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論容積率與房屋征收補(bǔ)償認(rèn)定
論容積率與房屋征收補(bǔ)償認(rèn)定
王衛(wèi)洲
容積率指單位面積的土地上的建筑容量，即建筑物面積與用地面積的比率：如100㎡土地上建設(shè)60㎡房屋，其容積率為建筑面積：60/用地面積100=0.6 。
對(duì)于普通公民來講，容積率是一個(gè)反映房屋舒適程度概念，容積率越低的建筑物，其居住的舒適程度則越高；對(duì)于開發(fā)商來講，容積率是代表了土地利用率和商業(yè)價(jià)值，土地出讓金的價(jià)格，容積率越高的土地則土地出讓金越高，單位面積土地上可建設(shè)的樓盤越多，獲取的商業(yè)利益就越高；對(duì)于政府來講容積率屬于城鄉(xiāng)建設(shè)的規(guī)劃管理控制，單位面積的建設(shè)規(guī)模必須符合規(guī)劃審批中容積率規(guī)定。
國(guó)有土地上房屋征收中，被征收人可能平時(shí)不太注重“容積率”這個(gè)問題，但是“容積率”往往會(huì)關(guān)系到征收補(bǔ)償金額，對(duì)被征收人有著直接的影響。
例如：某縣實(shí)施舊城改造，決定征收A片區(qū)全部房屋，縣政府制訂了《房屋征收補(bǔ)償安置方案》，方案對(duì)于房屋合法建筑面積認(rèn)定做出規(guī)定：1、對(duì)于具有產(chǎn)權(quán)證書中記載的房屋面積認(rèn)定為合法建筑，可按照市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值補(bǔ)償或按照1；1.2比例置換安置房；2、對(duì)于產(chǎn)權(quán)證書沒有登記的部分或不具備產(chǎn)權(quán)證書的房屋，按照1.2容積率為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定，容積率為1.2以下建筑物認(rèn)定為合法建筑予以補(bǔ)償；對(duì)于容積率超過1.2部分的建筑物，認(rèn)定為違章建筑不予補(bǔ)償。在這種情況下如：張先生100㎡土地使用權(quán)上建設(shè)房屋200㎡樓房，則超出容積率1.2的部分：80㎡房屋沒有補(bǔ)償，這80㎡房屋是否應(yīng)當(dāng)補(bǔ)償，極有可能引發(fā)張先生與政府征收部門的爭(zhēng)議。
站在公平合理角度上，張先生這40㎡房屋是否應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償呢？方案中這條規(guī)定是否合理呢？其實(shí)這一爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是容積率標(biāo)準(zhǔn)如何確定的問題。
嚴(yán)格按照法律規(guī)定，判斷建筑物是否合法，原本是按照是否具備產(chǎn)權(quán)證書及規(guī)劃手續(xù)等為依據(jù)的，但是由于以往行政機(jī)關(guān)不夠重視、群眾法律意識(shí)淡薄的原因，很大一部分公民房屋規(guī)劃手續(xù)、產(chǎn)權(quán)證書不全，甚至沒有任何審批手續(xù)，特別是舊城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)中涉及的房屋征收，這種問題尤為凸出，房屋拆遷中由此引發(fā)的社會(huì)矛盾也很嚴(yán)重，一定程度上影響了社會(huì)穩(wěn)定，造成了部分被征收人信訪、訴訟、甚至采取不合理方式維權(quán)。
為維護(hù)群眾合法權(quán)益，國(guó)務(wù)院在2003年出臺(tái)《關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的緊急通知》通知規(guī)定：“對(duì)拆遷范圍內(nèi)由于歷史原因造成的手續(xù)不全房屋，應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)補(bǔ)辦手續(xù)。對(duì)政策不明確但確屬合理要求的，要抓緊制訂相應(yīng)的政策，限期處理解決”
《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》亦規(guī)定：市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對(duì)征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對(duì)認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；對(duì)認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑的，不予補(bǔ)償。
