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論行政司法行為
2000年11月5日 10:42 濟南,政法論叢 發(fā)表時間：199701
一
行政司法行為是一種特殊的具體行政行為，它是指行政機關根據(jù)法律的授權，按照準司法程序審理和裁處有關爭議或糾紛，以影響當事人之間的權利、義務關系，從而具有相應法律效力的行為。在我國行政司法行為主要是指行政復議行為、行政裁決行為、行政調(diào)解行為、行政仲裁行為（《中華人民共和國仲裁法》頒行前）。它具有以下特征：⒈行政司法行為是享有準司法權的行政行為，即以依法裁處糾紛為宗旨的行政司法行為。它按照準司法程序來裁處糾紛，堅持程序司法化的原則；⒉行政司法行為的主體是法律規(guī)定的具有行政司法職權的行政機關，在我國，主要是指行政復議機關、行政裁決機關、行政仲裁機關（《仲裁法》頒行前）及調(diào)解機關；⒊行政司法行為的對象是和行政管理有關的行政糾紛以及民事、經(jīng)濟糾紛，這些一般都由法律給以特別規(guī)定。它們是由于當事人不服行政機關的決定，或雙方當事人不履行義務，或行政機關、其他當事人侵害相對方合法權益而產(chǎn)生的，在權利和義務發(fā)生利害關系的爭議或糾紛；⒋行政司法行為是行政主體的依法行政的活動，即行政機關依法裁處糾紛的行為；⒌行政司法行為不同程度地具有確定力、約束力、執(zhí)行力（行政調(diào)解的執(zhí)行問題有特殊性）。但它對糾紛的解決一般都不具有終局性，所以原則上也具有可訴性，不服行政司法決定的還可以向法院起訴（提起行政訴訟或民事訴訟）。
由此可見，行政司法行為是一種典型的行政法律行為，是行政過程中典型的適用法律的行為，因此，合法性是它最基本的要求和特性。有效的行政司法行為必須主體適格、內(nèi)容和程序合法、具備法定的形式和規(guī)格。行政司法行為也是一種典型的準司法行為。它不僅采取了類似于司法訴訟程序的一些作法，如依申請才受理、調(diào)查取證、審理與決定、回避，有的還采用合議制、辯論制等；而且在行政司法過程中，行政機關作為第三者充當裁決人即起了“法官”的作用來裁處糾紛。所以行政司法行為必須堅持以事實為根據(jù)，以法律為準繩，當事人權利與義務一律平等等原則，以貫徹司法公正性。
行政司法行為的存在和發(fā)展，具有重大意義，它不僅有利于促進行政程序法制建設和行政管理民主化、法制化的進程，而且有利于促進行政行為的規(guī)范化、程式化，有利于行政機關加強對自身行政行為的監(jiān)督、審查以及救濟。在市場經(jīng)濟條件下，政府管理經(jīng)濟應善于實施行政行為，來影響和調(diào)整其權利、義務關系，引導人們的行為，從而起到市場經(jīng)濟沖突規(guī)則裁判員和經(jīng)濟關系、經(jīng)濟秩序調(diào)節(jié)者的作用。這正是行政司法價值功能的體現(xiàn)。行政司法的實質就在于以間接手段而不是以直接的行政命令手段來管理經(jīng)濟，它通過調(diào)處糾紛和對行政機關自身行政行為的規(guī)范化、程式化為中介，來加強和改善對市場經(jīng)濟秩序的宏觀調(diào)控，引導和矯正市場經(jīng)濟主體的行為。不僅如此，行政司法行為通過及時、便捷地解決糾紛，使當事人投訴有門，防止矛盾激化，這在維護安定團結、保持社會穩(wěn)定，社會治安實行綜合治理等方面也有積極意義。
二
