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對中國當(dāng)前基層財政體制改革中的政府級次問題探究
對中國當(dāng)前基層財政體制改革中的政府級次問題探究所謂基層政府，在中國現(xiàn)行體制下指市（地區(qū)）、縣（市轄區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三級政府。基層財政體制通常被稱為省以下財政體制，一般包括省對市（地、州）財政體制、市（地、州）對縣財政體制、縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制三個層面。①
當(dāng)前與政府級次調(diào)整有關(guān)的改革措施，主要是弱化鄉(xiāng)級財政的“鄉(xiāng)財縣管”改革和擴大縣級政府經(jīng)濟社會管理權(quán)限的“強縣擴權(quán)”改革試點。這兩項改革將為構(gòu)建中央、�。ㄖ陛犑校⑹锌h三級政府體制奠定基礎(chǔ)。我們認(rèn)為，減少政府財政級次的總體改革方向值得肯定，但不應(yīng)該是自上而下、統(tǒng)一的建構(gòu)性改革方案，應(yīng)當(dāng)鼓勵和允許多種模式的地方財政體制并存發(fā)展，在提倡公共服務(wù)均等化的同時，賦予地方根據(jù)自身情況選擇財政分權(quán)模式的權(quán)力。
一、大政府與小政府：新公共管理理論的啟示
政府財政級次改革面臨的基本理論問題，實際上是要回答究竟多大規(guī)模的政府是最優(yōu)的。合并政府單位，減少政府級次固然能夠減少政府機構(gòu)的數(shù)量，節(jié)約行政成本，但評價地方政府規(guī)模的基本標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是，某種規(guī)模是否有利于更好地滿足地方轄區(qū)居民的公共需求偏好。
目前中國主流的政府財政級次改革理論，是將中國目前的五級政府框架與聯(lián)邦制國家的三級政府框架相比較，主張把政府級次縮減為三級加兩個半級，即中央、省、縣三級政府加地、鄉(xiāng)兩級派出機構(gòu)，市與縣財政同級；在簡化政府級次的前提下按照“一級政府、一級職能、一級財權(quán)、一級稅基、一級預(yù)算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”構(gòu)造完整的多極財政（賈康、白景明，2003）。從具體政策主張來看，這一改革思路以中國目前政府級次過多，行政成本高昂，無法實現(xiàn)完善的分稅體制為出發(fā)點，具有很強的針對性。但是，如果按照滿足地方轄區(qū)居民公共需求偏好的標(biāo)準(zhǔn)和新公共管理理論的有關(guān)結(jié)論來分析，這一思路有許多基本問題需要進(jìn)一步深入探討：
首先，聯(lián)邦制國家三級政府框架的憲政基礎(chǔ)是地方自治，在地方自治的情況下，基層政府單位的組建規(guī)則及其與其他政府單位的關(guān)系，和基于自上而下的行政隸屬關(guān)系構(gòu)建起來的中國基層政府有本質(zhì)的區(qū)別。以地方自治原則組建的地方政府，無論規(guī)模大小都不存在相互之間的隸屬關(guān)系，更沒有行政級別的差異。
其次，發(fā)達(dá)國家也并不是都是三級政府架構(gòu)，如法國就是中央-大區(qū)-省-市鎮(zhèn)四級。而所謂的地方政府也并不僅有一個層次，如美國地方政府中縣、市、鎮(zhèn)之問就存在著錯綜復(fù)雜的法律關(guān)系。
其中在有些州，鎮(zhèn)在法律上和區(qū)域上從屬于縣，但縣是州政府的分支機構(gòu)，沒有地方自治權(quán)，并不是嚴(yán)格意義上的地方政府。而在另外一些州，鎮(zhèn)在法律上從屬于市，但市政府和區(qū)域內(nèi)的鎮(zhèn)政府都是通過選舉產(chǎn)生的地方政府，兩者之間不存在行政隸屬關(guān)系，在公共服務(wù)供給方面是協(xié)商、合作關(guān)系。
因此，在借鑒國際經(jīng)驗時，不能僅僅看到表面上的三級政府架構(gòu)，更要看到三級政府架構(gòu)背后多樣化的地方政府組織和分工模式。
第三，按照新公共管理理論，在供應(yīng)與生產(chǎn)分離的情況下，評價政府最優(yōu)規(guī)模的標(biāo)準(zhǔn)是政府作為基本供應(yīng)單位對轄區(qū)內(nèi)居民偏好的回應(yīng)性和供應(yīng)效率。主流的改革理論并沒有回答為什么現(xiàn)階段中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能作為基本供應(yīng)單位存在，也沒有回答鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和地級政府變?yōu)榕沙鰴C構(gòu)后，是否可以作為供應(yīng)單位繼續(xù)存在，如果允許它們作為供應(yīng)單位存在，它們除了組織機構(gòu)上不同于完整的政府單位之外，它們還應(yīng)有怎樣的供應(yīng)職能？
美國有87000多個地方政府，即使不包括特別目的區(qū)的地方政府，也有38900多個，平均每個州要管理大約。779個地方政府。而法國有36000個市鎮(zhèn)，平均每個省要管理360個左右的市鎮(zhèn)。
