交集體提留和統(tǒng)籌費，承擔一定數(shù)量的勞動是應盡的義務，應當積極履行。”同時，該《條例》第９條、第10條、第11條規(guī)定，農民交納的提留主要用于農田水利基本建設，用于“五保戶”供養(yǎng)等集體福利事業(yè)；統(tǒng)籌費主要用于鄉(xiāng)、村中小學危房維修、改造及其他辦學經(jīng)費，同時用于計生、優(yōu)撫、交通、廣播、衛(wèi)生、文化等民辦公助事業(yè)�！稐l例》第13條、第15條規(guī)定“為農村的植樹造林、防汛搶險、公路建勤、修繕校舍及農田水利基本建設，農村勞動力應承擔義務工和勞動積累工……”。該《條例》作為國家的地方行政法規(guī)，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府就有權依照該《條例》的規(guī)定予以執(zhí)行�！稐l例》第33條、第35條規(guī)定，對無故拒不履行法定義務的，限期履行。逾期拒不履行的，每日加收相當于應交提留、統(tǒng)籌費總和的千分之二的滯納金，當事人對行政處罰決定，期滿不申請復議、不起訴又不履行的，由作出處罰決定的機關申請人民法院強制執(zhí)行。
三、稅改后法律、法規(guī)對農民承擔義務的規(guī)定
農村稅費改革的主要內容是：取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，農村教育集資等專門面向農民征收的行政事業(yè)性收費和政府性基金、集資；取消屠宰稅；取消統(tǒng)一規(guī)定的勞動積累工和義務工；調整農業(yè)稅和農業(yè)特產稅政策；改革村提留征收使用辦法。即就是對過去收費過多過濫、管理失控的狀況，結合國家稅收制度予以改革和完善，由稅收政策，按農業(yè)稅及其附加予以調整。也就是說，對農民負擔不能采取再收費的形式，而只能按照稅收政策及法律規(guī)定予以依法征收。因此，農民的義務就是依法納稅。按照我國《稅法》規(guī)定，負有納稅義務的單位和個人均為納稅人。納稅人必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的期限內自動履行納稅義務。如有特殊困難不能交納或不能按期交納的，應當向稅務機關書面申請減稅或免稅，減交、免交或緩交須經(jīng)縣級以上稅務機關批準。納稅人未按規(guī)定繳納，可從滯納稅款之日起按日加收滯納稅款２‰的滯納金，因納稅人未繳或少繳稅款的，稅務機關在３年內可以追征，特殊情況還可延長到10年，并可追收滯納金。納稅人同稅務機關在納稅上發(fā)生爭議時，必須先繳納稅款及滯納金，然后由稅務機關予以處罰，當事人對稅務機關的處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起15日向作出處罰決定機關的上一級機關申請復議；對復議決定不服的，可以在接到復議決定之日起15日內向人民法院起訴……當事人對稅務機關的處罰決定逾期不申請復議，也不向人民法院起訴，又不履行的，作出處罰決定的稅務機關可以申請人民法院強制執(zhí)行。同時，我國《刑法》第203條規(guī)定：“欠稅人采取轉移或者隱匿財產的手段，致使稅務機關無法追繳的稅款，數(shù)額在一萬元以上的行為，處３年以下有期徒刑并處１倍至５倍的罰金……”。第202條規(guī)定，納稅人以暴力、威脅方法拒不繳納稅款的行為，處３年以下有期徒刑或拘役，并處１倍至５倍的罰金……我國《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟，又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行。”據(jù)此，對欠交稅款的行為依法予以追收的法律依據(jù)是充分的。
四、對清欠工作的幾點建議