從現(xiàn)代法制的發(fā)展來看，行政司法行為產(chǎn)生和存在的必然性乃是基于近現(xiàn)代化社會行政管理對象的復雜化而需要貫徹司法程序的公正性所致。行政管理對象的復雜化不僅指從量上看各類糾紛的增多，而且從質上看許多糾紛涉及的專業(yè)性、技術性問題越來越強。若讓它們完全或徑直訴諸于法院，既會增添“訟累”，又不利于簡便、及時和有效地得到解決。這就需要既具有行政管理經(jīng)驗及相關知識和技能，又具有一定法律知識的人員組成專門機構，不同程度地參照司法的程式化要求并體現(xiàn)行政效率的原則，從而既保持公正、合法，又簡便、迅捷、靈活、低耗費地解決糾紛。同時，使這種解決方式和結果與法院訴訟適當相銜接，通過接受法院司法監(jiān)督和支持執(zhí)行，以保證其辦案質量和法律效力。這樣，也有利于以法制權，加強對行政機關自身行政行為的監(jiān)督、審查和救濟。
行政司法行為的存在、發(fā)展和功能之充分發(fā)揮，更是深深置根于市場經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求之中，市場經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟關系、社會關系的復雜化導致社會沖突或糾紛的增多及解決難度的增大（因涉及利益關系及專業(yè)性增強），從而要求多渠道、多層次的糾紛解決機制和方式，以擺脫傳統(tǒng)的三權分立體制下主要靠法院審判這種純司法途徑解決糾紛的模式之局限，努力探尋和拓展審判外的非訴訟糾紛解決方式和途徑，并使其向著民主性、公正性、專業(yè)性、效率性等方面發(fā)展。行政司法行為就是適應了市場經(jīng)濟需要多渠道、多層次的糾紛解決機制的客觀要求，它是現(xiàn)代市場經(jīng)濟中需要加強國家宏觀調(diào)控發(fā)展趨勢的必然產(chǎn)物，且有利于加強經(jīng)濟執(zhí)法以及司法。
行政司法這種特定的糾紛解決機制在許多國家和地區(qū)的經(jīng)濟和社會生活中起著越來越重要的作用，成為現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家加強國家宏觀調(diào)控和政府對經(jīng)濟間接干預的重要手段。其中，以英國和美國的行政裁判制度尤為典型，一般所通行的是行政復議行為和行政裁決行為（有些國家也存在著相似于行政調(diào)解的組織和機能），所裁處的對象既包括行政爭議又包括民事糾紛，且更注意采用司法程序和尊重當事人的權利。
我國的行政司法，其制度化、規(guī)范化、法律化，乃是與改革開放同步，即是黨的十一屆三中全會以來，我國經(jīng)濟、政治體制改革以及加強社會主義民主、法制（特別是行政法制，更具體而言是行政程序法制）建設的一項成果和產(chǎn)物，是在發(fā)展商品、市場經(jīng)濟條件下，政府為及時有效地解決糾紛，協(xié)調(diào)各方面利益關系，并使行政管理民主化、法制化，強化其自律機制使自律和他律相結合的必然結果。我國的行政司法行為包括行政復議行為、行政裁決行為、行政仲裁行為（《中華人民共和國仲裁法》頒行前）。行政復議行為主要解決那些對行政機關的相關處理和決定不服而產(chǎn)生的行政爭議，其范圍基本上與行政訴訟的范圍一致并略寬，以便于行政復議同行政訴訟相銜接。行政復議是我國相對最為規(guī)范的行政司法形式，其法律依據(jù)也更較充實。行政裁決行為主要解決與合同無關的若干民事糾紛，行政裁決行為總的來說可分為確權行為（以解決權屬爭議和權限爭議）以及歸責行為（以裁處損害賠償糾紛和侵權糾紛）這兩大系列，其中包括關于專利、商標的專門行政裁判行為。行政調(diào)解行為所解決的民事糾紛其范圍就更寬，既包括合同糾紛又包括非合同的民事糾紛乃至民間糾紛，既包括損害賠償或補償糾紛又包括侵權賠償糾紛，還包括經(jīng)濟糾紛、勞動爭議、權屬和權限糾紛等。行政仲裁行為主要解決相關的合同糾紛（特別是經(jīng)濟合同糾紛），也解決一些其他的民事、經(jīng)濟和勞動糾紛。在這四種具體的行政司法行為中，行政復議和行政裁決都是典型的具體行政行為，它們通過作出行政處理決定來解決有關糾紛或爭議，所作出的行政處理決定具有行政法律效力，同當事人之間發(fā)生行政法上的權利、義務關系，因此都