2003年，中國有鄉(xiāng)級政府44067個，縣級政府2861個，地級政府333個，省級政府34個，②按13億人口計算，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管轄約3萬居民，每個縣級政府則要管轄約45萬人。從國際比較來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的政府仍有存在的必要。
第四，主流改革思路更多的是從政府的行政成本角度，而不是地方公共品供應(yīng)的角度討論財政級次改革的問題。從公共品供應(yīng)的角度看，政府并不是惟一提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的組織，農(nóng)村地區(qū)的村民自治組織、城市的社區(qū)同樣是重要的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)單位，非政府和準(zhǔn)政府的供應(yīng)單位在地方公共品的供應(yīng)中同樣發(fā)揮著重要的不可替代的作用。如果把基層財政體制改革放到這一背景下分析，中國基層財政體制改革將有更多的模式，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不一定要作為縣政府的派出機構(gòu)，也可以作為多個村民自治組織的協(xié)調(diào)單位存在。
最后，主流的改革思路基本上是建構(gòu)理性的，也就是說仍然希望構(gòu)建一個自上而下，相對整齊劃一，“最優(yōu)”的政府財政體制模式。而我們認(rèn)為，對于中國這樣一個經(jīng)濟社會發(fā)展水平千差萬別的大國而言，尊重地方的首創(chuàng)精神，允許多種不同模式的財政體制存在可能是更合理的。也就是說，發(fā)表中國財政體制改革的應(yīng)當(dāng)是演進(jìn)理性，而不是建構(gòu)理性。
綜上所述，減少政府財政級次的總體改革方向值得肯定，但不應(yīng)該是自上而下、統(tǒng)一的建構(gòu)性改革方案，應(yīng)當(dāng)鼓勵和允許多種模式的地方財政體制并存發(fā)展，在提倡公共服務(wù)均等化的同時，賦予地方根據(jù)自身情況選擇財政分權(quán)模式的權(quán)力。
尊重地方的創(chuàng)造精神和選擇權(quán)，為多樣化的地方公共品供應(yīng)單位，及多種省以下政府間財政關(guān)系模式創(chuàng)建一個能夠生存和嘗試的空間是非常重要的。按照經(jīng)濟社會發(fā)展特征，城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村地區(qū)可以適用不同的基層財政體制模式。經(jīng)濟相對發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)有權(quán)力作為基本供應(yīng)單位繼續(xù)存在；而那些中心城市周邊的縣級政府也可以取消變?yōu)榈丶壥械呐沙鰡挝�。從長期來看，地方的分權(quán)和自治應(yīng)當(dāng)成為政府財政級次改革主要的推動力量。
二、“鄉(xiāng)財縣管”改革
近年來，農(nóng)業(yè)稅的取消和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能和財政供養(yǎng)人員的上劃，以及稅務(wù)、工商、技術(shù)監(jiān)督管理機構(gòu)已經(jīng)按照經(jīng)濟區(qū)域而非行政區(qū)劃設(shè)置，維持原有的鄉(xiāng)級財政體制的配套環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了重大變化（賈康、白景明，2003）�！班l(xiāng)財縣管”正是在這種背景下采取的針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)，尤其是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制的改革措施。該項改革首先在農(nóng)村稅費改革的試點省份安徽試行，農(nóng)業(yè)稅取消后開始在全國許多省份陸續(xù)推開。
（一）改革的動因與主要內(nèi)容
據(jù)安徽省財政廳介紹，選擇這一改革模式的原因是：（1）安徽大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟規(guī)模小，年財政收入平均在500萬元左右，財政自求平衡和自我發(fā)展的能力較弱。特別是中小學(xué)教師工資上劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院改為縣級供給后，縣級財政承擔(dān)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政原有支出責(zé)任的大部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能進(jìn)一步弱化，沿襲多年的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理方式急需變革。