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論土地征用
論土地征用姚長飛
我國土地實行社會主義公有制，包括全民所有制和農(nóng)民集體所有制兩種形式。作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權(quán)也相應(yīng)存在國家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類型。土地征用是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給農(nóng)民集體和個人補償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜�。土地征用是保證國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項重要措施。無論是資本主義國家還是社會主義國家，為了發(fā)展社會公共事業(yè)，都設(shè)置了土地征用法律制度，我國《憲法》第10條規(guī)定，國家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用，這是我國實行土地征用地憲法依據(jù)。土地征用具有下列特征：
1、國家建設(shè)征用土地的主體必須是國家。
只有國家才能在國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因為只有國家才能享有國家建設(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利，盡管直接需要土地的并非國家，(www.htc668.com)而是具體的國家機關(guān)，企事業(yè)單位，社會團體以及個人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己的用地的實際需要，依照法律規(guī)定地程序向土地機關(guān)提出用地申請，并在申請批準(zhǔn)后獲得土地的使用權(quán)，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權(quán)的是各級土地管理機關(guān)和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權(quán)。
2、國家建設(shè)征用土地是國家行政行為，具有強制性。
國家建設(shè)征用土地并非民事行為，而是國家授權(quán)的并依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系的主體——國家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經(jīng)濟組織必須服從。而且在這種法律關(guān)系中也不遵循等價有償原則。
3、國家建設(shè)征用土地是國家公共利益的需要。
國家建設(shè)征用土地的原因是國家建設(shè)之需要，也即憲法第5條所指的公共利益的需要。這里所講的國家建設(shè)需要或是公共利益需要，均是從廣義上理解的。大體可以從兩個層次上加以理解：其一，是直接的國家建設(shè)需要或公共利益的需要。比如發(fā)展和興辦國防建設(shè)，公用事業(yè)，市政建設(shè)，交通運輸，水利事業(yè)，國家機關(guān)建設(shè)用地等等，皆是以公共利益為直接目的地事業(yè)，其二，是廣義地國家建設(shè)需要或者廣義的公共利益需要。就是說，凡是有利于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)，有利于人民生活水平的提高，有利于綜合國力的加強，諸如設(shè)立國家主管機關(guān)批準(zhǔn)的集體企業(yè)，三資企業(yè)，興辦國家主管機關(guān)批準(zhǔn)的民辦大學(xué)以及其他社會公益事業(yè)等等，均是廣義上的國家建設(shè)和公共利益之需要。這些情況都可作為國家建設(shè)征用土地的原因。
4、國家建設(shè)征用土地必須以土地補償為必備條件。
國家建設(shè)征用土地與沒收土地不同，它不是無償?shù)貜娭频剡M行，而是有償?shù)貜娭七M行。土地被征用地集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟上的補償。國家建設(shè)征用土地與土地征購不同。它并不是等價的特種買賣，而是有補償條件的征用，但是，對被征用土地的適當(dāng)補償，則是國家建設(shè)征用土地所必不可少的條件，所謂適當(dāng)補償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補償，征地補償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管土地為國家征用，但是土地補償費以及其他費用并不是由國家直接支付，而是由用地單位支付，這是因為國家并不直接使用這些土地。用地單位支付這些費用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國家征用土地行政行為和國家批準(zhǔn)用地單位用地申請及被征用土地使用權(quán)的行為。
5、國家建設(shè)征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地。
國家建設(shè)征用土地的標(biāo)的，建國以來經(jīng)歷了一個發(fā)展變化的過程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國范圍內(nèi)的實現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟組織集體所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。應(yīng)當(dāng)指出的是，國家建設(shè)用地需要用集體所有的土地來滿足，也需要用國家所有的土地來滿足，用集體所有的土地滿足國家建設(shè)用地的法定辦法是征用，用國有土地來滿足國家建設(shè)用地之需要的法定辦法是出讓，劃撥等方式而非征用方式，因為國有土地本來就是國家的，不需要再通過其他方式取得所有權(quán)，國家可直接行使處分權(quán)利。
