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可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與我國環(huán)境資源立法的完善
可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略與我國環(huán)境資源立法的完善盧炯星
一、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的提出與我國的環(huán)境資源立法
1972年，聯(lián)合國在斯德哥爾摩召開的有114個國家代表參加的“人類環(huán)境會議”預示著人類環(huán)境時代的開始。此次會議最重大的意義是產生了與可持續(xù)發(fā)展概念相近的思想。1987年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展委員會發(fā)表《我們共同的未來》的報告。該報告提出了“可持續(xù)發(fā)展”的概念，即“既滿足當代人的需求，又不危及后代人滿足其需求的發(fā)展。”這標志著可持續(xù)發(fā)展思想的成熟。1992年，聯(lián)合國在里約熱內盧召開的環(huán)境與發(fā)展大會把可持續(xù)發(fā)展作為未來共同發(fā)展的戰(zhàn)略，得到了與會各國政府的贊同。大會通過的《關于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》和《21世紀議程》，第一次把可持續(xù)發(fā)展由理論和概念推向行動。
聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會之后，我國于1992年8月制定了環(huán)境與發(fā)展應采取的10大對策，明確提出走可持續(xù)發(fā)展的道路；1994年3月，我國發(fā)布的《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書調以下簡稱《白皮書》，從人口、環(huán)境與發(fā)展的具體國情出發(fā)，提出了我國可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略、對策及行動方案；1996年3月，第八屆全國人民代表大會第四次會議通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要（以下簡稱《綱要》），把實施可持續(xù)發(fā)展作為現(xiàn)代化建設的一項重大戰(zhàn)略，使可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略在我國的經濟建設和杜會發(fā)展過程中得以實施。
可持續(xù)發(fā)展的核心是發(fā)展�？沙掷m(xù)發(fā)展的重要標志是資源的永續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境�？沙掷m(xù)發(fā)展既要考慮當前發(fā)展的需要，又要考慮未來發(fā)展的需要，不以犧牲后代人的利益為代價來滿足當代人的利益�？沙掷m(xù)發(fā)展要求人們改變傳統(tǒng)的的生產方式和生活方式，改變人類對于自然的態(tài)度，在開發(fā)和利用自然資源的同時，必須注重對環(huán)境資源的保護。因此，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展必須以法律作保障。
改革開放以來，我國的環(huán)境與資源立法取得了較大的成績。1979年我國就頒布了《環(huán)境保護法》，確立了經濟建設、社會發(fā)展與環(huán)境保護協(xié)調發(fā)展的基本方針。1982年，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的現(xiàn)行《憲法》規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害�！薄皣冶Ｕ献匀毁Y源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源／此外，由全國人大通過和修改通過了許多環(huán)境保護的專門法律以及與環(huán)境保護相關的資源管理的法律，其中包括《水污染防治法》《大氣污染防治法》《噪聲污染防治法》《固體廢棄物污染防治法》《海洋環(huán)境保護法》《野生動物保護法》《水土保持法》《水法》《土地管理法》《森林法》、《草原法》《漁業(yè)法》《農業(yè)法》《文物保護法》等；由國務院制定并公布或經國務院批準而由有關主管部門公布了大批有關環(huán)境與資源保護的單項法規(guī)，其中包括為了執(zhí)行環(huán)境與資源基本法和法律而制定的實施細則或條例以及對環(huán)境資源保護工作中出現(xiàn)的新領域、新問題所制定的單項法規(guī)，如《水污染防治法實施細則》《森林法實施細則》《環(huán)境噪聲污染防治條例》《征收排污費暫行辦法》《海洋傾廢管理條例》《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道企業(yè)環(huán)境管理的規(guī)定》；由地方人大和地方人民政府結合本地區(qū)的實際情況，制定和頒布了600多項環(huán)境保護的地方性法規(guī)，另外，我國還制定了環(huán)境質量標準。污染物排放標準、環(huán)境基礎標準、樣品標準和方法標準，基本上建立了環(huán)境標準的法律體系。到1995年底，我國頒布了364項各類國家環(huán)境標準。