（2）許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出不規(guī)范，支出需求無限制膨脹，形成以支促收，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)想點子、變名目向農(nóng)民亂收費，進(jìn)而可能回到過去亂攤派、亂收費的老路上去。如何規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出管理，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的主要問題。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。2004年上半年，安徽省人大常委會在全省范圍內(nèi)組織開展縣鄉(xiāng)財政情況調(diào)查，查明截至2003年底，安徽省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債總規(guī)模達(dá)132億元，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）均負(fù)債753萬人民幣。③日趨沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)已嚴(yán)重影響了基層政權(quán)的運轉(zhuǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政之所以陷入困境，根本原因是人太多、債太重，只有把這兩個“口子”扎住，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難才有望得到緩解，即通常所說的“先剎車、后消腫”。
“鄉(xiāng)財縣管”是否意味著取消了鄉(xiāng)級財政？對此，安徽省明確了“三權(quán)”不變的改革原則，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算管理權(quán)不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)不變、財務(wù)審批權(quán)不變。這不僅繞開了“一級政府一級財政”的敏感話題，也消除了由此引發(fā)的改革阻力。因此這一改革也被稱為“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”。
目前全國各地推行的“鄉(xiāng)財縣管”改革的具體措施有所差異，但其基本內(nèi)容大體相同，具體措施包括：預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管等。將鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的預(yù)算編制、資金管理、撥付、使用各環(huán)節(jié)置于縣級財政監(jiān)督之下，有利于加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收支的管理。
改革的配套措施主要是：清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員，嚴(yán)格控制財政供養(yǎng)人數(shù)增長；明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的基本順序，按“保工資、保運轉(zhuǎn)、保重點”的原則，優(yōu)先保證工資正常發(fā)放；全面清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行賬戶和票據(jù)，摸清鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入家底，核實清理鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項債權(quán)債務(wù)。在此基礎(chǔ)上嚴(yán)禁新增負(fù)債，并采取積極有效措施，努力消化現(xiàn)有債務(wù)。
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通過對“鄉(xiāng)財縣管”改革動因及措施的分析可以看出，“鄉(xiāng)財縣管”改革將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“一級財政”弱化為“半級財政”，盡管名義上保留了鄉(xiāng)政府對本級資金韻所有權(quán)和使用權(quán)，但通過一系列財務(wù)統(tǒng)一管理措施，實際上大部分財權(quán)已上劃到縣，真正留給鄉(xiāng)政府的“活錢”并不多。這種財政管理權(quán)限的上劃，從短期來看，與農(nóng)業(yè)稅取消及鄉(xiāng)級財政支出責(zé)任的減少相適應(yīng)，同時也能在一定程度上實現(xiàn)對鄉(xiāng)級政府行為的制約，堵住了鄉(xiāng)級政府亂收費、亂支出、亂借債的口子。在這個意義上，“鄉(xiāng)財縣管”改革可以看作是通過弱化鄉(xiāng)級財政，加強對鄉(xiāng)級政府的監(jiān)督，切實減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的有效舉措。
