利益集團(tuán)與立法之互動(dòng)/郭俊

利益集團(tuán)與立法之互動(dòng)

郭俊


從人類歷史的發(fā)展來看，利益作為個(gè)人生存的基本需求之一，在很大程度上影響和決定著個(gè)人的行為和社會(huì)秩序的建立、完善和再發(fā)展，而法律作為幾千年來人們對(duì)社會(huì)治理方式的探索結(jié)果，也是在與利益不斷相互交織、相互影響、相互滲透中而發(fā)展和成熟的。但是，利益是非主動(dòng)的、不能獨(dú)立發(fā)揮作用的，它對(duì)法律的影響必然要通過一定的中間主體來實(shí)現(xiàn)，而這一中間主體在絕大多數(shù)的時(shí)間里都是由形形色色的利益集團(tuán)來充當(dāng)?shù)模�因此在某種意義上可以說，法與利益的關(guān)系就是法與利益集團(tuán)的關(guān)系。
對(duì)于正處于轉(zhuǎn)型關(guān)鍵時(shí)期的中國(guó)而言，改革開放帶來的利益分配方式上的根本性變革造成了社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的失橫與混亂，在此過程中出現(xiàn)了一批被賦予合法化外衣的新型集團(tuán)，他們也同樣力圖影響立法以增進(jìn)自己的利益，雖然他們與傳統(tǒng)利益集團(tuán)施加影響的方式和程度上有著諸多不同之處，但在目的上卻是完全一致的。他們的影響和作用在一定程度上決定著我國(guó)現(xiàn)時(shí)的立法，并進(jìn)而影響著正在進(jìn)行著的中國(guó)法治建設(shè)事業(yè)。對(duì)于利益集團(tuán)與立法的關(guān)系進(jìn)行分析并以此為基礎(chǔ)剖析我國(guó)的現(xiàn)實(shí)將有著很大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、 對(duì)利益集團(tuán)的詮釋
利益集團(tuán)的產(chǎn)生和發(fā)展是利益對(duì)人際關(guān)系以及社會(huì)秩序產(chǎn)生影響、發(fā)揮作用的特性的必然產(chǎn)物。在利益追求過程中，當(dāng)個(gè)人的利益表達(dá)遇到困難時(shí)，往往希望借助于集團(tuán)的力量來使自己的利益得到更充分的表達(dá)和表現(xiàn)，于是以代表、反映個(gè)人利益為己任并尋求法律、政治制度保護(hù)的利益集團(tuán)應(yīng)運(yùn)而生。
（一）、對(duì)利益集團(tuán)內(nèi)涵的界定
從一般意義上來講，任何一個(gè)集團(tuán)或者團(tuán)體都有自己獨(dú)特的利益追求，這是它們存在的基礎(chǔ)和意義所在。因此，從這個(gè)意義上來講，任何社會(huì)中的任何團(tuán)體和組織都可以稱為“利益集團(tuán)”。但本文所要論述的利益集團(tuán)并非一般意義上的、有著一定利益追求的團(tuán)體，而是經(jīng)過眾多社會(huì)學(xué)和政治學(xué)學(xué)者的認(rèn)真研究并科學(xué)界定之后形成的一個(gè)較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶W(xué)術(shù)研究對(duì)象。社會(huì)學(xué)和政治學(xué)把“利益集團(tuán)”作為研究對(duì)象始于上個(gè)世紀(jì)的50代和60年代，開拓者為美國(guó)學(xué)者。但由利益現(xiàn)象的復(fù)雜性所決定的，對(duì)利益集團(tuán)進(jìn)行定義是一件十分困難的事。《社會(huì)科學(xué)新辭典》中對(duì)“利益集團(tuán)”解釋為：“它的基本含義是說明那些為了自身利益而有目的、有計(jì)劃地影響政府機(jī)構(gòu)、立法人員或行政管理者的活動(dòng)，但并不謀求控制政府及有關(guān)機(jī)構(gòu)的社會(huì)集團(tuán)。利益集團(tuán)通過各種手段維護(hù)本集團(tuán)的特定利益，促進(jìn)本集團(tuán)利益的發(fā)展，他們不僅宣傳自己的利益，而且必要是訴諸或威脅司法機(jī)構(gòu)，以便達(dá)到維護(hù)和擴(kuò)大本集團(tuán)利益的目的�！�(《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》中對(duì)利益集團(tuán)有如下闡述：“利益集團(tuán)是致力于影響國(guó)家政策方向的組織，他們自身并不圖謀組織政府…利益集團(tuán)分為‘圈內(nèi)’集團(tuán)和‘圈外’集團(tuán)，‘圈內(nèi)’集團(tuán)可以定期與政府磋商，并對(duì)政府政府政策的制定和實(shí)施發(fā)揮積極的作用；‘圈外’集團(tuán)通常被視為非法，他們?yōu)樵谡�治事�?wù)中獲得立足之處而奮爭(zhēng)�！�(
從利益集團(tuán)的以上這些定義中可以看出：（1）、利益集團(tuán)是一個(gè)有一定組織形式的群體。不論規(guī)模大小，它都是以群體的形式出現(xiàn)；不論組織的性質(zhì)是長(zhǎng)期性的還是暫時(shí)性的，也不論組織體系是嚴(yán)密的還是松散的，它都有一定的組織，不是那種完全的烏合之眾。（2）、利益集團(tuán)都有著鮮明的目的性，那就是對(duì)集團(tuán)整體利益的追求，這是利益集團(tuán)形成的目的，也是其存在和發(fā)展的根本意義所在。（3）、利益集團(tuán)的核心問題是利益主體實(shí)現(xiàn)利益的方式問題，所以利益集團(tuán)通過各種途徑對(duì)政治活動(dòng)、立法活動(dòng)、行政管理活動(dòng)等施加影響和壓力都是維護(hù)和擴(kuò)大其集團(tuán)利益的手段和形式，但正是它實(shí)現(xiàn)利益的方式使得它區(qū)別于一般性的、完全通過自己的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng)來獲得利潤(rùn)的營(yíng)利性組織，而且正是這些方式使它能夠?qū)φ�府以及其統(tǒng)治秩序保持經(jīng)常性的適當(dāng)壓力，因此，它才常常又被稱為“壓力集團(tuán)”。（4）、雖然利益集團(tuán)時(shí)常通過影響政府政策、立法以及政府其他活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)自己的利益目的，但它本身并不以控制政府、掌握權(quán)力為目的，這使得它不似政黨那樣直接將目標(biāo)確定在對(duì)政治權(quán)力的掌握上。雖然從某種意義上講政黨是利益集團(tuán)的最高組織形式并且在很多社會(huì)中它是最大的利益集團(tuán)代表，但對(duì)于已經(jīng)形成嚴(yán)謹(jǐn)理論體系的政治學(xué)學(xué)科來說，利益集團(tuán)與政黨是有著嚴(yán)格區(qū)分的不同的研究課題。
（二）、現(xiàn)代利益集團(tuán)產(chǎn)生的條件
從近代各國(guó)的發(fā)展歷程來看，成熟的現(xiàn)代利益集團(tuán)是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到壟斷階段之后才產(chǎn)生和逐步發(fā)展的，這得益于以下幾個(gè)條件的出現(xiàn)：
首先，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)加劇了社會(huì)利益的分化，在利益分化過程中必然引起利益差異的群體之間的矛盾和對(duì)立，這樣利益性質(zhì)相同或近似而且處于同一利益水平上的人們?cè)诶�益�?dòng)機(jī)的驅(qū)使下結(jié)成一定的利益團(tuán)體的可能性以及實(shí)際數(shù)量都在大幅增加，而利益集團(tuán)數(shù)量的增加以及相互競(jìng)爭(zhēng)的出現(xiàn)必然帶來它們自身的進(jìn)一步成熟，促使他們探求更加有效的活動(dòng)方式。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入壟斷階段之后，競(jìng)爭(zhēng)并未消失，反而更加激烈，在社會(huì)中的生存更加困難，這更助長(zhǎng)利益集團(tuán)的產(chǎn)生和分化。
