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對(duì)黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作的思考/鐘偉苗
對(duì)黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作的思考
鐘 偉 苗
中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位決定了黨對(duì)各項(xiàng)工作包括政法工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，黨委政法委的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)是從黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)所派生出來的。黨委政法委開展執(zhí)法監(jiān)督工作是為了更好地體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督。針對(duì)社會(huì)各界要求司法公正的呼聲日益高漲的形勢，中央政法委試圖通過賦予和強(qiáng)化黨委政法委的執(zhí)法監(jiān)督權(quán)等手段來解決執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)督不力和司法腐敗等問題。
一九九五年，個(gè)別地方的政法委開始了執(zhí)法監(jiān)督工作的探索，一九九八年四月，中央政法委出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)黨委政法委員會(huì)執(zhí)法監(jiān)督工作的意見》，二00一年四月四日，中共浙江省委辦公廳經(jīng)省委同意正式發(fā)布了《浙江省各級(jí)黨委政法委員會(huì)執(zhí)法監(jiān)督工作實(shí)施辦法》。此后，執(zhí)法監(jiān)督工作成為我省各級(jí)黨委政法委的一項(xiàng)基本職能和重要工作內(nèi)容。但是，黨委政法委的執(zhí)法監(jiān)督工作盡管已全面推開，然對(duì)其進(jìn)行理論研究的仍很少，更不要說運(yùn)用理論來指導(dǎo)執(zhí)法監(jiān)督工作實(shí)踐了。一方面，黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作在實(shí)踐中確實(shí)存在一定的偏差；另一方面，也有一些同志對(duì)黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作尚心存疑慮，認(rèn)為這是干預(yù)司法獨(dú)立，不符合司法改革的方向。可見，對(duì)黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作的認(rèn)識(shí)還不夠統(tǒng)一，理論研究還比較缺乏，而缺乏理論指導(dǎo)的實(shí)踐往往帶有一些盲目性，因此對(duì)黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作進(jìn)行理論上的研究探討顯得十分必要。
一、黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作的必要性
有的學(xué)者認(rèn)為，黨委政法委作為政法各部門的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，在多年的實(shí)踐中，逐步形成了由政法委牽頭，由公、檢、法機(jī)關(guān)“聯(lián)合辦公”、“協(xié)調(diào)定案”（主要是對(duì)疑難案件）的制度，在這種情況下，司法機(jī)關(guān)不可能真正完全獨(dú)立地行使職權(quán)。認(rèn)為應(yīng)該在“依法治國”的基本方略確定以后廢除這種做法，因?yàn)槠溥`背了訴訟原理，且直接與憲法和訴訟法規(guī)定的“人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)”和“人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)”等相抵觸。有的學(xué)者認(rèn)為，地方黨委及其政法委的干預(yù)是導(dǎo)致司法不公，特別是地方保護(hù)主義的重要根源之一，并認(rèn)為這主要是體制上的原因。司法干部由地方黨委管理，經(jīng)費(fèi)由地方政府負(fù)擔(dān)，司法機(jī)關(guān)是極難做到只服從法律，而不服從地方黨委的命令的。