為了加強環(huán)境資源保護領域的國際合作，維護國家的環(huán)境權益，承擔應盡的環(huán)境保護義務，我國締結和參加了《保護臭氧層維也納公約》、《控制危險廢物越境轉移及其處置的巴塞爾公約》、《核材料實物保護公約》、《南太平洋無核區(qū)公約》、《氣候變化框架公約》、《東南亞及太平洋區(qū)植物保護協(xié)定》等幾十項國際條約、公約、協(xié)定。
雖然我國已經基本上形成了以《憲法》為核心，以《環(huán)境保護法》為基本法，以環(huán)境與資源保護的有關法律、法規(guī)為主要內容和以我國締結參加的有關國際環(huán)境與資源保護的條約、公約。協(xié)定為輔的較為完備的環(huán)境與資源法的法律體系，但隨著社會主義市場經濟體制的建立，市場主體為了達到個人的經濟利益，往往忽視社會效益和環(huán)境保護，加之我國環(huán)境和資源的立法也存在一些問題，需要進一步研究，這就使我國的環(huán)境與資源法的法律體系面臨嚴重的挑戰(zhàn)。
二、實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略中我國環(huán)填與資源存在的若干問題
在20世紀里，世界環(huán)境污染公害事故和公害病顯著增加。30——60年代發(fā)生了馬斯河谷事件、多諾拉煙霧事件、倫敦煙霧事件。日本水俟病事件、四日市哮喘事件、米糠油事件、疼痛病事件、美國洛杉礬光化學煙霧事件等“舊八大公害事件”；80年代又發(fā)生了意大利塞維索化學污染事故、美國三里島核電站泄漏事故、墨西哥液化氣爆炸事件、印度搏帕爾農藥泄漏事件、前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站泄漏事故、瑞士巴塞爾贊多茲化學公司萊茵河污染事故、全球大氣污染和非洲大災荒等“新八大公害事件”。近年來，我國學者對全球的生態(tài)環(huán)境問題進行了研究，提出了嚴重威脅社會經濟發(fā)展的全球性生態(tài)環(huán)境問題主要有7個方面：“三廢”物質污染、噪音污染、水資源污染、土地沙漠化、溫室效應、大氣臭氧層破壞、核污染。
我國在環(huán)境污染的防治和資源保護方面雖然取得了較大的成績，但也還存在著以下三個方面的問題。
�。ㄒ唬┪覈鷳B(tài)環(huán)境存在惡化現(xiàn)象
“自改革開放以來，我國在經濟實力不斷提高的同時，生態(tài)環(huán)境卻在惡化：大氣污染居高不下：水資源持續(xù)短缺，水質污染明顯加重；土地退化與耕地占用嚴重；森林減少，水土流失加劇，草原退化、沙化面積不斷擴展；自然災害發(fā)生的頻率加快，污染事件不斷增多。…突出的現(xiàn)象是：水土流失的危害已經擴大到全國耕地面積的1／3，500多條主要河流和幾乎所有的湖泊受污染面積達82％以上；全國城市的居民正呼吸著總懸浮微粒日平均值比國際標準高出10倍以上的污濁空氣；而被稱為“母親河”的黃河下游，一年中有200天可以被改稱為“母親沙灘”。1998年夏季長江全流域持續(xù)兩個月的水災造成了巨大損失，這也與生態(tài)環(huán)境遭破壞有很大關系�！秶窠洕c社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》指出，“九五”計劃期間，我國將重點解決“三河”（淮河、海河和遼河）、三湖”（太湖、巢湖和滇池）／兩區(qū)”（酸雨污染區(qū)、SO2控制區(qū)）的污染控制問題。這也反映了上述“三河”／三湖”／兩區(qū)”的生態(tài)環(huán)境惡化問題已到了非“重點解決”不可的地步了。
�。ǘ┪覈h(huán)境保護投資不足
我國環(huán)境保護投資中存在的問題是環(huán)境投資總量小，歷史欠帳太多�！鞍宋濉逼陂g，國家環(huán)保投入1102億元，按1990年的價格計算，占國內生產總值的比重下降到0.69%，沒有達到“八五”計劃規(guī)定的0.85%的目標，這不僅遠遠低于發(fā)達國家的水平，也低于發(fā)展中國家的平均水平。我國目前總的環(huán)境投資缺口大約為2500多億元，而現(xiàn)在的投資額僅占需要投資額的6.3％。發(fā)達國家的環(huán)境投資通常要占到GNP的1.5O%以上。例如，美國每年用于環(huán)境保護的投資在800億美元以上，日本在700億美元以上，美國每年用于水污染和大氣污染治理的費用超過了1500億美元，據(jù)一項對80年代中期情況的研究表明，我國因環(huán)境污染每年造成的經濟損失達382億元，部分自然生態(tài)環(huán)境遭破壞造成的經濟損失每年達500億元，兩項合計達882億元，占同期國民生產總值的15.64%，而據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署資料的統(tǒng)計，美國等發(fā)達國家因環(huán)境污染引起的經濟損失占國民生產總值的比例一般為3——5％�？梢娢覈沫h(huán)境污染比發(fā)達國家嚴重得多。