可見對(duì)于未經(jīng)登記的建筑物并非直接按照違章建筑處理，而是根據(jù)是否符合規(guī)劃等客觀因素進(jìn)行認(rèn)定，法律保護(hù)被征收人合理利益，但也存在部分人私搭亂建，其房屋面積過大，這又如何處理？故如果符合規(guī)劃要求、符合其他法定條件則即使不具備相關(guān)手續(xù)認(rèn)定為合法，反之認(rèn)定為違法，其中很多地方便以容積率作為判斷標(biāo)準(zhǔn)。
由于涉及的專業(yè)知識(shí)具有一定的深度，長(zhǎng)期以來房屋征收中“容積率”采取何種標(biāo)準(zhǔn)，一直困擾著被征收人，甚至很多地方的征收實(shí)施部門也不能作出合理的解釋，加劇了房屋征收中存在的社會(huì)矛盾。
筆者以為，房屋征收中容積率控制指標(biāo)確定應(yīng)當(dāng)按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》要求各地方制定的控制性詳細(xì)規(guī)劃為準(zhǔn)，即超越控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的容積率范圍的房屋，視為超越容積率控制指標(biāo)，同時(shí)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定“任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)依法批準(zhǔn)并公布的城鄉(xiāng)規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，并有權(quán)就涉及其利害關(guān)系的建設(shè)活動(dòng)是否符合規(guī)劃的要求向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門查詢。”
筆者認(rèn)為：以此為據(jù)，首先：控制性詳細(xì)規(guī)劃中具有明確的容積率、建筑高度、建筑密度、綠地率等用地指標(biāo)，這為認(rèn)定提供了合理的標(biāo)準(zhǔn)，提供了法律依據(jù)；(www.htc668.com)其次，被征收人可以依據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》到城鄉(xiāng)規(guī)劃部門進(jìn)行查詢自己的建筑物是否符合規(guī)劃控制要求，這樣增加了房屋征收有關(guān)補(bǔ)償認(rèn)定的透明性、公開性，有利于減小被征收人與征收部門的爭(zhēng)議；其三、在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》出臺(tái)之前1990年出臺(tái)的《城市規(guī)劃法》甚至更早的1984年出臺(tái)的《城市規(guī)劃條例》均具有相似規(guī)定，有利于對(duì)歷史原因的形成的未經(jīng)登記建筑物界定。
2012年2月17日住建部出臺(tái)《建設(shè)用地容積率管理辦法》，辦法第五條規(guī)定“任何單位和個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守經(jīng)依法批準(zhǔn)的控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的容積率指標(biāo)，不得隨意調(diào)整。確需調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)按本辦法的規(guī)定進(jìn)行，不得以政府會(huì)議紀(jì)要等形式代替規(guī)定程序調(diào)整容積率�！边M(jìn)一步明確規(guī)定了單位和個(gè)人遵守控制性詳細(xì)規(guī)劃確定的容積率指標(biāo)的義務(wù)。
此外，容積率如何計(jì)算問題也是征收部門以及被征收人容易疏忽的問題，絕大多數(shù)地方計(jì)算宗地容積率是按照建筑面積/用地面積，實(shí)際上這種方式并不一定準(zhǔn)確，2005年住建部批準(zhǔn)了《建筑工程建筑面積計(jì)算規(guī)范》，目前根據(jù)住建部的要求各省市基本上都制定制定了《容積率指標(biāo)計(jì)算規(guī)則》，根據(jù)規(guī)范和規(guī)則，建筑物的高度不同、層數(shù)不同，建筑面積的折算、容積率攤派均有不同要求，在實(shí)施征收補(bǔ)償時(shí)應(yīng)當(dāng)依據(jù)規(guī)范和規(guī)則進(jìn)行計(jì)算，以保障征收補(bǔ)償公平公正。
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