但是應(yīng)當(dāng)看到，“鄉(xiāng)財縣管”改革僅僅是縣鄉(xiāng)兩級財政管理權(quán)限的改革，縣鄉(xiāng)兩級的總財力并沒有增加，通過加強對鄉(xiāng)級財政支出的管理，能夠相對減少行政成本和資金浪費，但如果沒有轉(zhuǎn)移支付等配套措施，“鄉(xiāng)財縣管”并不能從根本上緩解縣鄉(xiāng)財政的困難。而鄉(xiāng)級政府財權(quán)的削弱和上劃，盡管有利于加強對鄉(xiāng)級政府行為的監(jiān)督，但同時也使鄉(xiāng)級政府基本喪失了為轄區(qū)內(nèi)居民自主提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的能力�！l(xiāng)財縣管“后出現(xiàn)的主要問題：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運轉(zhuǎn)更加困難；二是加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)供給缺位；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金管理成本加大，資金使用費時費力。
（三）“鄉(xiāng)財縣管”改革與農(nóng)村地區(qū)公共品的供應(yīng)
“鄉(xiāng)財縣管”改革目前在全國許多省份已陸續(xù)推開，但是，如果把“鄉(xiāng)財縣管”改革作為政府財政級次改革的一部分，還有許多重要的理論和實踐問題需要進(jìn)一步深入研究。
首先，“鄉(xiāng)財縣管”改革的直接動因是農(nóng)業(yè)稅取消和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能及財政供養(yǎng)人員的上劃。但這主要是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的問題。對于那些具有一定的工商業(yè)基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)比重較低，自有財力相對充沛、經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)財政是否也要縣管？
我們在調(diào)查中注意到，與“鄉(xiāng)財縣管”改革相反，全國十一個部委批準(zhǔn)的小城鎮(zhèn)綜合改革試點中，經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的試點鎮(zhèn)擁有更大的財政自主權(quán)，如我們調(diào)查過的西安市臨潼區(qū)的新豐街道辦事處④。按照國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查總隊發(fā)布的數(shù)據(jù)，2003年我國1000個綜合發(fā)展水平較高的小城鎮(zhèn)的財政收入，占全國小城鎮(zhèn)收入總數(shù)的50％左右，鎮(zhèn)均1.55億元，是全國小城鎮(zhèn)平均水平的10倍多。對于這些經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)，是否也有必要進(jìn)行“鄉(xiāng)財縣管”改革？另外，推進(jìn)“小城鎮(zhèn)”建設(shè)是促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展和勞動力轉(zhuǎn)移的重要政策�！班l(xiāng)財縣管”改革，以及弱化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革方向，與推動“小城鎮(zhèn)”建設(shè)之間的矛盾如何協(xié)調(diào)？實際上，2002年12月26日國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于完善省以下財政管理體制有關(guān)問題的意見》中，第五部分就明確提出了“根據(jù)鄉(xiāng)經(jīng)濟狀況合理確定鄉(xiāng)財政管理體制”的建議（財政部，2002）。
其次，“鄉(xiāng)財縣管”改革的方向是否就是最終取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)級次政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政現(xiàn)有職能的弱化，是否意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)單位沒有存在的必要。
如果僅僅從農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)政府喪失了自有財力的角度來看，沒有收入并不意味著沒有職能；而現(xiàn)階段職能的上劃也并不意味著鄉(xiāng)級政府在作為供應(yīng)單位存在的村民自治組織和縣級政府之間，就沒有生存的空間；縣政府是否有能力直接在眾多的行政村之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和提供公共服務(wù)；這些問題都有待深入研究。
