預算法律責任制度的完善研討

　　預算法律責任制度的完善研討
　　
　�。ㄒ唬╊A算法律責任制度的意義與作用
　　
　　國家預算，是國家組織分配財政資金的重要工具和實現(xiàn)宏觀經濟調控的重要手段。它是政府的基本財政收支計劃，必須要經過國家最高權力機關審批后方才生效，因此是國家的一項法律文件，體現(xiàn)著人民的意志。由于它作為國家宏觀經濟活動基石的地位，當今許多國家的議會都把預算案視為僅次于憲法的重要法案，并通過預算監(jiān)督程序對政府活動實行監(jiān)督。預算就是民主決策，財政民主就通過民主政體制基礎的預算制度來實現(xiàn)。作為規(guī)范政府收支行為的預算法律制度，在一國的法律體系中也就具有了特殊的重大意義，成為國家經濟活動的根本準則。而預算法律制度能夠有效運作，對國家預算活動能夠真正產生規(guī)范的效果，法律責任制度的詳盡規(guī)定是一個有力的后盾。
　　
　　近年來隨著公共財政改革的深入，人大已經逐步加大了對預算職權、編制、審查、調整、執(zhí)行、監(jiān)督以及預算外收入的管理，對政府預算提出了越來越多的具體要求，這不啻為一個可喜的變化，讓我們看到了國家預算法治化進程的清晰脈絡，但這還遠未達到我們的預期。預算活動牽一發(fā)而動全身，預算的規(guī)范化就等于權力的規(guī)范化。只有當政府每花一分錢都經過預算審批時，才能表明政府的“錢袋子”掌握在人民手中，才能實現(xiàn)法治國家。而目前預算的監(jiān)督工作中還存在許多問題，監(jiān)督不力仍然是我們面對的一個難題。那么，如何能夠讓人大的監(jiān)督真正發(fā)揮作用呢？筆者認為，具體且全面地規(guī)范違反預算法的政府機關及相關人員所應承擔的相應法律責任，乃是預算法律監(jiān)督體制中的重要一環(huán)，也是最后的一環(huán)，這應當是我國預算法律制度改革中的重要內容。
　　
　　預算法律責任制度的重要意義和作用在于：
　　
　　1.完善預算法律責任制度，才能從根本上體現(xiàn)國家預算的法律效力。國家預算作為具有法律拘束力的規(guī)范性文件，其效力集中體現(xiàn)在它的強制力上，只有嚴格約束國家機關及其人員的行為，明確違反規(guī)定應當承擔的法律責任，才能強化預算的法律效力，控制預算的隨意變動。
　　
　　2.完善預算法律責任制度，才能從根本上保障國家預算的貫徹執(zhí)行。對掌握權力的國家機關若不明確其行為的責任，造成“權重責輕”的局面，濫用權力、陽奉陰違等情況的出現(xiàn)將是不可避免的，預算就將成為一紙空文，無法得到切實遵守。
　　
　　3.完善預算法律責任制度，才能從根本上實現(xiàn)對國家預算的法律監(jiān)督。預算監(jiān)督不力是目前存在的主要問題之一，這也是大量預算違紀違法行為屢禁不止的一個重要原因。全面建立預算的問責和質詢機制，讓政府收支活動公開化、透明化，才能讓政府的一舉一動都處在人民的監(jiān)督之下。讓政府自律，對人民負責。
　　
　　4.完善預算法律責任制度，才能從根本上保證預算審批的權威性，維護國家預算的嚴肅性。只有對財政收支的法律約束，才是對權力的硬約束。因此，必須在預算法中真正實現(xiàn)責、權、利的明確區(qū)分和統(tǒng)一，這是財政民主和財政法治原則的必然要求。
　　
　　（二）現(xiàn)行《預算法》中法律責任的規(guī)定與存在的問題
　　
　　我國現(xiàn)行《預算法》制定于1994年，其中第十章“法律責任”是對違反預算法責任的具體規(guī)定，但總共只有三條，其主要內容是：
　　
　　（1）各級政府未經依法批準擅自變更預算，使經批準的收支平衡的預算的總支出超過總收入，或者使經批準的預算中舉借債務的數額增加的，對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員追究行政責任。
　　
　　（2）違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自動用國庫庫款或者擅自以其他方式支配已入國庫的庫款的，由政府財政部門責令退還或者追回國庫庫款，并由上級機關給予負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員行政處分。