近年來，我國少數(shù)不發(fā)達地區(qū)，由于部分農戶拒絕交納農稅、提留、統(tǒng)籌，嚴重制約著鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府和村一級機構的正常運轉，個別地方已形成惡性循環(huán)，原來不欠款的農戶，眼看自己身邊的欠款戶都能了事，反而自己都拒絕交納而成為欠款戶了。這樣的惡性循環(huán)若不根治，必將導致更為嚴重的后果發(fā)生。如何妥善處理這些稅費尾欠問題呢？按照國務院農村稅費改革工作的有關規(guī)定，對農民拖欠的合理承擔的稅費應當予以清欠，但要遵循以下原則：一是過去從寬，今后從嚴；欠費從寬，欠稅從嚴。一般只能清理有關農業(yè)稅收及村提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，對不合法、不合理的欠費不能追繳；二是要分析欠款的原因，區(qū)別情況，分別對待。宣傳和發(fā)動依靠群眾，貫徹國家稅費減免政策，該減免的予以減免；三是要制定清欠計劃，根據(jù)清欠數(shù)額和農民的承受能力，分期、分批清繳，不得突擊清欠，不得搞一刀切，更不得讓政法干警混編參與；四是對所清欠款應按原上交渠道分別處理，不得隨意挪用。為此，筆者認為，清欠工作可圍繞這樣幾個方面開展進行。第一、對現(xiàn)有所欠稅費，以當?shù)剞r村費改稅時間劃線統(tǒng)一進行清理，對稅改前存在不合理、不合法的費用堅決予以廢除（取締），不再清收，并予以公開公布、“割斷腳筋”，以免讓別的農戶誤認為還未交清。第二、對符合減、免稅費規(guī)定的農戶，依照法定程序，本人出具書面申請，經(jīng)當?shù)乇旧缟鐔T討論，按照逐級審批的原則，由縣級主管部門批準減或免，并予以公告。(www.htc668.com)第三、對計稅面積有爭議的，切實進行清理，對個別戶爭議較大的，可以進行實際測量，以測量的實際面積作為計稅依據(jù)，切實杜絕不必要的糾紛發(fā)生。第四、加大對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村、社干部的培訓，提高他們的化解糾紛能力，對本地區(qū)尚存糾紛統(tǒng)一進行清理、分類梳理，該解決的及時解決，不能解決的告知其解決途徑，使干部和群眾均從糾紛中解脫出來，并同時告知農戶，有糾紛需要解決與履行納稅義務之間的關系，二者不能混為一談，通過耐心、細致的政治思想工作和宣傳教育，排除一切對立因素。第五、對舉家外出的農村承包經(jīng)營戶的承包地，可以要求承包人定期提出委托代理手續(xù)后由村委會（或村民代表）代理，采取招、投標的方式，在一定期限內發(fā)包給他人經(jīng)營，落實納稅義務，確保國家稅費的正常征收。第六、對改革前所欠的稅費，可分農稅和合理費用（提留、統(tǒng)籌、以資代勞款等）兩項，分別由地稅部門和農業(yè)行政主管部門予以調查處理，組織清收，即：農戶所欠農稅，由地稅部門組織清理以后，依照《稅法》和《四川省農業(yè)稅征收管理暫行辦法》的規(guī)定作出限期履行及逾期履行法律責任的書面處罰決定，對欠稅數(shù)額較大，構成犯罪的，依法移交司法機關處理。對于欠費的農戶，可由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府依照《四川省農民負擔管理條理》規(guī)定的權限和程序，依法作出處罰決定。當事人對處罰決定不服的，可以申請復議或提起行政訴訟。對生效的處罰決定，當事人拒不履行的，分別由作出處罰決定的行政機關組織執(zhí)行或申請人民法院強制執(zhí)行。第七，對稅改后拖欠的稅款，由地稅部門組織清理，符合減、免、緩的農戶，依照法定程序，由縣級地稅機關批準緩、減、免。對無理拖欠拒交的農戶，直接依照《稅法》和《四川省農業(yè)稅征收管理暫行辦法》的規(guī)定作出限期履行及逾期履行法律責任的書面處罰決定，對欠稅數(shù)額較大，構成犯罪的，依法移交司法機關處理。對生效的處罰決定，依法組織執(zhí)行或申請人民法院強制執(zhí)行。第八、對于個別造謠生事，斷章取義，煽動鬧事的違法犯罪分子或個別“釘子戶”，必須堅決予以強制執(zhí)行，并可另行依照《中華人民共和國治安處罰條例》的規(guī)定予以處罰；對于構成犯罪的，依法追究其刑事責任。第九、大力倡導和發(fā)揮《村民委員會組織法》的作用，讓村民自治落到實處，防止費稅改革工作的反彈，杜絕部門采取其他措施變相收費，同時，督促村民自覺履行法定義務。確保農村稅費改革工作穩(wěn)步發(fā)展，維護農民利益，激發(fā)和調動農民的生產積極性，進一步推動全國農村稅費改革工作的全面開展，發(fā)展農業(yè)基礎，維護農村穩(wěn)定，極盡全力維護全社會的綜合穩(wěn)定、確保全面建設小康社會的全面發(fā)展。
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