進(jìn)一步講，政府財政級次改革的目標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是什么？財政級次減少后財政供養(yǎng)人員的縮減和行政成本的降低對中國目前的財政運行而言固然是非常重要的，但基層財政體制改革的根本目標(biāo)和評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是提高各級政府對轄區(qū)內(nèi)居民偏好的回應(yīng)性和公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)效率。按照新公共管理理論，區(qū)分供應(yīng)與生產(chǎn)后，作為供應(yīng)單位存在的基層政府管轄范圍并不是越大越好，相反，轄區(qū)范圍較小，居民公共需求同質(zhì)化程度較高的基層政府更有利于實現(xiàn)其職能。
第三，即使是對于那些經(jīng)濟發(fā)展落后的農(nóng)村地區(qū)而言，基層財政體制改革的目標(biāo)是否就是徹底剝奪基層政府的經(jīng)濟發(fā)展職能，僅僅維持“吃飯”和最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)、農(nóng)民作為分散的小生產(chǎn)者，誰來負(fù)責(zé)將他們組織起來應(yīng)對市場風(fēng)險和發(fā)展現(xiàn)代化集約經(jīng)營？取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，中國廣大農(nóng)村地區(qū)基本的組織架構(gòu)也就根本改變了，單純依靠市場的力量能否自發(fā)地實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展？（潘維，2003）
第四，政府并不是惟一提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的組織，農(nóng)村自治組織也是農(nóng)村地區(qū)重要的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供應(yīng)單位。即使政府級次改革的最終目標(biāo)是取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建制，也并不能排除在現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄區(qū)域內(nèi)需要存在介于村和縣之間的鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的供應(yīng)單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層次的供應(yīng)單位無論作為縣政府的派出機構(gòu)，還是作為相鄰幾個行政村的協(xié)調(diào)單位，在農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)中仍然可以發(fā)揮重要職能。
在這個意義上，“鄉(xiāng)財縣管”改革僅僅是現(xiàn)階段農(nóng)業(yè)占主導(dǎo)地位的地區(qū)在轉(zhuǎn)移支付等配套改革不到位的情況下應(yīng)對農(nóng)業(yè)稅取消和財政支出責(zé)任調(diào)整的一種嘗試，鄉(xiāng)級政府在整個農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)中的地位和作用仍然需要進(jìn)一步研究和探索。
第五，僅就近期而言，如果說“鄉(xiāng)財縣管”改革能夠?qū)崿F(xiàn)對鄉(xiāng)級政府的有效監(jiān)督，減少行政成本，但這種監(jiān)督及行政成本的降低不應(yīng)以農(nóng)村地區(qū)公共品供給的進(jìn)一步短缺為代價。而且，“鄉(xiāng)財縣管”改革的基本路徑仍然是基于自上而下行政隸屬關(guān)系的行政性改革，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更為有效的監(jiān)督，是自下而上的轄區(qū)內(nèi)居民的監(jiān)督。⑤
最后，從農(nóng)村地區(qū)公共品供應(yīng)的角度來分析，要解決縣鄉(xiāng)財政的困境，增加農(nóng)村地區(qū)公共品的供應(yīng)數(shù)量、提高供應(yīng)效率，需要從兩個方面人手：一方面，通過以公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的轉(zhuǎn)移支付制度的完善，增加縣鄉(xiāng)兩級的財力，這是解決農(nóng)村地區(qū)公共品供應(yīng)短缺問題的資金基礎(chǔ)；另一方面，需要加強對縣鄉(xiāng)兩級財政運行的監(jiān)督和管理。這種監(jiān)督和管理既可以來自于上級政府，也可以來自于轄區(qū)內(nèi)居民，相對而言，后者比前者更有利于基層財政體制改革長遠(yuǎn)目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，在這個意義上，“鄉(xiāng)財縣管”改革僅僅是緩解縣鄉(xiāng)財政困境的短期措施。