�。ㄒ唬┩恋卣饔弥贫鹊默F(xiàn)實意義：
1、滿足集體土地進入房產(chǎn)市場的內(nèi)在沖動和外在需求的需要。我國存在較大面積的集體所有的土地，這既是歷史的產(chǎn)物，也是現(xiàn)實的需要。在我國現(xiàn)代化進程中，城鄉(xiāng)差距長期存在，城鄉(xiāng)之間始終存在著一個農(nóng)村向城市所取資金和城市向農(nóng)村所取土地的問題，資源配置的經(jīng)濟學(xué)規(guī)律不可避免要使集體土地涉足城市房產(chǎn)市場；另外隨著我國社會主義經(jīng)濟建設(shè)的順?biāo)侔l(fā)展和社會城市化的加速進行城市對土地的需求將不斷擴大。為了滿足城市對土地的需求，填補需求缺口，城市出了向高空發(fā)展外，就剩下向城市郊區(qū)農(nóng)村索取集體土地這一唯一途徑了，這是必然的，也是解決城市土地需求問題的根本途徑。幾十年來，土地征用制度為完善土地法律制度，保障社會主義建設(shè)順利進行方面發(fā)揮了巨大作用。
2、適應(yīng)我國國情，保護農(nóng)業(yè)用地的需要。我國是一個農(nóng)業(yè)大國，同時又是一個人多地少，耕地資源貧乏的國家，集體所有的土地肩負著十幾億人口的溫飽重任，隨著人口的急劇增長與經(jīng)濟建設(shè)的發(fā)展，人地相爭的矛盾將十分突出，因此，國家將“十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地”作為我們的一項基本國策。農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)開發(fā)用地，其短期經(jīng)濟效益確實十分明顯，這成為導(dǎo)致我國耕地減少的直接原因之一，如果對農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)用地不加以限制，任其自由發(fā)展，勢必影響到作為我國經(jīng)濟基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)，增加不安定因素，導(dǎo)致經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的混亂和的效益。設(shè)立土地征用制度就是為了限制集體土地任意進入房產(chǎn)市場，確實需要的，必須履行國家機關(guān)的嚴(yán)格審批程序收歸國有后，方可有償出讓。
�。ǘ┘w土地征用應(yīng)遵循的原則：
1、十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地的原則。
我國人口多，耕地少并且在某些地區(qū)耕地又浪費嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長，耕地將繼續(xù)減少，這是一個不爭的事實，因此土地管理法規(guī)定：十分珍惜，合理利用土地和切實保護耕地是我國的基本國策。各級人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，全面規(guī)劃，嚴(yán)格管理，保護開發(fā)土地資源，制止非法占用土地的行為。在國家建設(shè)征用土地中要做到這一要求，必須堅持：1，加強規(guī)劃，嚴(yán)格管理，嚴(yán)格控制各項建設(shè)用地2，要優(yōu)先利用荒地，非農(nóng)業(yè)用地，盡量不用耕地3，要優(yōu)先利用劣地，盡量不用良田4，加大土地監(jiān)察和土地違法行為地打擊力度，切實制止亂占耕地地濫用土地行為
2、保證國家建設(shè)用地地原則。
國家建設(shè)征用土地，被征地單位必須無條件服從，這不但因為征用土地是國家政治權(quán)力的行使，而且因為國家權(quán)力的行使是為了維護社會的公共利益。社會公共利益是一國的最高利益，是全體人民的共同利益體現(xiàn)，私人行使權(quán)利不得文違背社會公共利益，而且在與社會公共利益相抵觸時就得對私人利益加以限制以維護社會公共利益。國家建設(shè)即是社會公共利益得體現(xiàn)，因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地，保護土地得前提下保證國家建設(shè)用地。
3、妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則。
集體土地征用意味著農(nóng)民集體土地所有權(quán)的喪失，意味著農(nóng)民對土地的使用收益利益的喪失，故用地單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家法律規(guī)定，妥善安排被征地單位和農(nóng)民的生產(chǎn)和生活：一是對被征用土地的生產(chǎn)單位要妥善安排生產(chǎn)，二是對征地范圍內(nèi)的拆遷戶要妥善安置，三是征用的耕地要適當(dāng)補償，四，是征地給農(nóng)民造成的損失要適當(dāng)補助。
4、誰使用土地誰補償?shù)脑瓌t。
土地征用的補償并不是由國家支付，而是由用地單位支付，這是因為，國家并不直接使用所征用的土地，也不是使用該被征用土地建設(shè)項目的直接受益者，而用地單位則兼具這兩個因素，由其支付征用土地補償是合理的。用地單位的補償是一項法定義務(wù)，承擔(dān)此項義務(wù)是使用被征土地的必要條件。用地單位必須按法定的標(biāo)準(zhǔn)，向被征用土地的集體組織給予補償。
�。ㄈ┘w土地的補償安置問題。