其次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入壟斷階段之后，國(guó)家與市場(chǎng)之間的關(guān)系也發(fā)生重大變化。在原來的自由經(jīng)濟(jì)主義時(shí)代，國(guó)家扮演著“守夜人”的角色，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后期發(fā)展造成的市場(chǎng)失靈、供需矛盾突出的現(xiàn)象使得政府不得不出面干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，國(guó)家的政策導(dǎo)向和立法對(duì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展所起的作用越來越突出，隨之帶來市場(chǎng)主體的活動(dòng)越來越多地受制于國(guó)家政策和政府行為，在這種情況下，影響立法和政府決策以維護(hù)和擴(kuò)大自己利益就成為利益集團(tuán)的必然選擇之一。
再次，資本主義發(fā)展到壟斷階段標(biāo)志著其已經(jīng)進(jìn)入成熟時(shí)期并進(jìn)入一個(gè)新的階段，與經(jīng)濟(jì)制度相配套的多元化民主政治體制也趨于穩(wěn)定和成熟。在這種政治體制架構(gòu)下，各種團(tuán)體和組織生存和發(fā)展的條件和環(huán)境比較寬松，對(duì)政府行為施加影響的途徑也逐漸增多，而利益集團(tuán)正使利用了這種有利條件才逐步成熟和壯大起來的。
正是在以上各種條件的“催化”下，利益集團(tuán)的產(chǎn)生和發(fā)展成為現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活和政治領(lǐng)域中具有著普遍性和有著重要影響力的現(xiàn)象，并成為政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)及經(jīng)濟(jì)學(xué)等各學(xué)科的重要研究課題。

二、利益集團(tuán)與立法關(guān)系的一般理論
從其本質(zhì)和目的來看，利益集團(tuán)以追逐利益為己任，直接參與利益的經(jīng)營(yíng)與瓜分，不愿承認(rèn)和遵守社會(huì)固有的行動(dòng)規(guī)則，只愿意按照利益原則來支配自己的行動(dòng)。但是，社會(huì)畢竟是一個(gè)有著一定組織機(jī)構(gòu)、有著諸多固定化行為模式的有機(jī)體，在其長(zhǎng)期發(fā)展的歷程中形成了一整套既復(fù)雜而又十分具體的思維和行動(dòng)的準(zhǔn)則，社會(huì)中經(jīng)濟(jì)、政治、法律、宗教、道德等方面的規(guī)則和制度影響和決定著社會(huì)中每個(gè)人的行為，維系著這個(gè)社會(huì)的運(yùn)行和發(fā)展。作為社會(huì)的一個(gè)組成部分，利益集團(tuán)必然受到這些基本準(zhǔn)則的制約。但是如果現(xiàn)行制度和規(guī)則與他們追求利益的行為不相吻合甚至成為他們的障礙，則以它們遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于個(gè)人的力量必然不會(huì)甘心于受阻，那么通過施加壓力來改變制度從而為以后的發(fā)展拓寬空間就成為它們必然的選擇之一。
在現(xiàn)代文明社會(huì)，法治以公平、公正、穩(wěn)定等特性壓倒

歷史上曾經(jīng)產(chǎn)生過的各種治國(guó)方式成為絕大多數(shù)國(guó)家的選擇。在法治社會(huì)中，法律是現(xiàn)有政權(quán)對(duì)社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)治的主要中介，越來越多的領(lǐng)域被納入法律的管轄之下，而立法是法治的第一個(gè)關(guān)鍵性步驟，因而利益集團(tuán)欲在社會(huì)中開拓出有利于自己發(fā)展的大道必然要對(duì)立法施加影響。
（一）、利益集團(tuán)對(duì)立法施加影響的途徑
對(duì)目前世界上絕大多數(shù)國(guó)家實(shí)行的代議制民主制度而言，從理論上講似乎選民是政治體制運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和決定者。但無論怎樣宣傳或者理論上如何論證，真正的民主都只是停留在書面上和政治制度的設(shè)計(jì)之中，因?yàn)槠胀�民眾與龐大而成熟的利益集團(tuán)相比，在資金、能力、社會(huì)地位以及對(duì)信息的掌握上都存在著嚴(yán)重的不平等現(xiàn)象，他們很難在選舉中脫穎而出，成為真正意義上的民眾代表，“選民只是墻頭上的蘆葦，不可能依靠他們來組建一個(gè)良好的政府，一種只把錢花在刀刃上的政府。一方面，普通選民從他所屬的壓力集團(tuán)中獲益，盡管他得到的收益可能比他想象的要�。涣硪环矫�，他將受到其他壓力集團(tuán)的傷害，結(jié)果，凈收益實(shí)際上要比沒有壓力集團(tuán)的活動(dòng)要糟。選民受到信息的限制，意味著他只有促進(jìn)壓力集團(tuán)才能有效地發(fā)揮作用”(。
利益集團(tuán)為了實(shí)現(xiàn)其利益在立法上的最大化，會(huì)努力在選舉過程中讓其成員進(jìn)入立法機(jī)關(guān)、政府部門或者是對(duì)立法、行政活動(dòng)足以產(chǎn)生影響的部門中，這是實(shí)現(xiàn)其目的的最直接而且是最有效的方式。這一現(xiàn)象在當(dāng)前較為發(fā)達(dá)的國(guó)家中十分常見，而且這也是“政治是經(jīng)濟(jì)的集中體現(xiàn)”這一政治經(jīng)濟(jì)學(xué)基本定理的突出表現(xiàn)之一。為了保證選舉結(jié)果符合利益集團(tuán)的意圖，他們不惜出巨資贊助候選人，而一般國(guó)家對(duì)選舉候選人所設(shè)置的最低財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)更擴(kuò)大了利益集團(tuán)在這方面的優(yōu)勢(shì)，而僅這一點(diǎn)就使得廣大一般民眾失去一展身手的機(jī)會(huì)。
除了在資金支持上的有利形勢(shì)外，利益集團(tuán)控制選舉在很大程度上依賴于對(duì)輿論和傳媒的巨大影響力乃至控制上。在一個(gè)地域遼闊、人口眾多的國(guó)家中，一個(gè)侯選人要從眾多人士中脫穎而出，傳媒的宣傳、介紹并為其制造輿論氛圍是必不可少的關(guān)鍵性工具，甚至從某種程度上講，輿論的導(dǎo)向?qū)ψ罱K結(jié)果可以起到?jīng)Q定性作用。而在現(xiàn)代社會(huì)中，隨著開放程度的縱深化和傳播手段的多樣化，媒體由國(guó)家一手控制的局面已經(jīng)大大改觀，國(guó)家與傳媒的關(guān)系正逐漸發(fā)生根本性變化，大眾媒體自由化、股份化和私有化已成為一個(gè)潮流。在國(guó)家逐步退出一些媒體領(lǐng)域的同時(shí)，某些利益集團(tuán)必然趁虛而入，憧憬著全面掌握、控制乃至自己創(chuàng)建輿論工具，即使自己不能控制也要努力與有關(guān)媒介建立和維持良好的合作關(guān)系。而傳媒界在擺脫國(guó)家嚴(yán)格控制之后，多數(shù)會(huì)陷入利益集團(tuán)的包圍圈，受制于某個(gè)或某些利益集團(tuán)，或者自身轉(zhuǎn)變成一個(gè)獨(dú)立的利益集團(tuán)。在這種情況之下，經(jīng)濟(jì)上的支持和維系帶來的必然是政治上的服務(wù)。(因此，在某種程度上可以說，金錢是利益集團(tuán)的經(jīng)濟(jì)資本，輿論則是其重要的政治資本，他們共同服務(wù)于“利益”這一終極目標(biāo)。而利益集團(tuán)與媒介的結(jié)合對(duì)政治生活所帶來的影響不僅在于對(duì)選舉過程的操縱，而且對(duì)上臺(tái)以后的當(dāng)權(quán)者的活動(dòng)同樣起著十分大的影響。這一點(diǎn)看一下各國(guó)大選前夕激戰(zhàn)不已的輿論戰(zhàn)、大辯論以及每一項(xiàng)新的政策出臺(tái)前后媒體上各方的激烈爭(zhēng)吵就十分可以明了。