而且政法委員會(huì)主要是由公、檢、法、司的主要負(fù)責(zé)人組成的聯(lián)合體，本應(yīng)獨(dú)立行使的審判和檢察權(quán)等在政法委的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，往往變成司法機(jī)關(guān)的“聯(lián)合辦公”、“協(xié)調(diào)定案”，并在實(shí)踐中多強(qiáng)調(diào)“互相配合”，較少重視“互相制約”。在現(xiàn)有體制下，司法權(quán)往往屈從于地方權(quán)威勢力，司法獨(dú)立無法做到，司法公正就很難保證。還有的學(xué)者認(rèn)為，司法活動(dòng)是一項(xiàng)技術(shù)性、理論性、科學(xué)性很強(qiáng)的工作，證據(jù)的運(yùn)用，邏輯的推理和對(duì)法律的準(zhǔn)確理解，并非非職業(yè)人士所能做到的，更不是什么人都可以僅從一方面的申訴狀中就可以判斷是非曲直的。對(duì)案件的是非要專業(yè)人員依照一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑V訟程序才能作出判斷。如果把本來屬于司法的權(quán)力分割到地方黨委包括黨委政法委或其他部門手中，要實(shí)現(xiàn)法治是不可能的。地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)案件定調(diào)子和閱批案件的做法是司法權(quán)被分割的典型表現(xiàn)。
筆者認(rèn)為，馬克思主義的一個(gè)基本原則就是理論聯(lián)系實(shí)際。盡管上述觀點(diǎn)都是有一定道理，而且是極有高度的，但是從當(dāng)前看，這些觀點(diǎn)都忽略了一個(gè)重要的問題，即中國現(xiàn)階段的國情，最主要的一點(diǎn)就是中國的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)尚處于“初級(jí)階段”，作為上層建筑的民主和法制也就不可能達(dá)到很高的程度。中國改革是漸進(jìn)式的改革，它必須有一個(gè)較長的過程，這是中國的國情所決定的，司法改革也必須首先考慮這一點(diǎn)�！斗▽W(xué)月刊》主編郝鐵川博士認(rèn)為，中國的法治現(xiàn)代化將經(jīng)歷從人治到綜治，再到法治三個(gè)階段，當(dāng)前正處于從人治到法治的中間過渡階段，即綜治階段。所謂綜治是指當(dāng)前我們管理國家事務(wù)和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化事務(wù)還無法事事處處都唯法是行，而必須運(yùn)用政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、行政等多種手段，綜合治理國家。法治在現(xiàn)階段社會(huì)生活中無疑具有前所未有的、舉足輕重的地位，但要達(dá)到“法律至上”的境界尚待時(shí)日。但這并不是我們追求法治的誠意不足，而是法治的基礎(chǔ)一時(shí)難以具備，無法全面啟動(dòng)法治，因此，也就不可能馬上實(shí)現(xiàn)完美的法治理想狀態(tài)——公平、公正。竊以為，郝博士的看法是符合實(shí)際的。單從司法人員這個(gè)角度來說，我國司法機(jī)關(guān)的人員大致分為三部分：一是司法人員，二是行政管理人員，三是后勤服務(wù)人員�，F(xiàn)有司法人員的來源非常復(fù)雜，既有從法律院校畢業(yè)的，又有從軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)的，既有從其他機(jī)關(guān)調(diào)入的，又有從企事業(yè)單位改行的，還有從社會(huì)上直接招聘的。而且從數(shù)量上看，從法律院校畢業(yè)的還只占很少的一部分。在法律院校畢業(yè)的司法人員中，本科以上學(xué)歷的又只有很少一部分。即使是法律本科以上的司法人員，與把法律本科作為第二學(xué)位，再考律師，當(dāng)了一定年限的律師后才有資格考法官的西方司法人員（如美國）相比，層次也是較低的。西方的司法獨(dú)立制度是與確保高素質(zhì)的司法人員制度等配套的。如果不考慮目前我國司法人員等的現(xiàn)狀，而一味地照搬西方的司法獨(dú)立等制度，可想而知，則不亂套才是怪事。在對(duì)待中國法治現(xiàn)代化模式選擇上有代表性的學(xué)術(shù)觀點(diǎn)有三種：一為“本土化方案”，二為“西方法方案”，三是“中庸主義方案”。筆者認(rèn)為，“中庸主義方案”是比較符合我國當(dāng)前實(shí)際的。