我國現(xiàn)行的環(huán)保投資體制是在計劃經濟體制下和在向市場經濟過渡時期建立的。隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施以及適應經濟體制和經濟增長方式兩個根本轉變的需要，現(xiàn)行的環(huán)保投資體制存在著一個如何與市場經濟體制下國家投資體制改革相配套的問題�？偟膩碚f，我國環(huán)保投資體制的改革滯后于整個國民經濟投資體制的改革。1984年初，國家規(guī)定了環(huán)境保護的8條資金渠道，這標志著我國環(huán)保投資體制改革的開始；1986年，國家又進行了環(huán)保補助資金“撥改貸”的試點；1988年，國務院發(fā)布了《污染源治理專項基金有償使用暫行辦法》，同時又試點建立環(huán)境保護投資公司。從目前現(xiàn)狀來看，這些環(huán)境投資體制改革和試點涉及的范圍有限，改革的力度也不夠，遠遠不能適應國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略對環(huán)保投資體制改革的要求。
�。ㄈ┪覈h(huán)境與資源立法存在的問題
1.可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略尚未成為我國環(huán)境與資源立法的指導思想
現(xiàn)行《憲法》雖然以國家根本大法的形式規(guī)定了國家保護環(huán)境、防治污染和其他公害以及國家保護自然資源的原則，但不足的是沒有明確將可持續(xù)發(fā)展作為環(huán)境與資源保護的指導思想。我國的《環(huán)境保護法》和其他有關環(huán)境保護、防治污染和自然資源保護的法律、法規(guī)，同樣也存在這個問題。然而，我國制定的環(huán)境與發(fā)展應采取的10大對策和《白皮書》以及《綱要》，都把實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略作為現(xiàn)代化建設的一項重大戰(zhàn)略。這就說明我國的環(huán)境與資源的法律和環(huán)境與資源的政策之間存在脫節(jié)的現(xiàn)象。
另外，在我國80年代制定的單項自然資源法中，由于在指導思想上沒有把生態(tài)環(huán)境保護作為重要的立法目的，對自然資源開發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護缺乏具體的規(guī)定，致使這些自然資源的法律難以適應生態(tài)的環(huán)境保護的需要。
2.我國的環(huán)境與資源立法不能完全適應社會主義市場經濟的要求和社會發(fā)展的需要
我國于1992年逐步建立起社會主義市場經濟體系，而環(huán)境與資源立法相當一部分是1992年之前在計劃經濟體制下制定的，這些帶有計劃經濟特征的法律規(guī)定已明顯地與發(fā)展社會主義市場經濟的要求不相適應。在可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標下，必須強化環(huán)境資源保護在政府決策中的份量，增加環(huán)保投入，為環(huán)境資源計劃管理提供現(xiàn)實辦法�，F(xiàn)行法律確立的以行政區(qū)劃管理為主的管理體制已造成了污染范圍的擴大、跨區(qū)域及跨流域的污染情況嚴重而得不到有效遏制，以城市為主的污染正逐漸向農村蔓延。
目前執(zhí)行的超標排污收費制度，只是對超過濃度標準排放污染物者征收排污費，這種超標排污收費制度實質上是計劃經濟體制下的以資源分配、無償使用力主要特征的產品經濟在環(huán)境保護領域的具體體現(xiàn)。排污者只要不超過污染物排放標準，就可以無償使用環(huán)境納污能力資源，這在很大程度上加劇了資源浪費和環(huán)境污染。
另外，我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等法律、法規(guī)中的環(huán)境保護投資條款與市場經濟下環(huán)境事權分配和國民經濟融資體制不盡符合，需要進行調整和完善。
3.我國環(huán)境與資源的法律、法規(guī)之間也不統(tǒng)一