在資金優(yōu)勢(shì)和輿論導(dǎo)向等優(yōu)勢(shì)的支持下，利益集團(tuán)在選舉過程能夠部分實(shí)現(xiàn)其目的，因?yàn)樵谝粋�(gè)國(guó)家中并不是只有一個(gè)利益集團(tuán)，他們相互之間也存在激烈的競(jìng)爭(zhēng)。在議員、其他參與立法者以及能夠影響立法的人士進(jìn)入權(quán)力系統(tǒng)并隨著整個(gè)體制進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)后，他們的活動(dòng)雖然會(huì)在很大程度上受原有立場(chǎng)的決定，但必然會(huì)在此過程中產(chǎn)生偏差，在某種情況下還可能產(chǎn)生矛盾乃至對(duì)立的結(jié)果，這當(dāng)然不是他們背后的“影子集團(tuán)”所欲看到的結(jié)果。為了實(shí)現(xiàn)立法過程中和法律修訂過程中對(duì)自己利益的最大照顧，他們同樣要通過各種方式來干擾和影響立法和政府決策行為。
對(duì)于那些比較強(qiáng)大而且在立法機(jī)關(guān)和政府中有自己代言人的利益集團(tuán)來說，他們不但要確保自己的代言人在立法過程中直接維護(hù)和保護(hù)己方利益，而且還要爭(zhēng)取到那些與自己有近似利益的人士對(duì)自己利益傾向的支持。而由于他們經(jīng)濟(jì)地位的強(qiáng)大，他們得以有機(jī)會(huì)經(jīng)常與這些議員和政府官員們接觸，保持聯(lián)絡(luò)，了解政府政策動(dòng)態(tài)，并及時(shí)制訂對(duì)策，在適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)向議員及政府官員“兜售”自己的主張，施加影響，保持適當(dāng)?shù)膲毫�，最終通過適當(dāng)而又能夠?yàn)閺V大選民接受的方式將其主張予以體現(xiàn)和貫徹。因此，這種體制下的立法者一般都要代表多個(gè)不同的集團(tuán)，而每個(gè)集團(tuán)都各有所求，他們的目的有可能是矛盾的，議員們必須仔細(xì)權(quán)衡，以求實(shí)現(xiàn)某種折衷，最終使各個(gè)集團(tuán)都能略有所獲，所以這種工作量大而且復(fù)雜。但無論怎樣，在這個(gè)過程中，利益集團(tuán)的影響和作用力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于一般民眾。
但是，在比較健全的民主體制下，立法者畢竟是由選民選舉產(chǎn)生并且要在一定程度上對(duì)他們負(fù)責(zé)，因此立法者又不得不照顧一下廣大民眾的意愿，如果民眾的想法與利益集團(tuán)的傾向不符甚至根本對(duì)立，則會(huì)在很大程度上影響著集團(tuán)利益的實(shí)現(xiàn)，但利益集團(tuán)屈服于普通民眾的情況相對(duì)于他們目的的實(shí)現(xiàn)來講是少之又少的。之所以會(huì)是這種局面是由于以下情況的存在：
首先，選民“無知”。此處所謂無知并非指文化程度低劣愚昧，而是指他們對(duì)于政治決策以及如何通過立法實(shí)現(xiàn)自己的利益缺乏充分的了解，他們或者為了生活而無暇顧及于此類事務(wù)，或者對(duì)這類事情根本沒有任何興趣，而且這種政治信息和意識(shí)的缺乏“不是一種簡(jiǎn)單的隨機(jī)性無知，而是一種傾向性無知，個(gè)人很可能就他關(guān)心的幾個(gè)問題擁有大量信息”(。在這種情況之下，他們?cè)诤芏鄦栴}上往往會(huì)陷入盲從的境地。這種狀況也在一定程度上助長(zhǎng)了立法者立法行為的任意性。
其次，民眾自覺結(jié)合的團(tuán)體意識(shí)缺乏。這種狀況使得相似觀點(diǎn)和主張難以有效組織和匯集，更難以形成一股有影響和震撼力的力量，在這種情況下，單個(gè)人的主張對(duì)于整個(gè)社會(huì)來說，影響可謂微乎其微，那么個(gè)人很正確而且很莊嚴(yán)的一票會(huì)淹沒在眾多隨波逐流的選票之中，因此，“普通選民寧愿保持在潛在無知狀態(tài)”(。而更為不利的是，個(gè)別有條件、有能力獲取充分信息者并不一定將其所獲取的信息用于指導(dǎo)自己進(jìn)行理性的選舉行為，“他獲取信息的目的似乎只在于與別人交流，比別人有優(yōu)越感，更重要的是為自己的代表隊(duì)歡呼”(r)。
再次，對(duì)于選民信息的無知，固然有其自身的原因，但在很大程度上是利益集團(tuán)有意制造的一種局面，因?yàn)檫@樣他們能夠更容易地實(shí)現(xiàn)自己的目的，而他們的工具就是前面所提到的對(duì)媒介的控制和利用。集團(tuán)媒介與利益集團(tuán)可以說相互利用，而他們參與利益瓜分的途徑主要有兩個(gè)：一是前面所提到的動(dòng)用媒介參與選舉，通過選舉產(chǎn)生自己的利益代言人。一個(gè)是對(duì)輿論工具進(jìn)行再瓜分，通過擴(kuò)大輿論陣地和覆蓋面的方式，為集團(tuán)間利益的再瓜分和再組合創(chuàng)造輿論優(yōu)勢(shì)。在這種相互控制和利用的局面下，新聞媒介以及由其主導(dǎo)的輿論導(dǎo)向就難以獲得真正意義上的獨(dú)立，集團(tuán)利益的每一次變動(dòng)都會(huì)帶來媒體導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，他們所傳遞出來的信息也不可避免地待遇很嚴(yán)重的傾向性。而對(duì)有些沒有受到利益集團(tuán)控制的媒體來說，他們的管理者很可能具有自己特有的政治企圖，他們同樣會(huì)操縱自己所控制的媒體工具從事政治說服，積極鼓勵(lì)那些有利于他們政治目的的宣傳報(bào)道。因此，在此種情況之下，媒體所傳達(dá)出來的信息多是經(jīng)過選擇、進(jìn)行篩選之后的，那么選民就無法對(duì)于立法機(jī)關(guān)所進(jìn)行的立法活動(dòng)或修

訂法律過程中的決策動(dòng)向做一個(gè)全面而正確的價(jià)值判斷，而利益集團(tuán)則可能以此為自己的行為罩上合法、合理的表象。
可以說正是由于以上三個(gè)方面的原因大大降低了了普通民眾在立法過程中的影響力，從而造成了他們的利益訴求受壓制和被忽略的狀態(tài)。在強(qiáng)大而且有組織的利益集團(tuán)前面，“那些有能力進(jìn)行有效組織的壓力群體的關(guān)注點(diǎn)，可以說在很大程度上支配了因種種原因而無法形成有效組織群體的思考傾向”(。因此，這種立法過程及結(jié)果的傾向性是顯而易見的。
（二）、利益集團(tuán)影響立法的利弊分析
在多元民主政治體制下，各個(gè)利益集團(tuán)爭(zhēng)向?qū)α⒎ê驼�府其他的決策行為施加影響的積極意義在于：
首先，利益多元化的出現(xiàn)是法治發(fā)展的社會(huì)基礎(chǔ)，只有存在多樣性的利益沖突、競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)調(diào)，才能使立法和政府的決策行為建立在對(duì)社會(huì)各個(gè)方面的利益和需求的綜合考慮并加以平衡的基礎(chǔ)之上，而在各方妥協(xié)的基礎(chǔ)之上產(chǎn)生的法律以及建構(gòu)起來的法治秩序才會(huì)得到各方更大程度的認(rèn)同、遵守和維護(hù)，因此，“在妥協(xié)中才逐步確立了法律的至上性和普遍性，也只有妥協(xié)，社會(huì)才能以最少的成本獲得最大的收益”(。
其次，不同種類、不同能力的利益集團(tuán)對(duì)立法、政府的決策行為施加影響能夠在很大程度上約束和限制政府權(quán)力的行使，他們的影響力必然使政治權(quán)力的發(fā)揮不能夠“隨心所欲”，從而公民的個(gè)人權(quán)利和自由才能得到更大程度的保障和體現(xiàn)。