集體土地征用的補償，是征地工作的主要內(nèi)容，亦是一項難度較大的重要工作，其涉及到國家，集體，個人利益，既要考慮到建設(shè)項目的投資和國家建設(shè)的發(fā)展，又要考慮被征地單位以及農(nóng)民地生產(chǎn)生活水平，力求做到國家利益優(yōu)先，兼顧用地單位和被征地單位和農(nóng)民的各方利益。
1、征用集體土地的補償原則：
（1）、保持被征地農(nóng)民原有生活水平的原則土地是農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，征用農(nóng)民的土地等于剝奪了他們的生活來源。因此，征地補償應(yīng)使被征地農(nóng)民的生活水平不降低為原則，以保障農(nóng)民兄弟的利益不因征地而受損。
�。�2）、按照被征用土地的原用途給予補償?shù)脑瓌t。征用土地的補償標(biāo)準(zhǔn)和補償范圍不能因征用土地之后的用途改變而改變，而是按照被征用土地的原用途確定補償標(biāo)準(zhǔn)和補償范圍原來是耕地的，按耕地的標(biāo)準(zhǔn)給予補償，原來是林地的，按林地的標(biāo)準(zhǔn)給予補償，對地上物的補償和對人員的安置也是如此。
2、征用集體土地的補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)：
國家建設(shè)征用土地由用地單位支付補償費用。征用土地的補償費用包括以下三項內(nèi)容：
�。�1）、土地補償費，主要是因國家征用土地而對土地所有人和使用人的土地投入和收益損失給予的補償，征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均產(chǎn)值的6至10倍。征用其他土地的補償費標(biāo)準(zhǔn)，由省自治區(qū)直轄市參照征用耕地的補償費標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
�。�2）、安置補償費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。征用耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的4至六倍，但是每公頃被征用耕地的安置補助費，最高不得超過被征用前三年平均年產(chǎn)值的15倍征用其他土地的安置補助費標(biāo)準(zhǔn)由省，自治區(qū)，直轄市參照征用耕地的安置補助標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。
（3）、地上附著物和青苗補助費，如房屋，水井，林木及正處于生長而未能收獲的農(nóng)作物等，補償標(biāo)準(zhǔn)由省自治區(qū)直轄市規(guī)定。
3、安置剩余勞動力。
因國家建設(shè)征用土地造成的多余勞動力，由縣級以上地方人民政府土地管理部門組織被征用單位，用地單位和有關(guān)單位，通過發(fā)展副業(yè)生產(chǎn)和舉辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等途徑加以安置，安置不完的，可以安排符合條件的人員到用地單位或者其他集體所有制單位和全民所有制單位就業(yè)，并將相應(yīng)的安置補助費轉(zhuǎn)撥給吸收勞動力的單位。
4、土地補償費用的處理。
國家建設(shè)征用土地的土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須專款專用，不得挪作他用。市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)加強對安置補助費使用情況的監(jiān)督，侵占，挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關(guān)費用構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任，尚不構(gòu)成犯罪的，依法給予行政處分。
�。ㄋ模┪覈恋卣饔弥写嬖诘娜舾蓡栴}及其對策。
我國現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計劃經(jīng)濟體制時期形成的，當(dāng)時對于保證國家建設(shè)起到了積極作用。但是，隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，這個制度的缺陷就日益凸現(xiàn)，目前主要存在如下一些問題亟待解決：
1、相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用”，《土地管理法》規(guī)定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。這些規(guī)定都強調(diào)了征用的前提必須是為“社會公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經(jīng)濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。但是現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。根據(jù)《土地管理法實施條例》對征地審批程序的規(guī)定，可以間接推斷出：在土地利用總體規(guī)劃規(guī)定的城市用地范圍內(nèi)，為實施城市規(guī)劃需要占用土地，以及能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項目確需使用土地利用總體規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍外的土地，應(yīng)當(dāng)屬于為“公共利益”需要使用土地。而事實上，為實施城市規(guī)劃分批次征用土地后，由哪些具體的建設(shè)項目來使用具有很大的隨意性，往往是誰申請使用，就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰使用。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。
