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論司法獨立與司法受制/龍宗智
論司法獨立與司法受制
2000年12月18日 13:37 作者：龍宗智/李常青 來源：滬,法學(xué)
在任何一個追求司法的公正和現(xiàn)代化以實現(xiàn)社會治理方式合理化的社會中，司法獨立都是一個不容回避的課題。對此，國家的最高領(lǐng)導(dǎo)層也有了相當(dāng)?shù)恼J(rèn)識，提出要“推進司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。（注：江澤民：《在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上的報告》。）作為有志于法研究者，由此而感到一種驅(qū)動，遂作此文。
一、司法獨立的涵義和一般性要求
司法獨立一詞通常在兩種意義上使用，一是結(jié)構(gòu)意義上，是指司法機關(guān)獨立于其他機關(guān)團體和個人，因此，司法獨立是一種“國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)原則”；二是程序意義上，司法獨立的意旨是在司法程序中保障法官司法權(quán)以維護程序正當(dāng)性和結(jié)果正確性，因此也系“技術(shù)性的司法規(guī)則”。不過這兩種意義聯(lián)系緊密：前者是后者的保障；而后者，乃前者的意義和價值之所在。由此出發(fā)，采用一個較為概括性的概念：司法獨立是指司法機關(guān)獨立于其他機關(guān)、團體和個人；司法機關(guān)行使其職權(quán)時，只服從法律，不受任何其他機關(guān)、團體和個人的干涉。
為具體界定司法獨立，德國學(xué)者將獨立而不受干涉分為八個方面：1.獨立于國家和社會間的各種勢力；2.獨立于上級官署；3.獨立于政府；4.獨立于議會；5.獨立于政黨；6.獨立于新聞輿論；7.獨立于國民時尚與時好；8.獨立于自我偏好、偏見與激情。（注：轉(zhuǎn)引自史尚寬：《憲法論叢》，第329頁。）可見，司法獨立意味著在一個特定社會中司法實體的法律自主性。而對司法獨立的確認(rèn)，主要不是以自足的方式，而是從其存在的環(huán)境，即由社會的角度來界定，由此而言，司法獨立，即司法機關(guān)依法獨立行使職權(quán)，可以用對社會的四點要求來確認(rèn)，即不侵權(quán)、不介入、不施壓、不妄評。
所謂不侵權(quán)，指不侵犯司法機關(guān)的管轄權(quán)，即不得任意縮小司法機關(guān)的管轄范圍。就管轄權(quán)問題，聯(lián)合國大會《關(guān)于司法機關(guān)獨立的基本原則》要求，“司法機關(guān)應(yīng)對所有司法性質(zhì)的問題享有管轄權(quán)，并應(yīng)擁有權(quán)威就某一提交其裁決的問題按照法律是否屬于其權(quán)力范圍作出決定。”這一規(guī)定賦予司法機關(guān)對司法性質(zhì)問題的管轄權(quán)以及對提交其裁決的問題是否屬于其管轄范圍的決定權(quán)。這里有待釋明的是何謂“司法性質(zhì)的問題”。司法是國家確認(rèn)的司法機關(guān)對沖突事件適用法律的活動。而“司法性質(zhì)的問題”可以解釋為：存在具有對立性的雙方及糾紛（沖突）事實，需要由居間的第三者適用法律規(guī)則按照法律程序解決的問題。這里有幾個要素，即雙方當(dāng)事人、糾紛事實、居間的第三者、法律規(guī)則、法律程序。其中糾紛事實，應(yīng)當(dāng)是具體的，能夠構(gòu)成訴訟“案件”的事實。這方面的立法，例如烏拉圭共和國憲法第87條規(guī)定，“司法機關(guān)對訴訟案件之審理及判決有專屬權(quán)�？偨y(tǒng)、各部部長或其他官署，均不得僭越司法權(quán)，……如實施上述行為皆為無效�！�
不介入，指不能違法進入司法程序干預(yù)司法裁決。禁止對司法的任意性介入，是因為爭議事件的判定和解決需要合格的法官與適當(dāng)?shù)某绦颍欠ǘ我獾剡M入司法，難免造成程序的扭曲以及實際裁決者的不適格，從而導(dǎo)致理性化司法過程的“流產(chǎn)”。所謂非法介入司法，主要是指“局外人”未經(jīng)法律授權(quán)和正當(dāng)程序進入司法程序充任法官或充當(dāng)實際上的法官，此外，非偵查和檢察人員未經(jīng)法律授權(quán)僭行具有特定司法意義的偵查和檢察權(quán)力，也屬有損于司法獨立的非法介入。在實踐中，這方面問題突出表現(xiàn)在國家行政權(quán)力的擁有者未經(jīng)法律授權(quán)和正當(dāng)程序闖入司法程序。如德國法學(xué)家沃爾夫甘·許茨所說，“行政侵犯司法，特別是侵犯法官的獨立，在任何時代都是一個問題。”（注：沃爾夫甘·許茨：《司法獨立——一個過去和現(xiàn)在的問題》，《法學(xué)譯叢》1981年第4期。）此外，立法機關(guān)介入司法侵犯司法獨立的情況也應(yīng)防止。土耳其憲法第132條第2項規(guī)定，“對于正審理的案件中司法權(quán)的行使，立法機關(guān)不得提出訊問，不得辯論，不得發(fā)表聲明�！�
不施壓，指禁止對司法官員和官署直接和間接地施加某種壓力，以特定和不特定的不利性后果迫使其按照施壓者的意思作出司法決定。正如一位美國法官所說，“即使有終身任職制，我們也是人，我們不可能完全不服從于外部的壓力�！保ㄗⅲ骸妒裁词撬痉í毩�？——來自大眾、新聞、職業(yè)界及政治家的觀點》，（美）《司法》雜志1996年10-11月號。）因此，司法獨立原則嚴(yán)格禁止對法官施壓以影響其審理和裁決。通常的壓力體現(xiàn)在人身安全、職務(wù)升遷、經(jīng)濟保障、個人名譽等方面。這種施壓性干預(yù)意圖使法官屈服于某種擔(dān)憂甚至恐懼，由此而使其自由意志被剝奪。應(yīng)當(dāng)注意，這種壓力不限于直接的、明顯的壓力。例如，一名對司法官具有職務(wù)予奪權(quán)力的官員對某一正審理的案件提出明確的裁決意見并表示這一意見應(yīng)當(dāng)在裁決中體現(xiàn)時，雖然并未明示不照辦可能造成對司法官不利的后果，但因其對司法官員的實際支配管理關(guān)系，事實上形成一種壓力，這種做法即為對司法獨立的侵犯。
不妄評，指在法律裁決作出之前，新聞媒介和其他國家機關(guān)及其官員不得不負(fù)責(zé)任地作出可能影響司法獨立和司法公正的報道和評論；司法決定作出后，在司法機關(guān)不爭論的原則之下，新聞媒介和其他國家機關(guān)及其官員不得隨意抨擊和評論司法決定。在案件訴訟過程中，新聞媒介固然可以對訴訟作出報道，但卻受法律和慣例的限制，如報道刑事案件，新聞媒介只能客觀報道，而不得隨意給人定罪。而在司法決定作出后的不妄評，主要是考慮到司法機關(guān)為保持其客觀中立和獨立的立場，不得介入社會的派別性政治斗爭，因此保持著對攻擊不予回答的傳統(tǒng)。而對司法決定的隨意抨擊，其行為實質(zhì)是損害司法機關(guān)的獨立性，而且是在言論權(quán)不對等的情況下對“沉默的司法”所作的攻擊，其效果是破壞這一社會公正的“盾牌”。不過，不妄評不意味著禁止對司法決定進行評價和批評，因為禁止批評同樣有悖于司法民主的要求和法治社會的宗旨。不妄評只是要求對已作出的裁決不得進行不負(fù)責(zé)的、過分的攻擊。當(dāng)然，這里存在一個度的把握的問題。
為了實現(xiàn)上述“四不”要求，實現(xiàn)司法獨立，國家與社會應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)條件提供有效保障，包括：