再次，利益集團(tuán)的活動(dòng)和作用的發(fā)揮彌補(bǔ)了代議制民主的一些缺陷，因?yàn)檫x舉并非每天都在進(jìn)行，政黨對(duì)其自身的政治意圖也可能會(huì)含糊其詞，利益集團(tuán)的活動(dòng)等于幫助人們?cè)谶x舉的間隙期參與政治生活，幫助人們對(duì)自己所關(guān)心和了解的領(lǐng)域的立法和政府決策施加影響。與以上優(yōu)點(diǎn)相比，忽略對(duì)多元利益的承認(rèn)并施以法律的保護(hù)正是專制體制政府最大的失誤所在。在專政體制下，政府擁有無限的權(quán)力，因此它可以采取任何在其看來是必要的措施去實(shí)現(xiàn)自己認(rèn)為是正常而必要的目的，長(zhǎng)時(shí)間下去，它必然會(huì)失去利益被忽略的那部分人群的支持，那么它統(tǒng)治的根基就無法穩(wěn)固而長(zhǎng)久。
同時(shí)，我們也應(yīng)看到，利益集團(tuán)的影響過于強(qiáng)大也會(huì)帶來很多不利因素。最大的害處在于，如果政府不能保證相對(duì)較弱的利益群體的利益，那么他們就會(huì)成為這種體制的受害者，也許這種情況之下所造成的危害要嚴(yán)重于專政體制。
在這種體制下，弱勢(shì)利益群體表達(dá)和反映自己利益的主要依靠在于由行會(huì)、工會(huì)和專業(yè)性組織等構(gòu)成的龐大的中介性社會(huì)團(tuán)體組織。雖然強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)有時(shí)也有自己的團(tuán)體，但絕大多數(shù)團(tuán)體和組織的作用和價(jià)值則在于他們是處于社會(huì)較低層次、實(shí)力較弱的社會(huì)人員的一種十分重要（而且很可能是唯一有效）的利益反映渠道。對(duì)于這些人群來說，他們數(shù)量龐大，但卻經(jīng)濟(jì)實(shí)力很弱，從而導(dǎo)致政治上失去了表達(dá)自己意愿的機(jī)會(huì)。雖然那些強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)利益進(jìn)行活動(dòng)時(shí)，也會(huì)基于這類人員的數(shù)量而適當(dāng)考慮和照顧一下他們的利益，但畢竟已在事實(shí)上產(chǎn)生嚴(yán)重的傾斜。因此，他們必須團(tuán)結(jié)起來，形成較為強(qiáng)大的群體，并通過自己的代言組織反映自己的利益，與政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，影響社會(huì)公共決策，只有這樣才能被重視，才能被考慮。而且這種中介性的社會(huì)團(tuán)體和組織的存在在社會(huì)中形成了一個(gè)從最高層到社會(huì)底層之間、能夠被政府和社會(huì)民眾都認(rèn)可的“緩沖地帶”，這個(gè)“非強(qiáng)制性、公民自愿參與的公共活動(dòng)領(lǐng)域”(對(duì)于緩解各個(gè)階層的矛盾、維持社會(huì)平衡發(fā)揮著重要作用，尤其是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期更是如此。由于社會(huì)中介性組織所處的這種特殊地位，它在很多國(guó)家中還被賦予半官方地位，如在德國(guó)，法律規(guī)定行政部門在草擬立法之前必須同各大“利益組織”協(xié)商；在日本，農(nóng)業(yè)協(xié)同組合中央聯(lián)合會(huì)已經(jīng)把公共政策的廣泛領(lǐng)域變成實(shí)際上的禁區(qū)，因?yàn)樗麄內(nèi)藬?shù)超過900萬，而且選舉制度使農(nóng)民在投票選舉中的分量高達(dá)城市選民的3倍，所以農(nóng)民通常能夠阻止有損于其利益的政策實(shí)施。(因此，對(duì)利益集團(tuán)的研究不應(yīng)也不能忽略社會(huì)中介性組織在其中發(fā)揮的重要作用。
（三）、如何削弱利益集團(tuán)對(duì)立法的不利影響
在多元民主社會(huì)中，雖然弱勢(shì)利益群體也有自己的利益訴求渠道和反映途徑，但可以十分明顯地看出，他們的影響力和能量顯然要比有組織、有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的利益集團(tuán)弱得多，為了維護(hù)社會(huì)整體的公平，維系社會(huì)體系的健康、順利運(yùn)轉(zhuǎn)，需要政府有意識(shí)地采取傾向性措施，保證他們的利益得到適當(dāng)“照顧”。這些措施主要包括：
1、政府和立法機(jī)關(guān)必須正確定位。在各種利益集團(tuán)都努力發(fā)揮作用的前提下，雖然各個(gè)成員都不可避免地帶有利益立場(chǎng)，但政府作為一個(gè)整體，應(yīng)該盡量置身于外，使自己保持一個(gè)相對(duì)中立的地位，也即“政治市場(chǎng)的供求雙方都有利益集團(tuán)，政府主要起著經(jīng)紀(jì)人的作用”。(r)卓越的政治家在利益紛爭(zhēng)的場(chǎng)外應(yīng)能清楚地看到各派所代表的利益是什么，會(huì)帶來什么結(jié)果，同時(shí)更要有一定的前瞻性，能夠從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)協(xié)調(diào)各派利益，使各種利益得到和諧共處，然后以其為基礎(chǔ)制訂規(guī)則，成為仲裁者，而絕不能將參賽者與仲裁者的職責(zé)一并承擔(dān)。在健全的民主體制下，政府絕不能代替利益集團(tuán)和民眾作出抉擇，否則社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的所有責(zé)任和社會(huì)反彈都會(huì)集中到政府身上，政府就難以充分協(xié)調(diào)利益集團(tuán)之間的利益摩擦和沖突并且很可能會(huì)陷入其中難以自拔。此時(shí)，為了維持安定只得對(duì)各利益集團(tuán)輪番安撫，這樣本來是各利益集團(tuán)之間的摩擦轉(zhuǎn)變成了每個(gè)利益集團(tuán)分別與政府的摩擦，本來可能只是社會(huì)中某個(gè)利益集團(tuán)對(duì)另一個(gè)利益集團(tuán)的不滿就會(huì)被轉(zhuǎn)化成雙方對(duì)政府的不滿，政府在這種情況下推行任何政策都會(huì)失去信任和支持而變得寸步難行。(因此，政府自身定位正確與否將極大地影響到法律的優(yōu)劣與法治秩序的健康與否。
2、一般民眾要有自己的利益訴求渠道。相對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大、政治影響力深厚的利益集團(tuán)來說，普通民眾所形成的利益集團(tuán)的聲音就顯得弱小了許多，而且由于媒介的關(guān)系也不能順利地傳達(dá)出去，那么為了保證機(jī)會(huì)的相對(duì)平等，必須保證他們有足夠的利益訴求渠道，如言論自由、出版自由、集會(huì)自由、結(jié)社自由、罷工自由、游行自由等，而由于他們?nèi)藬?shù)的眾多，采用這些方式也更有利于引起有關(guān)人士和權(quán)力機(jī)關(guān)的重視。這些基本權(quán)利的真正實(shí)現(xiàn)才能保證他們可以用和平的、非暴力的方式維護(hù)自己的利益，也只有這樣才能保證其他強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)不能忽視他們的存在，不能不顧他們的利益而為所欲為。
3、為了實(shí)現(xiàn)更大程度上的公平，應(yīng)加強(qiáng)弱勢(shì)利益群體的組織化，并賦予代表其利益的中介性團(tuán)體組織以法律上更高的地位和決策中更大的發(fā)言權(quán)。在一般情況下，那些強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)的組織化程度相對(duì)較高，而沒有組織起來的或無法組織起來的群體中，往往包含著一些重要的利益群體，如廣大消費(fèi)者、納稅人、婦女、老人和許多其他群體，他們構(gòu)成了人口中的大多數(shù)，但他們的松散、無組織性導(dǎo)致他們始終處于那些強(qiáng)大的有組織的利益集團(tuán)的剝削之下。為了促進(jìn)社會(huì)最大程度的公平，需要政府有意識(shí)地扶植和支持，予以特殊照顧。因?yàn)�，“共同利益的存在通常不�?huì)導(dǎo)致這些利益群體自生自發(fā)地形成一個(gè)綜合性的組織，而只有當(dāng)政府積極支持把這類群體中的所有成員都組織起來的時(shí)候，或者說，只有當(dāng)政府至少容忍利益群體采用強(qiáng)制性或歧視性手段來建立這種組織的時(shí)候，上述那種共同利益的存在才能夠切實(shí)導(dǎo)致這些利益群體形成某種綜合性的組織�！�(