2、土地征用的補償問題。土地征用是政府強制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場行為，而是一種行政行為。為了國家建設(shè)的需要，農(nóng)民集體不得以任何理由阻礙政府。此時農(nóng)民集體所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有權(quán)，其收益權(quán)受到削弱。我國《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補償標(biāo)準(zhǔn)，這種補償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平等等，進而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平，導(dǎo)致農(nóng)民對征地的不滿；政府低價獲得土地所有權(quán)、高價出讓土地使用權(quán)的行為，也難以為農(nóng)民所接受。
3、土地征用權(quán)的行使問題。從世界各國對土地征用權(quán)力的行使來看，大多是為了公共利益。一些經(jīng)濟比較發(fā)達的國家，政府更多的是采用通過與所有者合作或商議的形式獲得土地，實行土地先買為主，征用為輔。當(dāng)收買發(fā)生困難時，才實行土地征用。在我國，憲法明確規(guī)定為了公共利益的需要征用土地，但《土地管理法》則規(guī)定任何單位或個人使用土地，必須使用國有土地。即凡是不屬于該集體經(jīng)濟組織的用地單位或個人需要使用土地，都必須請求政府動用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國自實行土地有償制度以來，各級地方政府為增加財政收入，對征地權(quán)的行使樂此不疲。有的地方往往通過建立開發(fā)區(qū)、科技園等向投資單位提供優(yōu)惠政策，而土地使用費往往作為其優(yōu)惠的條件之一。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征用審批權(quán)由國務(wù)院及省級人民政府行使，但各級地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機制不完善，便在征地申報過程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。
4、土地收益分配和管理問題。土地征用過程中，土地收益為土地的所有權(quán)及使用權(quán)收益，因此這部分收益應(yīng)該在失去土地所有權(quán)及使用權(quán)的產(chǎn)權(quán)主體之間進行分配，即在集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人之間進行合理的分配。然而在實際中，一些縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也參與補償收益的分配，從而導(dǎo)致集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民個人獲取的補償收益減少。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補償收益的大部分，而農(nóng)民作為集體土地的直接使用者和經(jīng)營者，在補償中往往處于劣勢，掌握在集體經(jīng)濟組織手中的征地補償費也往往被少數(shù)村干部所侵吞。我國《土地管理法》實施條例第二十六條規(guī)定，土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，從而使農(nóng)民的土地使用權(quán)成為虛置。加之我國社會保障體系很不健全，農(nóng)民未被納入社會保障之列，因此盡管在征地中對完全失去土地的農(nóng)民進行相應(yīng)的安置，但這種安置方式是在計劃經(jīng)濟的背景下產(chǎn)生的，隨著我國從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變并趨向成熟的過程中，企業(yè)地位及用工制度發(fā)生了巨大變化，競爭上崗，能者上，弱者下，農(nóng)民即使通過安置獲得一份非農(nóng)職業(yè)，但受其自身素質(zhì)的限制難以適應(yīng)企業(yè)的需要，往往成為下崗的首選對象。
以上問題的存在，主要是法律制度的設(shè)計存在問題，建議國家有關(guān)部門應(yīng)盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經(jīng)濟的要求。
1、嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。我國《憲法》和《土地管理法》均明確規(guī)定，“國家為了公共利益的需要”，可以征用農(nóng)村集體所有的土地。依據(jù)國外經(jīng)驗和我國實際，我們認為，“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在以下幾類：（1）軍事用地；（2）國家政府機關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機場等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點工程用地，如三峽工程、儲備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護用地，如水庫、防護林等；（8）其它公認或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決。