我國環(huán)境法與資源法之間存在不統(tǒng)一的現(xiàn)象。例如，《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定國家環(huán)境保護局和地方各級環(huán)境保護局是環(huán)境保護工作的主管部門，統(tǒng)管全國或地方的自然資源保護工作和污染防治控制工作；然而在各自然資源的法律、法規(guī)中只規(guī)定了各自然資源專管部門的職責和權限，卻未規(guī)定環(huán)保主管部門的權限。這種立法傾向顯然是把環(huán)保主管部門排除在自然資源保護管理部門之外，明顯與《環(huán)境保護法》的規(guī)定相沖突，從而造成環(huán)境保護主管部門和環(huán)境保護監(jiān)管部門之間的權責不清。再如，根據(jù)《標準化法》的規(guī)定，國家制定的強制性標準必須執(zhí)行，對違反者要處以罰款甚至追究其刑事責任；而現(xiàn)行環(huán)境法只要求超標排污者繳納排污費即可，并不認為超標排污系違法行為。這就直接違反了《標準化法》的規(guī)定，造成法律體系內部的不協(xié)調，還有，我國雖然已制定了各種環(huán)境區(qū)域的環(huán)境噪聲標準，但并未將其列入《環(huán)境噪聲污染防治法》中；《水污染防治法》將水環(huán)境質量標準和污染物排放標準的制定權劃給各級政府的環(huán)保行政主管部門，這些做法的結果使得大量的相關法規(guī)散見于國務院和各級政府的行政法規(guī)和部門規(guī)章中，實質上是法出多門，重規(guī)章而不重法，這不能不說是我國環(huán)境法律體系結構上的一個缺陷。
4.我國缺乏一部自然資源的基本法——《自然資源法》
我國從80年代以來頒布了幾部自然資源的法律，其中包括《水法》、《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《礦產資源法》、《漁業(yè)法》、《野生動物保護法》等，這些法律比較單一和分散，不能滿足我國可持續(xù)發(fā)展的需要，因而迫切需要制定一部綜合性的自然資源管理的法律，以廣泛、全面地對自然資源和自然生態(tài)環(huán)境進行保護。
5.我國還缺乏環(huán)境與資源教育的立法
三、可持續(xù)發(fā)展與我國環(huán)境資源立法的完善
為了實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，我國現(xiàn)有的環(huán)境與資源法律、法規(guī)必須進行修改和完善，以適應可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要。
�。ㄒ唬┬薷挠嘘P環(huán)境與資源的法律，適應可持續(xù)發(fā)展的需要
由世界自然保護同盟、聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署和世界野生生物基金會合編的《保護地球——持續(xù)生存戰(zhàn)略》明確提出，各國應通過一個關于可持續(xù)發(fā)展的全球宣言和盟約，使各國對可持續(xù)生存的道德準則作出承諾，并應將可持續(xù)生存原則納入各國的憲法和立法之中；所有國家應保護人權、子孫后代利益及地球生產率和多樣性的環(huán)境法綜合體系；應對現(xiàn)行的法律和行政的控制進行審查，改進其弱點；到本世紀末，所有地方都應完成對國家法律的審查，目的是重新制定法律，適應持續(xù)生存的需要。因此，我國的環(huán)境與資源立法應根據(jù)以上的精神和我國的實際情況，加以修改和完善。
1.修改現(xiàn)行《憲法》
我國現(xiàn)行《憲法》還沒有可持續(xù)發(fā)展的條款，應在適當?shù)臅r候加以修改，增加可持續(xù)發(fā)展的內容。因為，可持續(xù)發(fā)展以保護自然資源和環(huán)境為基礎，發(fā)展與資源和環(huán)境保護是相互聯(lián)系的，它們構成了一個有機的整體，應在國家根本大法中得到體現(xiàn)。
2.修改《環(huán)境保護法》
我國現(xiàn)行《環(huán)境保護法》由于制定的時間較早，沒有可持續(xù)發(fā)展的內容，應加以修改和補充——將可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略作為指導思想并增加可持續(xù)發(fā)展的內容，以適應保護環(huán)境與資源的需要。另外，《環(huán)境保護法》中還存有計劃經濟的痕跡，以致在某些方面與市場經濟的要求相悖；《環(huán)境保護法》在規(guī)定綜合性目標的同時，還規(guī)定了具體的法律措施，其結構中仍然保留了大量實施法的內容，其內容已經溢出了作為基本法的內容范圍；《環(huán)境保護法》突出的問題就是對自然生態(tài)和資源保護的原則性規(guī)定大少，以致于該法呈現(xiàn)出濃厚的污染防治法的色彩。這些在修改《環(huán)境保護法》時，應給予特別注意。
3.修改有關環(huán)境與資源的法律、法規(guī)