4、為了減少立法中的不公平現(xiàn)象，可以盡可能多地

使用全民公決。瑞士在許多問題上都采用全民公決而使國(guó)家秩序更為健康、公民更滿意，但那主要是因?yàn)樗�是歐洲最小的國(guó)家，對(duì)于人數(shù)眾多、地域遼闊的國(guó)家來說未必適用。但是，全民公決確實(shí)消除了在某項(xiàng)政策上以犧牲公眾利益為代價(jià)為力量強(qiáng)大的少數(shù)人帶來巨大好處的互投贊成票的立法方式。由于全民公決耗費(fèi)成本巨大、效率低下，不應(yīng)該也在事實(shí)上不可能被頻繁采用，但是在涉及重大問題的決定上（比如憲法的制訂與修改、民族自治權(quán)的決定等）有時(shí)則很顯得有必要。



三、我國(guó)現(xiàn)階段利益群體的分化及對(duì)立法的影響
（一）、我國(guó)社會(huì)利益群體分化概述
在改革開放走過20多年的歷程之后，我國(guó)進(jìn)入了一個(gè)建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義的新時(shí)期。與過去相比，我國(guó)現(xiàn)階段的社會(huì)利益格局發(fā)生了重大變化，原來整體性、單一性的利益結(jié)構(gòu)正逐漸向多元化的利益格局轉(zhuǎn)化并已形成初步輪廓，原有的處于靜止、孤立狀態(tài)的一些社會(huì)階層和組織正逐漸活躍起來并成為一部分人的利益代言人，他們也在通過不同的方式和形式發(fā)揮著自己的影響和作用。
對(duì)于我國(guó)社會(huì)中正在發(fā)生著的利益格局的重大變動(dòng)，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)它與前面所提到的利益集團(tuán)在本質(zhì)、作用方向、影響方式等方面上都存在諸多相同之處，因此，用利益集團(tuán)的有關(guān)理論來研究中國(guó)的社會(huì)問題同樣適用而且可能很容易說明問題。但是，這樣就會(huì)與以前我們所一貫堅(jiān)持人民利益一致、不存在根本性矛盾等傳統(tǒng)理念產(chǎn)生矛盾。其實(shí)這一問題的關(guān)鍵點(diǎn)就在于對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正確認(rèn)識(shí)。前文已經(jīng)指出，利益集團(tuán)的產(chǎn)生、發(fā)展并發(fā)揮越來越大的作用是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然產(chǎn)物，而我們目前所發(fā)展的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在市場(chǎng)基礎(chǔ)作用的發(fā)揮、資源的配置方式等經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域與西方的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并不存在本質(zhì)的區(qū)別，我們著重強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域之外的東西，如社會(huì)的公平、政府作用的發(fā)揮、意識(shí)形態(tài)的控制等，因此，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)日益深入發(fā)展的中國(guó)，利益集團(tuán)的出現(xiàn)和日益強(qiáng)大的社會(huì)影響力是不容否認(rèn)的事實(shí)，而且我國(guó)正處在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)很不完善、正在由傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)化的過程之中，而這種轉(zhuǎn)型時(shí)期正是社會(huì)利益格局深刻變化、利益集團(tuán)得以形成和發(fā)展的大好時(shí)機(jī)，因此，研究中國(guó)利益集團(tuán)的現(xiàn)狀、分析其利弊、研究歸制措施就尤為必要。
但是，從組織程度、成員穩(wěn)定性、集團(tuán)意識(shí)、行為方式、作用能力等方面考慮，我國(guó)目前并不存在嚴(yán)格意義上的、如西方國(guó)家那樣規(guī)范的利益集團(tuán)，但卻已經(jīng)產(chǎn)生和分化出大量的利益群體和階層。這些利益群體和階層在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步形成和發(fā)展過程中通過合法或者不合法的手段積累了大量的財(cái)富，已經(jīng)具備了利益集團(tuán)的某些性質(zhì)，在這種情況下，只要具備有利于其發(fā)揮作用的適宜環(huán)境，利益集團(tuán)現(xiàn)象就會(huì)應(yīng)運(yùn)而生。(對(duì)于我國(guó)現(xiàn)有利益群體的產(chǎn)生、發(fā)展過程以及所能發(fā)揮的作用進(jìn)行研究，必須充分重視以下方面：
1、改革開放中造就了大量的既得利益群體，他們或者因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的不規(guī)范而得到了好處，或者利用所處的壟斷地位正在牟取暴利，或者利用政府行政管制的漏洞而損公肥私。這些既得利益群體是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中最大的受益者，他們的產(chǎn)生和發(fā)展不夠規(guī)范，也缺乏扎實(shí)的基礎(chǔ)，他們的活動(dòng)破壞了市場(chǎng)的公平原則，他們的存在損害的是其他社會(huì)群體的利益。如果是在完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，他們既不可能取得也無法維持現(xiàn)在所獲得的一切，因此，在我們逐步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革的過程中，他們會(huì)為了維護(hù)自己的利益而力圖維持現(xiàn)狀，防止改革深化打破現(xiàn)有對(duì)他們有利的格局，剝奪他們的利益。因此有人將既得利益群體視為中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的阻力。(
2、與一批新的利益群體出現(xiàn)相對(duì)應(yīng)的是整個(gè)社會(huì)的分配不公問題越來越突出。原來在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下享有一定權(quán)力或者在經(jīng)濟(jì)改革過程中能夠利用或依靠權(quán)力的人群在權(quán)力市場(chǎng)化的過程中迅速積累起大量社會(huì)財(cái)富，這批人在新的體制下或者繼續(xù)處于政治體制的中心，或者徹底走向市場(chǎng)，但他們?cè)诖饲八�積累的社會(huì)財(cái)富、打下的社會(huì)基礎(chǔ)足以保證他們?cè)谡麄�(gè)社會(huì)的分層中能夠長(zhǎng)時(shí)間地處于較高層次，而與之相對(duì)應(yīng)的原來社會(huì)底層分子中只有極少的一部分人能躍升到上層，絕大多數(shù)人則仍然保持在原來的狀態(tài)，雖然按照縱比來計(jì)算他們也有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但他們與現(xiàn)存社會(huì)中的精英階層之間的差距與原來相比卻變得越來越大，低收入者的相對(duì)水平正在不斷下降，由此帶來的社會(huì)問題也日益突出，尤其是進(jìn)幾年來，下崗工人的增多，農(nóng)民收入的減少而負(fù)擔(dān)在不斷加重，城市邊緣群體逐漸增多，這些問題已經(jīng)成為影響我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的一個(gè)決定性因素。