2、以農(nóng)用地市場價格作為確定土地征用費的基本依據(jù)�，F(xiàn)行《土地管理法》盡管提高了根據(jù)土地產(chǎn)值補償?shù)谋稊?shù)，但還遠未消除低成本征地的不合理狀況。耕地的常年產(chǎn)量因為不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、人均耕地面積等影響土地價格的經(jīng)濟因素，也不能反映同一宗土地在不同投資水平下出現(xiàn)產(chǎn)量差別的真實價值，目前世界大多經(jīng)濟發(fā)達國家或地區(qū)將土地市場價格作為征地補償依據(jù)。在計劃經(jīng)濟年代，土地沒有價格，征地補償依其常年產(chǎn)量未嘗不可。但在市場經(jīng)濟條件下，繼續(xù)這樣作就不利于保護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民利益。為了切實保護農(nóng)民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據(jù)，實行公平補償。在公平補償原則下，征用補償金包括兩部分：土地的市場價格和相關(guān)補助金。土地的市場價格是指某一宗特定土地處于現(xiàn)狀土地利用條件下，在公開市場中所有權(quán)形態(tài)所具有的無限年期的正常市場價格。在我國目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對農(nóng)民進行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能，農(nóng)地所有權(quán)的市場價格要體現(xiàn)這三重功能。相關(guān)補助金是指因征地而導(dǎo)致搬遷費用、新的工作的前期費用以及農(nóng)地中一些尚未折舊完畢的投資，對農(nóng)村建設(shè)用地（如宅基地）則還包括建筑物的補償費。
3、合理分配土地征用補償收益，明確界定產(chǎn)權(quán)是實現(xiàn)征地補償費合理分配的關(guān)鍵。我國法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬集體所有，農(nóng)民享有本集體土地的承包經(jīng)營權(quán)。這些權(quán)利可以通過土地登記，并發(fā)放相應(yīng)的土地權(quán)利證書，從而在法律上得到有效的確認和保護。在權(quán)利證書中應(yīng)明確規(guī)定集體土地權(quán)利主體的權(quán)利和義務(wù)，通過土地利用現(xiàn)狀調(diào)查或地籍調(diào)查查清各權(quán)利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權(quán)利的行使能夠?qū)?yīng)特定的物，從而防止權(quán)利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權(quán)或使用權(quán)。由于我國特殊的國情，集體土地對農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征用是對集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所得份額應(yīng)用于本集體經(jīng)濟組織內(nèi)的生產(chǎn)建設(shè)，如興修農(nóng)田水利建設(shè)，購置農(nóng)機具，幫助農(nóng)民引進先進的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，更新品種，提高農(nóng)業(yè)單產(chǎn)，同時還可進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設(shè)，為失地農(nóng)民提供更多的就業(yè)機會。總之，土地補償收益必須進行合理的分配和使用，真正體現(xiàn)農(nóng)民的利益。只有這樣，才能真正體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)工作的經(jīng)濟利益。
此外，我國土地征用制度，其他相關(guān)措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲備制度之后，可以真正實現(xiàn)政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過征用農(nóng)地解決，其它非公益性用地則主要通過土地儲備機構(gòu)在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決。這就為收縮征地范圍后非公益性用地找到了途徑，這既盤活了城市土地存量市場，又十分有利于保護耕地。二是縮小征地范圍，實行依價補償，就為土地市場的正常運轉(zhuǎn)提供了基本前提條件。非公益性項目用地則由市場來解決，這就需要建立集體土地產(chǎn)權(quán)市場，尤其是要建立和開放農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場。但必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制，充分發(fā)揮市場機制的作用進行運作。三是加快我國農(nóng)用地定級估價的步伐，以促進農(nóng)用地市場迅速發(fā)育并使之逐步成熟，為改革我國土地征用制度作出貢獻。四是應(yīng)盡快出臺土地征用方面的法律，盡快建立以法律機制和經(jīng)濟機制為紐帶的土地征用制度。
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