在修改我國現(xiàn)行的環(huán)境與資源的法律、法規(guī)時，應注意以下問題：一是要以可持續(xù)發(fā)展作為修改環(huán)境與資源法律、法規(guī)的指導思想，將可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略貫徹到修改環(huán)境與資源法律。法規(guī)過程的始終。二是在環(huán)境與資源的立法中，要注重運用經濟手段對環(huán)境與資源進行管理。目前，我國社會主義市場經濟體系逐步建立，價值規(guī)律和商品經濟將在社會經濟活動中發(fā)揮越來越大的作用。因此，環(huán)境與資源的管理也要引人市場機制，更多地依靠市場經濟手段來解決環(huán)境問題。國家應制定有利于環(huán)境的產業(yè)政策，通過產業(yè)結構的調整來減少環(huán)境污染，建立并完善有償使用自然資源和恢復生態(tài)環(huán)境的經濟補償機制。要按照“排污費高于污染治理成本”的原則，提高現(xiàn)行排污收費標準，促使排污單位積極治理污染。三是對環(huán)境資源保護工作中出現(xiàn)的新領域、新問題進行立法，四是加強環(huán)境與資源立法的國際合作與交流，借鑒國際上環(huán)境與資源立法的經驗，引進環(huán)境與資源保護方面先進的手段、技術，使我國環(huán)境與資源立法的內容與國際條約、國際公約的內容相一致。
（二）進一步加強有關環(huán)境資源保護的立法
1.制定統(tǒng)一的《自然資源保護法》
世界上許多國家已經或正在制定自然資源管理的法律。目前，我國制定《自然資源保護法》的條件已經逐步成熟�！蹲匀毁Y源保護法》的主要內容應包括：制定《自然資源保護法》的目的；《自然資源保護法》的基本原則；自然資源的所有權和使用權；自然資源的管理主體及管理體制；自然資源的開發(fā)、利用和補救；自然資源的保護；不當利用自然資源的責任；自然資源與生態(tài)環(huán)境保護；自然資源有償利用及收費制度；自然資源稅；保護自然資源的教育以及違反《自然資源保護法》的法律責任等。
制定《自然資源保護法》的目的是實現(xiàn)自然資源和物質資源的可持續(xù)管理，以合理利用和開發(fā)自然資源，滿足社會經濟文化物質生活的需要，同時能滿足下一代的合理需要�！蹲匀毁Y源保護法》應修正計劃經濟體制下的自然資源無償使用的做法，以社會主義市場經濟的思路對資源進行合理配置，以經濟手段的法律化來管理自然資源，做到經濟發(fā)展和自然資源開發(fā)保護同時進行。
2.加強國家對環(huán)境資源投資的宏觀調控，制定《環(huán)境污染稅法》《環(huán)境保護投資法》
據(jù)預測1995——2000年我國在環(huán)保方面的，急投資需求將達4000億元。根據(jù)聯(lián)合國預測，2000——2025；年全世界用于環(huán)境方面的投資。如果保持占國民生產總值的1％，可以大體上減緩環(huán)境惡化；如果上升到2％，可以便環(huán)境惡化得到初步控制；如果上升到5％左右，可以完全控制住環(huán)境惡化；(www.htc668.com)如果上升到8——10％，方可實現(xiàn)環(huán)境的良性循環(huán)。而在我國財政中，環(huán)保的投資份額偏小、，僅占國民生產總值的1%。在市場經濟體制下，國家必須對環(huán)境與資源的保護進行有效的宏觀調控，制定有關的產業(yè)政策，并且利用財政覦收等手段作為產業(yè)政策實現(xiàn)的手段，加強環(huán)境保護投資的宏觀調控。
要實現(xiàn)我國跨世紀的環(huán)保目標和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，國家須運用稅收手段對排污者課征環(huán)境保護稅，以促進經濟增長方式的轉變，這是解決環(huán)境污染的根本之策。當前，急需制定《環(huán)境污染稅法》。根據(jù)我國實際，該法應對以下污染進行征稅：（1）水污染稅，即對工業(yè)廢水的排放量為依據(jù)進行征稅；（2）二氧化硫稅，即以企業(yè)排放硫的數(shù)量作為課稅依據(jù)；（3）燃料稅，即以燃料產品的銷售數(shù)量為證稅依據(jù)；（4）垃圾稅，即對工業(yè)固體廢物的排放進行征稅。
《環(huán)境保護投資法》的主要內容應包括：以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為指導，制定環(huán)境保護投資發(fā)展目標和中長期發(fā)展現(xiàn)戈（和戰(zhàn)略。其中包括制定全國和各地區(qū)、行業(yè)的環(huán)境投資發(fā)展戰(zhàn)略，環(huán)保投資的總體規(guī)模、投資方向；環(huán)保投資籌集（包括政府財政預算）；排污費收入；發(fā)行中長期環(huán)境債券或股票；適當利用外資，采用BOT投資方式，解決環(huán)�；A施建設資金；建立環(huán)�；穑粻幦H金融組織、外國政府的優(yōu)惠貸款和援助；環(huán)保投資資金及基金的管理和投資效益管理；環(huán)境保護投資，總量和結構；環(huán)保投資的信息系統(tǒng)；違反《環(huán)境保護投資法》的法律責任等。
3.制定《環(huán)境與資源教育法調略》。
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