3、雖然人們的利益已產(chǎn)生巨大的分化，但有著比較一致的利益的人群的集體意識(shí)不夠強(qiáng)烈。無論是從改革中獲得巨大利益的精英階層還是因改革而利益相對(duì)受損的群體，在表達(dá)自己的利益需求和政治意愿時(shí)都缺乏比較自覺的團(tuán)體意識(shí)，許多市場(chǎng)主體在對(duì)自己的利益予以表達(dá)并尋求保護(hù)時(shí)很少有人考慮到以集團(tuán)的模式去行動(dòng)，而多以個(gè)體為單位用直接影響甚至通過收買官員的方式來達(dá)到目的，這在一定程度上助長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象的發(fā)生和猖獗，但由于目的能夠達(dá)到，反而進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)自己獨(dú)立行為的信任。正是由于這種現(xiàn)象的存在，他們至今仍然是單獨(dú)的個(gè)體，雖然有著很多共同利益卻無法形成團(tuán)體優(yōu)勢(shì)，更別說成為象西方國(guó)家那樣的利益集團(tuán)了。
而利益群體之所以尚未形成利益集團(tuán)，還在于以下幾個(gè)因素的影響和制約：一是由于自身集團(tuán)意識(shí)的欠缺，他們大多缺乏合作的自覺意識(shí)；二是我們長(zhǎng)期以來的社會(huì)和政治環(huán)境還不太允許那種大規(guī)模的集體行動(dòng)，比如對(duì)游行示威、罷工、結(jié)社等行為都是在事實(shí)上禁止的；三是由于改革的正在進(jìn)行，利益的分化還在不斷發(fā)展和深化，人們的利益需求還不太固定，個(gè)人在社會(huì)中所處的位置處在快速而又激烈的變動(dòng)之中，他們也無暇仔細(xì)考慮自己所處的這個(gè)群體到底是應(yīng)該追求什么樣的目標(biāo)。由于以上原因的存在，致使利益集團(tuán)在我國(guó)還是一個(gè)尚未成熟的社會(huì)和政治現(xiàn)象。
（二）、現(xiàn)有利益群體對(duì)我國(guó)立法的影響
由于我國(guó)現(xiàn)有利益群體不夠成熟，他們對(duì)我國(guó)政府活動(dòng)以及立法的影響也不似利益集團(tuán)那樣深刻，其作用方式也不是十分規(guī)范。但這種影響已經(jīng)開始顯現(xiàn)并在不斷加強(qiáng)。他們對(duì)我國(guó)政府的決策行為和立法活動(dòng)的影響表現(xiàn)在以下方面：
1、目前，既得利益群體往往以部門利益的形式出現(xiàn)并在一些法律、法規(guī)的制訂過程中爭(zhēng)權(quán)奪利，拼命維護(hù)自己的利益。由于我國(guó)還處在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的過程中，過去計(jì)劃體制下所形成的政府統(tǒng)管一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的模式的影響還未完全消除，政府職能的行使和權(quán)力的發(fā)揮還未從原有的思路中解放出來，因此很多政府部門難以割舍以前所享有的經(jīng)濟(jì)權(quán)力和利益，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下成為了最大的利益群體，并且還親自參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，這樣他們就在社會(huì)經(jīng)濟(jì)交往中一身肩挑“參賽者”與“仲裁者”兩個(gè)角色，嚴(yán)重違背了在前面所提到的政府中立的立場(chǎng)。而且，由于我國(guó)的政治體制在事實(shí)上是以行政權(quán)力為中心，政府享有很大的立法權(quán)，即使由人大立法，也往往是先由相關(guān)部門起草草案，而最后通過的法律與其一般不會(huì)產(chǎn)生根本性變化，這樣就形成了政府部門自己立法、自己執(zhí)法和自己守法的奇特局面，那么這種法律的公正性、實(shí)施的效果都不能不讓人打上大大的問號(hào)。比如在99年頒布通過的合同法中，工商行政管理部門和其他行政主管部門取得了對(duì)合同的監(jiān)督管理職

能（合同法第127條），而在國(guó)家科委的堅(jiān)持下，科技合同法幾乎原封不動(dòng)地搬入合同法，而且即使如此，仍不能滿足他們的要求，還堅(jiān)持將科技合同法從現(xiàn)行合同法中獨(dú)立出來，單獨(dú)規(guī)定，而有關(guān)部門又提出現(xiàn)行合同法只管轄債權(quán)合同，物權(quán)合同也應(yīng)單立新法進(jìn)行規(guī)定，如果這些“企圖”都能“得逞”，則所謂“統(tǒng)一合同法”之說將成為一個(gè)笑柄。
另外，一些原來由政府直接控制經(jīng)營(yíng)的行業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中雖然從形式上走向了市場(chǎng)和社會(huì)，但由于與政府所存在的千絲萬縷的聯(lián)系使得他們?cè)谙硎苤鴫艛嗬麧?rùn)的同時(shí)又通過法律上的便利保護(hù)自己的利益，限制著同類事業(yè)的發(fā)展。“銀行加證保、兩電加煙草、兩油加外貿(mào)、掃地的也不少”(的民謠辛辣地諷刺著這種不合理的現(xiàn)象。在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)生活中，由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)法律制度的不完善，這些壟斷性行業(yè)及其主管部門制訂的規(guī)章和慣例都在事實(shí)上發(fā)揮著法律的調(diào)整作用，而有關(guān)部門重新制訂法律或者修訂法律時(shí)必然參考乃至照抄他們的這些規(guī)定，其結(jié)果可想而知。
2、與部門利益膨脹“交相輝映”的是地方利益的凸顯以及地方保護(hù)主義的盛行。在原來全國(guó)整齊劃一的局面下，各個(gè)地方都由中央統(tǒng)一安排，不存在多大差異，而且地方立法也沒有顯示出其意義和價(jià)值來（民族自治地方除外）。但在改革開放以后，權(quán)力在一定程度上被下放，地方的自主性顯現(xiàn)出來。各地為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，紛紛制訂自己的優(yōu)惠政策，出臺(tái)大量的地方法規(guī)、規(guī)章，這也確實(shí)為各地經(jīng)濟(jì)的發(fā)展作出了很大貢獻(xiàn)。但是，在此過程中產(chǎn)生了一個(gè)很大的問題，那就是地方保護(hù)主義的盛行，各地法規(guī)相互矛盾、對(duì)立的情形時(shí)有發(fā)生，很多資源都被浪費(fèi)在相互內(nèi)耗之中。從全國(guó)的整體上來考慮，地方利益的相互牽制和消耗是利益群體對(duì)國(guó)家立法的最大影響所在。
3、隨著政治體制改革的加快，人民代表大會(huì)的作用在逐步加強(qiáng)，公民對(duì)于人大代表也逐漸重視和信任起來，在這種情況下，各個(gè)階層、各個(gè)行業(yè)也以自己所產(chǎn)生的人大代表數(shù)作為政治地位的體現(xiàn)和象征，這與西方國(guó)家利益集團(tuán)選擇代言人進(jìn)入議會(huì)和政府有很大的相似性。在改革開放以前，我國(guó)政治權(quán)力的核心事實(shí)上集中在黨和政府手中，所謂“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)只是一種形式和象征，人大代表無法體現(xiàn)代表性，不能反映人民的意愿。隨著政治體制改革的進(jìn)行，人大的立法工作、監(jiān)督職能、決定權(quán)作用都在不斷加強(qiáng)，人大在一定程度上擰轉(zhuǎn)了“橡皮圖章”的不良形象。在這種情形之下，各界人士對(duì)人大代表的產(chǎn)生以及名額的分配也開始重視起來，并以當(dāng)選作為自己政治地位的提升，尤其是私營(yíng)企業(yè)主、個(gè)體戶等過去被認(rèn)為是非公有制經(jīng)濟(jì)而地位不高的行業(yè)從業(yè)人員更將這看作翻身的機(jī)會(huì)。而人大代表分布的廣泛性、代表意識(shí)的增強(qiáng)也使他們?cè)诹⒎ㄖ兴�起的作用進(jìn)一步加大，這也在客觀上為利益群體影響立法制造了機(jī)會(huì)和條件。