而且，我們在研究黨委政法委的執(zhí)法監(jiān)督這個(gè)問題時(shí)，既要看到“政法委體制”有干預(yù)司法的嫌疑，同時(shí)也要看到其主要還有支持司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案的實(shí)際。揚(yáng)長避短才是我們的正確選擇。筆者認(rèn)為，抓政法隊(duì)伍建設(shè)，不但要靠“教化手段”如“三講”教育、“三個(gè)代表”教育、開展“爭創(chuàng)人民滿意”活動(dòng)等，但主要靠制度改革和制度建設(shè)。從國外經(jīng)驗(yàn)看，確保司法公正的主要手段是體制和制度。筆者認(rèn)為，我國司法體制改革的過程也是一個(gè)較長的過程，在此過程中必須反對(duì)二種傾向：一是借口堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)而隨意干預(yù)司法。要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，“主要應(yīng)該從政治上支持和從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。二是借口司法機(jī)關(guān)獨(dú)立辦案，而一味地排斥包括黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督等在內(nèi)的司法制約。如果那樣的話，在現(xiàn)有條件下，司法腐敗必然會(huì)更加嚴(yán)重。
二、黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作的目標(biāo)和重點(diǎn)
中國加入WTO后，人們已經(jīng)越來越清楚地認(rèn)識(shí)到，經(jīng)濟(jì)全球化是一股擋不住的世界潮流，按國際通行做法處理經(jīng)濟(jì)問題也將逐漸被人們所認(rèn)識(shí)和接受。在這種形勢下，司法改革的目標(biāo)也應(yīng)當(dāng)是在堅(jiān)持“中國特色”的前提下，最大限度地使中國的司法制度逐步與世界接軌。在日益高漲的司法改革浪潮面前，黨委政法委應(yīng)當(dāng)采取怎樣的態(tài)度是很值得研究的。有人在評(píng)論人大開展個(gè)案監(jiān)督工作時(shí)有這樣的擔(dān)心：“目前人大在并沒有把現(xiàn)有監(jiān)督方式激活、用足的情況下，又去創(chuàng)造新的監(jiān)督方式，這就好比一個(gè)管道被堵塞，我們不去疏通它，而是又去鋪設(shè)一個(gè)，再堵塞，就再鋪設(shè)。如果我們采用這樣一種思路處理問題，就等于永無解藥�！薄皞�(gè)案監(jiān)督錯(cuò)了怎么辦？誰也不能保證個(gè)案監(jiān)督就無懈可擊�！逼鋵�(shí)上述擔(dān)心并不是多余的，“四川夾江打假案”就是一個(gè)最典型的例子。同樣道理，黨委政法委的執(zhí)法監(jiān)督正面臨相同的問題。
為了規(guī)范司法機(jī)關(guān)的辦案程序，國家專門頒布了三大訴訟法，司法機(jī)
關(guān)必須嚴(yán)格按規(guī)定程序操作，否則就是違法。但是，我國政黨活動(dòng)、政府活動(dòng)和人大活動(dòng)很少有程序方面的規(guī)范，即使有，也遠(yuǎn)沒有象訴訟法那樣執(zhí)行嚴(yán)格。這確實(shí)是一個(gè)很大的問題。黨委政法委應(yīng)當(dāng)是司法改革的領(lǐng)導(dǎo)者、支持者和參與者，而決不能成為司法改革的阻礙力量。黨委政法委開展執(zhí)法監(jiān)督工作必須站在這樣的立場上，才有可能不出偏差。馬克思說過，法官只服從法律，不服從命令。這是很有哲理的，也是站得極高的。雖然，我們目前還無法完全做到像馬克思說的那樣，但我們的司法體制改革也好，黨委政法委的執(zhí)法監(jiān)督工作也好，都應(yīng)從這樣的高度去認(rèn)識(shí)和構(gòu)筑。筆者認(rèn)為，目前，黨委政法委執(zhí)法監(jiān)督工作的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是既加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，又確保不隨意干預(yù)辦案，促進(jìn)司法公正。而重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是督辦和協(xié)調(diào)重大、復(fù)雜、疑難案件及查處司法人員違紀(jì)違法案件。
作者單位：浙江省諸暨市委政法委
電話：0575---7871949
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