　　
　�。�3）隱瞞預算收入或者將不應當在預算內支出的款項轉為預算內支出的，由上一級政府或者本級政府財政部門責令糾正，并由上級機關給予負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員行政處分。
　　
　　從中不難看出，現(xiàn)行《預算法》對法律責任規(guī)定的既不周全，又比較原則，沒有作出具體細化，對此1995年11月2日國務院頒布的《中華人民共和國預算法實施條例》也無更細化的規(guī)定，使得有關法律責任的承擔缺乏可操作性，其缺陷主要在以下幾個方面：
　　
　　其一，現(xiàn)行預算法雖然規(guī)定了中央預算、地方預算、部門預算、單位預算的職責；專章
　　
　　規(guī)定了預算的執(zhí)行、調整和決算；多處規(guī)定了對預算資金“不得截留、占用或者挪用、或者拖欠”；規(guī)定了各級政府，各部門各單位的支出預算，必須按照批準的預算執(zhí)行。但是這些規(guī)定操作性差，違背了怎么辦？沒有處置的具體規(guī)定。
　　
　　其二，對于地方部門和單位負責人，為了地方部門和單位的利益，違反財政法律法規(guī)的行為如何處理，沒有作出明確的規(guī)定。顯然，絕不能因為他們截留、占用、挪用的款項沒有裝進個人的腰包而免除其應當承擔的責任，應該增添對其違背《預算法》的行政、經濟、刑事責任的追究條款的規(guī)定。
　　
　　其三，在法律責任的約束方面過于軟化，對預算違法案件的處理乏力。比如隨意不按程序調整預算，納稅人不照章納稅而稅務部門不依法征稅等違法案件，不能得到及時有效追究相應的法律責任。《預算法》比起其他諸如《農業(yè)法》、《教育法》等專門法律來說，約束力尤為乏力，而且在與其他法律的銜接上也不夠好，一些專門法律肢解了財政職能，導致地方財政的財力基本上被其他專門法律分配完了，地方財政運行十分困難，這種狀況越到基層就表現(xiàn)得越突出。
　　
　　現(xiàn)行《預算法》對法律責任的規(guī)定之所以這么少，和其本身的特點也有一定關聯(lián)。94年的這部法律雖然是我國目前為數不多的財政基本法，但它在性質上更接近一部程序法，而非實體法。其中大量的篇幅是有關預算編制的基本程序，而對于預算的管理、內容、調整、審查等實體性標準規(guī)定得過于簡單和粗略，缺乏對于政府財政收支權力的實體性控制。而且原本的一些程序性規(guī)定也很不完整和細致，也沒有真正實現(xiàn)從程序上規(guī)范和控制權力的目的。還有就是它沒有能夠很好的處理實體權力和應當承擔的職責之間的比例關系，因此也不可能對于實體責任有清晰的規(guī)定，體現(xiàn)不出責、權、利三者的統(tǒng)一和區(qū)分。再加上制定時間已很久遠，這些粗略的規(guī)定肯定無法跟上近十年來財政領域令人咋舌的飛速變化。這些種種因素，導致了《預算法》對社會現(xiàn)實的回應無力，使得財政違法違規(guī)行為在一個時期內橫生，該國家造成了巨大的財政風險和隱患，2003年“審計風暴”中所暴露出來的大量問題，或多或少都與預算法律責任制度的不完善有直接的關系。
　　
　　（三）《財政違法行為處罰處分條例》的出臺及其作用
　　
　　也許正是針對這些問題，2004年11月5日國務院第69次常務會議上通過的《財政違法行為處罰處分條例》（中華人民共和國國務院令第427號）中，對于違反預算法的相關法律責任作出了一些具體的規(guī)定，它將于2005年2月1日起正式施行。
　　
　　在這部新行政法規(guī)中，有關違反預算法的法律責任主要有以下幾點：
　　
　�。�1）第二條將財政違法行為的處罰處分主體規(guī)定為“縣級以上人民政府財政部門及審計機關”、“省級以上人民政府財政部門的派出機構”和“審計機關的派出機構”；對于有財政違法行為的單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員，以及有財政違法行為的個人，“屬于國家公務員的，由監(jiān)察機關及其派出機構（以下統(tǒng)稱監(jiān)察機關）或者任免機關依照人事管理權限，依法給予行政處分�！�
　　
　�。�2）第五條將“不依照預算或者用款計劃核撥財政資金”的財政部門、國庫機構及其工作人員的責任規(guī)定為“責令改正，限期退還違法所得。對單位給予警告或者通報批評。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級或者撤職處分；情節(jié)嚴重的，給予開除處分”。
　　
　�。�3）第三條將“擅自將預算收入轉為預算外收入”列入“違反國家財政收入管理規(guī)定的行為”，規(guī)定執(zhí)收單位及其工作人員“責令改正，補收應當收取的財政收入，限期退還違法所得。對單位給予警告或者通報批評。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)嚴重的，給予降級或者撤職處分”。
　　
　　（4）第七條則是直接針對違反《預算法》的行為所作的規(guī)定：“財政預決算的編制部門和預算執(zhí)行部門及其工作人員有下列違反國家有關預算管理規(guī)定的行為之一的，責令改正，追回有關款項，限期調整有關預算科目和預算級次。對單位給予警告或者通報批評。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告、記過或者記大過處分；情節(jié)較重的，給予降級處分；情節(jié)嚴重的，給予撤職處分：（一）虛增、虛減財政收入或者財政支出；（二）違反規(guī)定編制、批復預算或者決算；（三）違反規(guī)定調整預算；（四）違反規(guī)定調整預算級次或者預算收支種類；（五）違反規(guī)定動用預算預備費或者挪用預算周轉金；（六）違反國家關于轉移支付管理規(guī)定的行為；（七）其他違反國家有關預算管理規(guī)定的行為�！�
　　
　　《財政違法行為處罰處分條例》的頒布，應該說從一定程度上彌補了預算法律責任的不完善之處，有利于明確預算違法行為的相關責任，加強對有關部門的違法行為的約束，這是很有意義的。但這部行政法規(guī)僅僅是對有關部門的行政責任和相關人員的行政處分做出了具體和細化的規(guī)定，囿于其法律位階的限制，不可能對相關主體和責任人員的民事和刑事責任作出規(guī)定，因此對于改善目前法律責任制度的缺失，其作用還是較為有限的。盡管如此，它的出臺還是應當值得肯定的。(www.htc668.com)從根本上完善預算法律責任制度，最終有賴于預算法實體性規(guī)范的綜合、統(tǒng)一、細致和剛性化，有賴于財政收支和管理制度的配套，從而在實體和程序上進行雙重控制，維護國家預算的嚴肅性和法律性。
　　
　�。ㄋ模┙Y論
　　
　　《預算法》自1995年實施以來，對于我國強化預算的法律約束力，保證預算收支的嚴肅性，規(guī)范預算管理程序，明確預算管理職權，克服現(xiàn)實中存在的權責不清、管理和監(jiān)督不力的現(xiàn)象起到了一定的促進作用。但是，隨著我國經濟的快速發(fā)展，經濟領域出現(xiàn)了許多新問題、新情況，伴隨著市場經濟體制改革的深化，財政預算體制中的一些深層次矛盾日益顯現(xiàn)，預算法律責任制度的欠缺就是其中的重要方面。因此，在預算法律制度的改革中，法律責任制度的完善也是題中之義。
　　
　　完善預算法律責任制度，應著重以下幾點：
　　
　　1.應當對整個預算過程中相關主體及人員的違法行為及其他不當行為，應當承擔的法律責任作出明確規(guī)定。
　　
　　2.加大處罰力度，對于違法者，除了應承擔行政責任外，依性質及程度不同，分別承擔經濟賠償等民事以及刑事責任。
　　
　　3.應當對涉及預算分配的專門法律條款進行調整和修訂，避免上級政府或部門肢解或剝奪下級政府的財力分配自主權，以保證預算法在自主權，以保證預算法在其他涉及財力分配的專門法律法規(guī)方面的主導地位，相互銜接一致。

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