4、代表一部分群體利益的團(tuán)體開始出現(xiàn)并逐漸發(fā)揮作用。前文曾經(jīng)指出，中介性團(tuán)體組織是社會(huì)弱勢(shì)利益集團(tuán)對(duì)立法和政府決策發(fā)揮作用的主要途徑，在中國(guó)這種情況也開始出現(xiàn)并已經(jīng)發(fā)揮作用。比如代表消費(fèi)者的消費(fèi)者協(xié)會(huì)在消費(fèi)者維權(quán)方面發(fā)揮著不可代替的重要作用，比如全國(guó)婦聯(lián)的意見對(duì)婚姻法的修訂起著決定性的影響。而最為顯著的例子則是先富起來的私營(yíng)企業(yè)主、個(gè)體戶們，他們?cè)诮?jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)大之后，要求政治參與的熱情也越來越高，他們有自己的組織——全國(guó)工商聯(lián)，有宣傳這個(gè)階層利益主張的媒體——《中華工商時(shí)報(bào)》，在人大與政協(xié)中代表所占比例也越來越大，多年的不懈追求終于換來具有劃時(shí)代意義的“1999年修憲”，將保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯寫進(jìn)了憲法，這可以說是這方面的突出代表。(
但是，在看到這種變化的同時(shí)，我們更應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，這個(gè)渠道還有很大的不足：首先，這些組織雖然稱為群眾性組織，但在性質(zhì)上都是半官方，他們的領(lǐng)導(dǎo)人都是由黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)者兼任，目前還沒有一個(gè)能夠真正表達(dá)自己意愿、能夠發(fā)揮自己作用的群眾性組織，現(xiàn)存的這些所謂群眾性組織的意見能否發(fā)揮作用在很大程度上取決于領(lǐng)導(dǎo)者的級(jí)別高低、能力大小，取決于現(xiàn)在的政策傾向，它們自身的力量并不能夠起決定性作用（在不久前的機(jī)構(gòu)改革中，國(guó)務(wù)院又將幾個(gè)原國(guó)家部委的全部人員轉(zhuǎn)化為新成立的該行業(yè)協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，地點(diǎn)、機(jī)構(gòu)、工作方式、待遇都未曾發(fā)生根本性的變化，這一點(diǎn)再一次深刻地反映著這一現(xiàn)象。(）。這樣就與國(guó)外的類似組織有了區(qū)別，國(guó)外是這些組織自下而上地反映意見，因其作用的凸顯受到重視而被賦予了很高的地位，比如前面所提到的德國(guó)和日本的情況，而我國(guó)則是由上而下，與其所代表的群體的關(guān)系并不如與政府的關(guān)系重要。
其次，絕大多數(shù)處于社會(huì)較低層次的利益群體還缺乏這種代表組織，他們還沒有自己的利益訴求渠道，尤其是近年來處境越來越艱難的農(nóng)民、下崗工人、以及被稱為邊緣人的“閑散人群”，他們才是立法和政府決策過程中真正值得重視的。但是，工會(huì)功能的錯(cuò)位、村民自治組織的軟弱使得他們幾乎成為改革開放的犧牲品，如果在國(guó)家的上下傳達(dá)渠道中缺少他們的意見和聲音，那么，無論多么發(fā)達(dá)的社團(tuán)組織都無法掩蓋這個(gè)社會(huì)嚴(yán)重的不公平，
5、正如前文已經(jīng)提到的，在我國(guó)，普通公民表達(dá)意見的方式是被嚴(yán)格限定的，集體性的利益表達(dá)行為是不允許的，因此在利益受到侵害時(shí)，他們的表達(dá)方式往往是給有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)反映、向有關(guān)部門舉報(bào)、到信訪辦申訴等，而這些方式只能在一定程度上針對(duì)他們的具體事件起到一定的具體作用，即使有某些涉及到現(xiàn)行制度和法律不夠完善的問題也難以引起人們的注意，除非這個(gè)問題已經(jīng)十分突出，而且政府也認(rèn)識(shí)到了這一點(diǎn)，才有引起法律變革的可能性，但這種幾率確實(shí)太過微小了。
6、為了克服西方議會(huì)制度中職業(yè)政客的不良習(xí)氣，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度推行人大代表兼任制，即所有代表除正、副委員長(zhǎng)（地方上為主任）及個(gè)別常委外，其余均不脫離原工作崗位，這樣他們就能夠從自己的實(shí)際工作出發(fā)了解民意、發(fā)現(xiàn)問題。這種制度設(shè)計(jì)的初衷是好的，但由于代表意識(shí)的欠缺，很少有代表能夠真正去了解民意并代表他們說話，不但使代表嚴(yán)重脫離普通群眾，也使人民代表大會(huì)自身遠(yuǎn)離應(yīng)有職責(zé)。在這種情形之下，普通公民的利益更難以表達(dá)出來，更別說影響立法來保護(hù)他們的利益了。比如在人大代表中農(nóng)民代表占有很大比例，但這些所謂的農(nóng)民代表絕大多數(shù)都是農(nóng)村中“先富起來”的一分子，他們只是按照中國(guó)的戶籍制度占有著農(nóng)民身份，他們已經(jīng)背離了那些真正“面朝黃土背朝天”的農(nóng)民的利益追求和愿望，甚至在某些地方和情況下形成了對(duì)立。然而他們卻在法律上代表著廣大農(nóng)民并行使著莊嚴(yán)的代表權(quán)力。而更值得重視的是，這種現(xiàn)象在各個(gè)階層都是廣泛存在的。這種民主實(shí)行的結(jié)果必然嚴(yán)重脫離它制度設(shè)計(jì)的初衷。
以上所敘述的種種情形幾乎與我們前文所提出的幾個(gè)措施（見二、（三））構(gòu)成完全對(duì)立，因此，在目前的中國(guó)形成了一個(gè)兩難境地：一方面，利益的分化日趨深刻，利益群體分層并向利益集團(tuán)的方向發(fā)展正隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展成為不可阻擋的潮流；而我們的政治體制卻不能也不愿（從目前來說是這樣的）給各個(gè)利益群體創(chuàng)造暢通而有效的利益表達(dá)的途徑。因此，形成一種尷尬局面：凡是合法的利益表達(dá)方式都是無效的（一般情況下），凡是有效的利益表達(dá)方式都是不合法的（如集體鬧事和賄賂官員）。(這種局面的出現(xiàn)已成為我國(guó)加強(qiáng)民主法制建設(shè)、推進(jìn)政治改革的一個(gè)兩難問題。

四、立法

：維系社會(huì)整體公平
隨著改革的逐步深化，利益的分化、利益群體的重新組合和發(fā)展壯大以及比較強(qiáng)大和完善的利益集團(tuán)的出現(xiàn)已成為不可避免的趨勢(shì)，它對(duì)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化秩序以及人民生活都將產(chǎn)生巨大的影響。我國(guó)正在進(jìn)行的法治建設(shè)事業(yè)同樣會(huì)受到影響，而且還可能是決定性的。重視它并規(guī)范、引導(dǎo)它走上正常的發(fā)展軌道是我們亟待解決的課題。而對(duì)它的忽視或者掩蓋帶來的必然是對(duì)社會(huì)秩序的破壞和整個(gè)社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)，因?yàn)槿绻�默許乃至縱容“場(chǎng)外交易”的存在，將加劇政治腐敗，腐蝕政權(quán)的健康運(yùn)轉(zhuǎn)。(但是，對(duì)于這一問題，我們不可能奢望短期內(nèi)快速而徹底地解決，因?yàn)槲覀兊母母锸聵I(yè)正進(jìn)入艱難的攻堅(jiān)階段，在接下來的時(shí)期內(nèi)會(huì)產(chǎn)生那些變化、形成什么樣的局面是不可預(yù)測(cè)的，我們要做的是重視研究、積極實(shí)踐，在不斷摸索中找到可行的辦法。