三、“強縣擴權(quán)”改革與“省直管縣”體制
為了加快縣域經(jīng)濟的發(fā)展，緩解縣鄉(xiāng)財政困境，近年來，除一直實行“省直管縣”體制的浙江外，河北、江蘇、河南、安徽、廣東、湖北、江西、吉林等省份陸續(xù)推行了以“強縣擴權(quán)”為主要內(nèi)容的改革試點。
“強縣擴權(quán)”改革是在現(xiàn)行政府架構(gòu)下對行政管理體制和財政體制進(jìn)行的調(diào)整，其實質(zhì)是縮小地市級政府對所屬縣的管理權(quán)，擴大縣級政府的自主權(quán)，減少管理層次，提高行政效率，促進(jìn)縣域經(jīng)濟發(fā)展。尤其一些地區(qū)實行財政體制上的“省直管縣”，減少了收入分享的層次，能夠切實增加縣級財政收入，有效緩解縣鄉(xiāng)財政困難。但在試點過程中，也出現(xiàn)了許多新的問題，需要進(jìn)一步完善相關(guān)配套措施，推動“強縣擴權(quán)”改革向“省直管縣”體制順利過渡。
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長期實行的“市管縣”體制，在打破城鄉(xiāng)分割，促進(jìn)城市化發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展進(jìn)入新的階段，“市管縣”體制逐漸暴露出了許多亟待解決的問題：（1）地市級政府掌握了大量經(jīng)濟社會管理權(quán)，縣級政府自主權(quán)過小，不利于縣級政府因地制宜履行職能，阻礙了縣域經(jīng)濟社會的發(fā)展。（2）一些經(jīng)濟實力較弱的地級市實行市管縣，存在著“小馬拉大車”的現(xiàn)象。
這些地級市不僅不能起到輻射、帶動的作用，還與所屬經(jīng)濟實力較強的縣之間在經(jīng)濟發(fā)展和體制創(chuàng)新等方面存在許多矛盾，束縛了縣域經(jīng)濟的發(fā)展。（3）管理層次過多造成行政成本高昂，行政效率低下。一些不具備中心城市功能的地區(qū)強行升格為市，增設(shè)機構(gòu)、擴大編制造成行政事業(yè)費支出過大。據(jù)測算，一個中等地級市，每年僅工資支出就要2億左右，再加上后勤、辦公經(jīng)費等，平均每個市本級的財政支出約要5億，全國共有260多個地級市，匡算下來，每年全國僅地級市本級的財政支出就要在1300億以上。（4）市管縣體制下，縣成了地級市的附屬行政單位，一些經(jīng)濟相對落后的地級市為了加快城市化發(fā)展，往往依靠行政權(quán)力，將財權(quán)上移，事權(quán)下移。如將稅源豐沛的骨干企業(yè)的稅收直接劃為市級收入、低價征收所屬縣的土地用于拍賣和項目開發(fā)。這是造成縣鄉(xiāng)財政困難、城鄉(xiāng)差距不斷擴大的重要原因。
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盡管目前各地推行的“強縣擴權(quán)”改革的具體措施和改革力度不盡相同，但改革的思路基本一致：一是賦予縣級政府更大的自主權(quán)，把一些原本屬于地市級政府的行政審批權(quán)力直接下放到縣；二是在財政體制上相應(yīng)提高縣級財政的分享比例，增加縣級政府收入；三是選擇擴權(quán)試點縣時，優(yōu)先考慮綜合實力較強的縣，兼顧部分中等和貧困縣。具體來講，主要有以下幾個特點：
第一，“強縣擴權(quán)”改革中下放的權(quán)力，大部分是原來屬于地市級的行政審批和管理權(quán)。如2002年8月17日浙江省委辦公廳下發(fā)文件，將313項審批權(quán)下放給紹興、溫嶺等20個縣（市、區(qū)）。
下放的權(quán)限主要是兩類：一是除國家法律、法規(guī)有明文規(guī)定之外，須經(jīng)市審批或由市管理的，由擴權(quán)縣（市）自行審批、管理；二是須經(jīng)市審核、報省審批的，由擴權(quán)縣直接報省審批，報市備案。文件還規(guī)定，按國務(wù)院有關(guān)部委辦文件規(guī)定須經(jīng)市審核、審批的事項，原則上也要放權(quán)。
第二，各地“強縣擴權(quán)”改革中對財政管理體制的改革力度有所差異。如河北省對辛集市（縣級市）等22個縣（市）進(jìn)行的“擴權(quán)強縣”試點中，試點擴權(quán)縣（市）不僅被賦予與設(shè)區(qū)的地級市相同的經(jīng)濟和社會管理權(quán)限，在財政體制上，試點縣（市）實行與省直接結(jié)算的體制。從2005年1月1日起，設(shè)區(qū)的地級市不再分享原所轄的擴權(quán)試點縣（市）收入，擴權(quán)縣（市）收入除按現(xiàn)行財政體制上繳中央、省部分外，其余全部歸縣級支配。而河南省的擴權(quán)試點改革，對鞏義、項城、永城、固始、鄧州等5個縣或縣級市實行了財政直接結(jié)算的體制，對新密市等30個縣（市）只增加了部分稅收權(quán)限。
第三，各地大多選擇經(jīng)濟實體較強的縣進(jìn)行試點，如河北省確定的22個試點縣中有16個經(jīng)濟發(fā)展水平比較高，只有6個經(jīng)濟基礎(chǔ)相對薄弱。河南選擇擴權(quán)的35個縣中，包括了所有排名前20位的縣（市），這些縣（市）的經(jīng)濟生產(chǎn)總值，幾乎占了全省的1/3.