是可以提起行政訴訟并使其接受司法審查的。行政調(diào)解則是行政機關居間對雙方當事人發(fā)生的糾紛進行調(diào)停，而不是行使行政權力，所達成的調(diào)解協(xié)議一般不具有法律效力和執(zhí)行力（除了仲裁中的調(diào)解之外），是靠當事人自覺履行，而調(diào)解不成或不服調(diào)解的還可進行裁決或可申請仲裁，并可向法院提起民事訴訟。行政仲裁乃是行政機關的特定機構以第三人的身份對特定的糾紛或爭議居中作出公斷或裁決，它采用合議制，按照特有的仲裁程序，并由特定的機構進行，因此其司法性較其他行政司法行為更為明顯，仲裁裁決的法律效力也強于一般行政裁決之效力，不服行政仲裁也可向法院提起民事訴訟。但由于行政仲裁背離了仲裁制度所固有的民間性本質特征，典型地體現(xiàn)了我國以往實行的計劃經(jīng)濟的影響和痕跡，隨著《仲裁法》的頒行，已導致行政仲裁向民間仲裁的改革和轉軌。
從行政司法的發(fā)展趨勢來看，以上述及的這些行政司法行為均可稱為“顯形行政司法”，即以特定的行政司法形式（復議、裁決、調(diào)解等）裁決明顯存在的法律爭議或糾紛；除此而外，還有所謂“隱形行政司法”，即平常所說的行政行為司法化，它是指行政機關雖不是處理明顯存在的法律爭議，但行政機關作出關系或影響相對人權利義務的行為（如行政處罰、行政強制執(zhí)行、行政救濟等），也需要“司法化”，即不同程度地采用司法程序以提高具體行政行為的質量并保證其公正性、合法性，因為它們很容易引發(fā)潛在的法律爭議。從廣義上說，行政司法就是運用準司法程序規(guī)范行政的各種規(guī)則、制度的總和。從這種意義上看，行政司法行為及其作用的發(fā)揮有著更加廣闊的天地，它涉及到我們整個行政行為的規(guī)范化、程式化問題。關于行政行為的司法化，全國人大八屆四次會議通過的《中華人民共和國行政處罰法》就作了有益的探索和嘗試，該法不僅在一般程序中規(guī)定了立案、調(diào)查、檢查、審查、陳述與申辯、決定、送達等必經(jīng)環(huán)節(jié)，而且還正式規(guī)定了聽證程序。聽證會要告知受處罰當事人作出行政處罰決定的事實、理由、依據(jù)以及依法享有的申辯和質證權利，有利于對行政機關的監(jiān)督，有利于聽取利害關系人的意見，有利于調(diào)查取證和正確適用法律，從而便于貫徹程序公正原則。這些都體現(xiàn)了我國行政行為規(guī)范化、程式化、法制化的正確方向和必然趨勢。
三
隨著我國經(jīng)濟、政治體制改革和法制建設的深化和發(fā)展，特別是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制及法制的建立和健全，行政司法行為面臨著許多新的理論和實踐問題的挑戰(zhàn)。
（一）隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，不僅需要建立多渠道、多層次的糾紛解決機制和體制，而且要求增強經(jīng)濟主體的自主權利和自治能力�！吨腥A人民共和國仲裁法》（以下簡稱《仲裁法》）的頒行，促使了行政仲裁向民間仲裁改革和轉軌，把本不應當歸于行政司法的仲裁制度從行政司法體系中分離出去使之還原歸位。這樣，一方面引起我國行政司法制度的相應調(diào)整和改革，調(diào)整后的我國行政司法體系即由行政復議、行政裁決和行政調(diào)解組成，主要解決與行政管理有關的各類糾紛，而把大部分合同糾紛和其他適合仲裁的財產(chǎn)權益糾紛留待當事人雙方自愿去選擇民間仲裁解決。