就當(dāng)前的立法而言，為了減輕那些既得利益群體的不正常壓力，盡可能多地維護(hù)廣大人民群眾的利益，維持著整個(gè)社會(huì)的基本公平，需要做的努力是全方位的。本文在此簡(jiǎn)單提出幾點(diǎn)，希望起到拋磚引玉之效果：
1、政府盡快轉(zhuǎn)變角色，找準(zhǔn)職能定位，從不正常的經(jīng)濟(jì)利益中抽身出來，超脫于自己所享有的不正常的壟斷利益，從全社會(huì)的角度出發(fā)公平地考慮問題、制訂政策和從事立法，通過政府立法限制強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)組織對(duì)廣大普通人民的經(jīng)濟(jì)奴役和剝削。之所以要在有關(guān)立法的問題上首先強(qiáng)調(diào)政府，那是因?yàn)槲覀円回炐纬傻囊孕姓��?quán)力為中心的權(quán)力架構(gòu)在短時(shí)間內(nèi)是無法從根本上得到改觀的。
2、加強(qiáng)全國(guó)人大及地方各級(jí)人大在立法中的作用，減少政府立法，防止政府立法中的部門壟斷傾向，同時(shí)全國(guó)人大要加強(qiáng)對(duì)地方立法及政府立法的監(jiān)督和檢查，減少各種法律中的抵觸現(xiàn)象。在立法過程中可以考慮采用新型的方式，弱化利益群體的影響。比如，近年來越來越被重視的專家立法，又比如前不久重慶市人大與重慶索通律師事務(wù)所簽約，委托后者代為起草《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例（草案）》(。這些方式的實(shí)行在很大程度上消除了政府、部門立法中的部門保護(hù)傾向，有利于多方利益的協(xié)調(diào)，調(diào)動(dòng)了各方參政、議政的積極性。
3、加強(qiáng)立法程序上的科學(xué)性、內(nèi)容上的公正性。我們過去長(zhǎng)期存在的暗箱操作、部門起草的立法方式在某種程度上是產(chǎn)生“立法腐敗”的溫床，加強(qiáng)立法的透明度，擴(kuò)大立法參與主體的范圍才能盡量減少這種現(xiàn)象帶來的弊端。目前已經(jīng)為國(guó)內(nèi)學(xué)者研究和重視的立法公眾參與措施包括：全民公決、立法聽證會(huì)、立法會(huì)議公開、立法公告、立法文檔公開等。(但目前的關(guān)鍵問題不在于到底應(yīng)該采取哪些新的制度，而在于要保證以前已經(jīng)有的制度和以后每次確立的的新制度都能夠得到嚴(yán)格的程序上的保證并切實(shí)得到貫徹。比如我們以前也一直在堅(jiān)持對(duì)立法草案征求意見，但具體到征求那些人的意見、采取什么方式、最后采納誰的意見、采納多少都缺乏一個(gè)相對(duì)合理和固定的標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果很可能是該征求的未征求，不該采納的都被采納了。同樣，對(duì)重要法律草案進(jìn)行全民討論在我國(guó)也一直存在，到目前為至，我們采取全民討論方式?jīng)Q定法律草案共有10次：憲法、香港特別行政區(qū)基本法、澳門特別行政區(qū)基本法、行政訴訟法、集會(huì)游行示威法、全民所有制工業(yè)企業(yè)法、土地管理法、村民委員會(huì)組織法、合同法外加正在討論修訂的婚姻法。(r)但是，這一形式雖然一直在實(shí)行，法律上同樣未對(duì)什么樣的法律要全民討論作出規(guī)定，幾乎是憑感覺來，這顯然容易造成立法過程中的隨意性，而2000年剛剛制訂通過的《中華人民共和國(guó)立法法》同樣未對(duì)這類問題作出任何進(jìn)一步的規(guī)定。如果不能從制度和程序上保證眾多普通公民對(duì)立法的參與和自己的利益愿望得到適當(dāng)表達(dá)，則前面所提出的有益措施就不會(huì)有任何實(shí)際意義。





參考文獻(xiàn)：
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( 蘇聯(lián)衰敗的過程以及解體后的輿論界變化狀況可以清楚地反映著這一點(diǎn)。參見董曉陽著《俄羅斯利益集團(tuán)》第91頁，當(dāng)代世界出版社1999年9月版。
( 戈登-塔洛克（美）著《尋租-對(duì)尋租活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》第48頁，李政軍譯，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1999年5月版。
( 前引書第44頁。
(r) 同上。
( 弗里德利希-馮-哈耶克（英）著《法律-立法與自由》第二、三卷第284頁，中國(guó)大百科全書出版社2000年版。
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( 何清漣著《我們?nèi)匀辉谘鐾�星空》�?4頁，漓江出版社2001年1月版。
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(r) 戈登-塔洛克（美）著《尋租—對(duì)尋租活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》第48頁，李政軍譯，西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1999年5月版。
( 何清漣著《我們?nèi)匀辉谘鐾�星空》�?39頁，漓江出版社2001年1月版。
( 弗里德利希-馮-哈耶克（英）著《法律-立法與自由》第二、三卷第409頁，，中國(guó)大百科全書出版社2000年版。
( 李景鵬《中國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)團(tuán)體狀況分析》，選自《唯實(shí)》（南京）1999年第8期。
( 趙曉《吳敬璉怎么惹惱了股民》，選自《經(jīng)濟(jì)管理文摘》2001年第5期。
( 趙曉《吳敬璉怎么惹惱了股民》，選自《經(jīng)濟(jì)管理文摘》2001年第5期。
( 何清漣著《我們?nèi)匀辉谘鐾�星空》�?4頁，漓江出版社2001年1月版。
( 本次機(jī)構(gòu)改革的詳細(xì)情況，可參考《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2000年4月16日第一版文章《政府官員入主行業(yè)協(xié)會(huì)》。
( 李景鵬《中國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)團(tuán)體狀況分析》，選自《唯實(shí)》（南京）1999年第8期。
( 對(duì)這種現(xiàn)象的研究，國(guó)外集中表現(xiàn)為“尋租理論”的創(chuàng)立和廣泛傳播，相關(guān)文章及著作不勝枚舉，國(guó)內(nèi)也有很多學(xué)者進(jìn)行研究并用來解釋

和研究中國(guó)的腐敗問題。本文很多內(nèi)容即來源于尋租理論的研究成果。
( 參見《南方周末》2000年4月19日第9版文章《重慶委托律師事務(wù)所起草法規(guī)》。在此需要說明的是，本文引用這一現(xiàn)象并不代表作者贊成委托一家律師事務(wù)所起草法規(guī)的辦法，而只是借以說明只要努力探索，在這個(gè)方向上一定能夠?qū)ふ液芏嗫尚卸�又有�?shí)際效果的辦法。
( 參見朱景文《關(guān)于立法的公眾參與的幾個(gè)問題》（《浙江社會(huì)科學(xué)》2000年第1期），邱寶華、李金剛《論立法公開制度及其完善》（《浙江政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第1期）。
(r) 參見前引朱景文文章，但因該文發(fā)表較早，并未將婚姻法修改的討論計(jì)算在內(nèi)

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