�。ㄈ皬娍h擴權(quán)”改革中出現(xiàn)的問題
各地“強縣擴權(quán)”改革試點過程中也出現(xiàn)了許多值得重視的問題，主要有：
第一，擴權(quán)縣與上級（地市）政府的關(guān)系需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)。擴權(quán)的主要措施是將地市級政府的權(quán)限下放到縣，一些地市級政府為了本級利益，不愿下放權(quán)力，在養(yǎng)路費、交通規(guī)費的征收中一些地方出現(xiàn)了與擴權(quán)縣爭收的情況。由于縣級政府的人事權(quán)仍然掌握在地市政府手中，在落實擴權(quán)政策時，擴權(quán)縣與上級（地市）政府許多矛盾難以協(xié)調(diào)，容易出現(xiàn)“兩個婆婆”的問題。
第二，垂直管理部門在擴權(quán)政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直管理的部門對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展具有舉足輕重的影響，但它們各自都有自上而下的一套行政管理體制，擴權(quán)政策在這種既成的事實面前顯得無能為力。對于垂直管理部門的權(quán)力如何定位，是擴還是不擴、擴到什么程度都缺乏一個明顯的界定。
第三，“強縣擴權(quán)”后省級政府的監(jiān)督管理能力問題。擴權(quán)后，大量經(jīng)濟社會管理事務(wù)將由縣政府直接與省聯(lián)系，省級政府能否直接管理數(shù)量眾多的縣？省級政府的管理半徑增加，如何有效監(jiān)督縣級政府權(quán)力的使用？這些都是當(dāng)前試點改革和未來實行省直管縣體制需要研究的問題。
�。ㄋ模┩菩小笆≈惫芸h”體制應(yīng)注意的幾個問題在現(xiàn)有的五級政府框架下，“強縣擴權(quán)”改革弱化了縣級政府對地市級政府的行政隸屬關(guān)系，使縣級政府獲得部分地市級政府的社會經(jīng)濟管理權(quán)限，為“省直管縣”體制奠定了基礎(chǔ)。但是，“省直管縣”體制在全國范圍推行需要注意以下幾個問題，防止出現(xiàn)“一哄而上”和“一刀切”。
第一，省直管縣體制在浙江的成功，有浙江特殊的地理環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r等因素作為背景（閻坤，2004）。對于那些管轄區(qū)域較大的省份，許多縣政府在地理位置上距離省城較遠(yuǎn)，區(qū)域之間的情況也有很大差別。而且，這一體制要求省級財政及許多配套措施的支持，其中浙江實行的分稅加增長分成的分稅模式，和財政與地稅合署辦公的組織形式，是省直管縣體制得以有效運行的重要保障。從全國范圍看，目前除浙江外，采用分稅加增長分成這一分稅模式的只有江蘇，而且大多數(shù)省份實行地稅部門垂直到省管理的組織形式。這意味著其他省份在實施省直管縣體制時，很可能需要對本省的財稅體制和組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行大的調(diào)整。因此各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的情況，慎重研究在本省近期內(nèi)的可行性。
第二，省直管縣體制對省級財力分配格局和公共服務(wù)均等化的影響。對中國絕大多數(shù)省份而言，由于管轄范圍較大，一個省內(nèi)部同樣存在著區(qū)域發(fā)展不均衡問題。在市管縣體制下，縣級財力與所隸屬的地、市的經(jīng)濟發(fā)展水平和總體財力直接相關(guān)。省直管縣體制的實施，在總體上將有利于縣級財力在全省范圍內(nèi)的相對均衡，但這同時意味著，省級政府要從發(fā)達(dá)地區(qū)集中更多的財力用于對落后地區(qū)的省級財政轉(zhuǎn)移支付。
省內(nèi)的財力轉(zhuǎn)移標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以省內(nèi)某種程度的公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，而省內(nèi)的公共服務(wù)均等化與全國范圍的公共服務(wù)均等化的關(guān)系是怎樣的？在未來的財政體制調(diào)整中，全國范圍的公共服務(wù)均等化是否要以一定程度的省內(nèi)均等化為前提？對于區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展水平差距較大的省份來講，如果實施省直管縣體制，一定標(biāo)準(zhǔn)的省內(nèi)公共服務(wù)均等化是否應(yīng)是省級政府的職責(zé)。