這就既符合了國際上行政司法的通行形式，也有利于集中力量加強行政司法制度自身的建設和改革。另一方面，必然導致我國形成民間仲裁、行政司法、法院審判三足鼎立、三位一體，既相對獨立、又密切聯(lián)系，既互相制約、又相互促進的社會主義市場經(jīng)濟裁判制度體系，以便于用多種形式、手段和途徑解決日益增多和復雜化的民事、經(jīng)濟糾紛和其他各種糾紛，維護和促進社會主義市場經(jīng)濟的順利發(fā)展。其中，民間仲裁屬于非權力型的審判外非訴訟糾紛解決方式，行政司法屬于權力型的審判外非訴訟糾紛解決方式，在市場經(jīng)濟條件下它們都有著十分廣闊的發(fā)展天地。
然而，從我國的具體情況以及國際上的某些特例來看，《仲裁法》的頒行并不等于把一切糾紛和爭議都排除在行政仲裁之外。國外就還存在所謂“特種仲裁制度”，在我國也存在現(xiàn)行《仲裁法》所統(tǒng)一規(guī)定的仲裁范圍之外的某些糾紛，如勞動爭議和農(nóng)業(yè)承包合同糾紛的仲裁，這些都不屬于平等主體之間發(fā)生的糾紛，當然就不宜由民間仲裁來解決。因此，是否也需要實行特種仲裁或是否應屬于行政司法范疇，都很值得深入研究。
（二）必須拓展新的行政司法形式和行為，例如行政申訴行為。對已超過復議申請和起訴時效的爭議而當事人仍不服的；或當事人不愿通過行政復議或起訴解決糾紛，而希望通過行政監(jiān)督手段來解決的；或當事人認為作出原具體行政行為的行政機關能夠自己糾正的等情況，都可以通過行政申訴的途徑予以解決。
（三）行政調(diào)解作為國家行政機關通過說服教育對社會生活和人們經(jīng)濟活動進行管理和監(jiān)督的一種形式，在新時期已成為行政指導方法的一種，有著非常廣泛的適用性和寬闊的發(fā)展前景，因此行政調(diào)解也應當同其他行政司法行為一樣具有其相應法律效力，否則它同民間調(diào)解就無實質區(qū)別，也無任何權威，就很難充分發(fā)揮其在市場經(jīng)濟下的作用和功能。為此，我們認為，行政調(diào)解協(xié)議理應對雙方當事人具有法律約束力，如一方當事人不按約履行，另一方可以要求法院強制執(zhí)行，只不過在執(zhí)行調(diào)解協(xié)議之前，必須由法院重新審理，如法院認為調(diào)解協(xié)議合法，才判令執(zhí)行。
（四）深入探究行政司法行為，還必然涉及到正確認識和把握行政司法法律關系的特征。行政司法法律關系是一種特殊的行政法律關系（屬于行政程序法律關系），它是指在行政司法活動中，行政司法機關與其他參加人之間根據(jù)有關法律法規(guī)的規(guī)定而發(fā)生的各種關系，其實質就是行政司法機關在依法裁處各類糾紛過程中與有關當事人之間所形成的各種權利義務關系。行政司法法律關系的主體不限于行政司法行為的主體（行政機關及其專門機構），它還包括發(fā)生并要求解決爭議或糾紛的雙方當事人（公民、其他國家機關、企事業(yè)單位、社會團體組織等）；而且行政司法法律關系還不同于其他行政法律關系中行政機關同管理相對人之間地位具有不對等性，行政行為具有單方面性，其法律關系具有強制性等。在行政司法活動中，行政機關是以第三人的身份充當裁判者來解決相對人雙方之間的紛爭，因此作為行政司法機關，就必須充分注意和尊重當事人雙方的意愿，堅持以事實為根據(jù)、以法律為準繩，當事人權利義務一律平等以及回避等重要司法原則，以體現(xiàn)其公正性，從而既保證行政機關有效地行使職權，又保障和維護當事人的合法權益。
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