第三，省直管縣體制對現(xiàn)有以中心城市為核心的市縣經(jīng)濟聯(lián)系的影響。長期實行的市管縣體制，尤其是依附于經(jīng)濟較為發(fā)達(dá)的中心城市的縣域經(jīng)濟，與中心城市之間已經(jīng)實現(xiàn)了某種程度的分工和協(xié)作關(guān)系，中心城市也為所屬周邊縣的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟協(xié)作網(wǎng)絡(luò)投入了大量的資金。省直管縣的體制是否適用于這種在經(jīng)濟上已經(jīng)依附于中心城市的縣是一個需要慎重研究的問題。
第四，工業(yè)化和城市化是今后中國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然趨勢，城市化的發(fā)展勢必造成城市范圍的擴張。在市管縣的體制下，隨著城市的發(fā)展，許多原來以農(nóng)業(yè)為主的周邊縣逐步成為城市所轄的區(qū)，市管縣體制為中心城市的發(fā)展提供了較大的發(fā)展空間。而實行省直管縣后勢必對中心城市的擴張造成負(fù)面影響。因此，省直管縣體制在目前階段可能更適用于中心城市數(shù)量較少的省份，而在全國范圍的普遍推行還有待探討。即使在總體上某些省份與浙江的情況類似，有利于推行省直管縣體制，也應(yīng)當(dāng)為中心城市的發(fā)展預(yù)留空間。
第五，“強縣擴權(quán)”改革后，擴權(quán)試點縣擁有了大量經(jīng)濟社會管理權(quán)限，如何有效監(jiān)督約束縣級政府行為，防止出現(xiàn)投資沖動和重復(fù)建設(shè)，是關(guān)系到“強縣擴權(quán)”改革和未來“省直管縣”體制成敗的關(guān)鍵問題�！皬娍h擴權(quán)”改革應(yīng)與轉(zhuǎn)變政府職能、構(gòu)建公共服務(wù)型政府結(jié)合起來，避免出現(xiàn)“一分就亂”的局面。
第六，從地方公共品供應(yīng)與生產(chǎn)效率的角度分析，“強縣擴權(quán)”和“省直管縣”改革實施后，省級政府是否有能力取代原來的地市級政府直接協(xié)調(diào)大量跨縣域公共品的供應(yīng)和生產(chǎn)？在管轄區(qū)域較大的省級單位，要解決這個問題需要在原地市級轄區(qū)范圍內(nèi)設(shè)置省政府的派出機構(gòu)，即原來的地區(qū)行政公署架構(gòu)，這涉及到這“半級”政府與省和縣的職責(zé)劃分問題，尤其是與原中心城市的關(guān)系問題，這種體制安排很容易回歸到“市管縣”體制。另一個辦法就是劃小省級單位，縮小管理半徑，徹底取消地市級行政層次，而“分省”改革涉及到整個國家行政區(qū)劃的重新調(diào)整，需要進(jìn)行更為深入和慎重的研究。
�、僮鳛槭〖墕挝淮嬖诘闹陛犑�，管轄范圍較小，沒有地市級架構(gòu)，在某種程度上也可被視為財政意義上的基層政府。另外，在財政體制上相對獨立于所在省的計劃單列市，屬于基層政府，但通常并不受本省確定的省以下財政體制的制約。因此，嚴(yán)格意義上的省以下財政體制改革并不包括計劃單列市。由于我們的研究更關(guān)注直接為所在轄區(qū)居民提供地方公共產(chǎn)品和服務(wù)的地方政府。直轄市和計劃單列市也是我們的研究對象。
②資料來源：《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊（2004年版）》。
�、蹌㈨樌�、張楠等：《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債之痛》，中國農(nóng)村研究網(wǎng)2005—7—18.
�、芘R潼區(qū)新豐街道辦事處屬于全國十一個部委批準(zhǔn)的小城鎮(zhèn)綜合改革試點單位，目前正處于第二輪改革試點階段。在財政管理體制上，這一案例的最大特點是，該辦事處（等同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)）設(shè)立一級金庫，這與以前所了解的“鄉(xiāng)財縣管、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級不設(shè)金庫”的作法截然不同。它實行獨立的財政核算，全年地方財政收入與l臨潼區(qū)實行比例分享，上劃區(qū)財政10％，90％留歸本級財政使用。
這種體制安排，實質(zhì)就是一種財政包干體制：本級財政除完成上劃任務(wù)外，自收自支，自求平衡。究其原因，除了作為小城鎮(zhèn)試點單位，政策上加以支持外，更重要的原因，或者說是能夠?qū)嵭羞@種財政包干體制的前提，是在它的轄區(qū)內(nèi)有幾家企業(yè)。這些企業(yè)，是該街道辦事處的重要財源，足以支持它實行獨立的財政核算。
⑤如管容開認(rèn)為，“鄉(xiāng)財縣管”改革的推進(jìn)與宏觀財政體制、科學(xué)理財、依法理財、公共財政、民主財政方面的合理性要求均背道而馳；崔強則進(jìn)一步提出從依法治國、依法理財和建立科學(xué)規(guī)范的公共財政管理體制的長遠(yuǎn)目標(biāo)來看，“鄉(xiāng)財縣管”不如鄉(xiāng)財公開。
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