（一）體制保障。司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)獨立于其他機構(gòu)，成為國家權(quán)力體系中獨立的一支，不受其他機關(guān)的指揮、控制。而且為了有效地行使司法權(quán)，抗制非法的權(quán)力干預(yù)，在國家體制中，法院和法官應(yīng)該享有崇高的地位。同時，財政供應(yīng)體制以及司法行政管理體制也應(yīng)當(dāng)有利于司法獨立。美國司法委員會主席考夫曼說，“不能要求各級法院為了生計手捧帽子，向他們的主要的訴訟當(dāng)事人（指政府）乞討”。（注：歐文·R·考夫曼：《維護司法獨立》，《法學(xué)譯叢》1981年第3期。）
（二）經(jīng)濟保障。聯(lián)合國大會《關(guān)于司法機關(guān)獨立的基本原則》第7條規(guī)定：“向司法機關(guān)提供充足的資源，以使之得以適當(dāng)?shù)芈男衅渎氊?zé)，是每一會員國的義務(wù)�！边@包括提供需要的
辦公條件、辦案費用等。同時，法官待遇也應(yīng)當(dāng)比較優(yōu)厚。高薪不僅養(yǎng)廉，而且培養(yǎng)法官的獨立精神。無論對法院還是對法官，受自身利益所驅(qū)動，即無司法獨立和公正可言。
（三）資質(zhì)保障。司法獨立將司法權(quán)完全交付于法官，要求法官憑其“理性與良心”，根據(jù)法律和事實情況作出裁決。這一原則的邏輯預(yù)設(shè)是理性的法院與理性的法官。缺乏這一前提的司法獨立只會給司法乃至社會帶來災(zāi)難性后果。因此，法官資質(zhì)是審判獨立的重要保障。這種資質(zhì)包括人格崇高、熟悉法律、精通業(yè)務(wù)、了解人情世故等，而且具有“父輩般的慈嚴(yán)”。為此不能不對法官資格的取得作出嚴(yán)格的限制。
（四）身份保障�！蛾P(guān)于司法機關(guān)獨立的基本原則》第11條規(guī)定，“法官的任期、法官的獨立性、保障、充分的報酬、服務(wù)條件、退休金和退休年齡應(yīng)當(dāng)受到法律保障�！睘榱吮ＷC法官能頂住任何強大社會勢力的影響甚至壓迫而依法辦案，多數(shù)國家實行法官任期終身制(life tenure)，即非因法定緣由并經(jīng)法定程序法官不得被免職。而法律對這些緣由和程序的限制十分嚴(yán)格。如法官不因一般工作失誤受到彈劾（因為法官是人而不是神），只有司法腐敗或重大失職才是啟動法官彈劾程序的基本理由。
二、司法獨立的必要性和相對性
司法獨立的必要性和相對性如今已被國際社會普遍認(rèn)可，應(yīng)當(dāng)說已具有了“公理”的性質(zhì)。1985年第七屆聯(lián)合國預(yù)防犯罪和罪犯待遇大會通過并經(jīng)同年聯(lián)合國大會批準(zhǔn)了《關(guān)于司法機關(guān)獨立的基本原則》，該文件明確要求：“各國應(yīng)保證司法機關(guān)的獨立，并將此項原則正式載入其本國的憲法或法律之中。尊重并遵守司法機關(guān)的獨立，是各國政府機關(guān)及其他機構(gòu)的職責(zé)”。“司法機關(guān)應(yīng)不偏不倚、以事實為根據(jù)并依法律規(guī)定來裁決其所受理的案件，而不應(yīng)有任何約束，也不應(yīng)為任何直接或間接不當(dāng)?shù)挠绊�、慫恿、壓力、威脅或干涉所左右，不論其來自何方或出于何種理由�！�
司法獨立為什么會受到普遍地肯定和重視？首先，從政治的維度看，通過司法權(quán)的獨立可以獲得一種政治的“間離效應(yīng)”，以維系政治結(jié)構(gòu)和政治運行的理性并維護社會和政治秩序的穩(wěn)定性。政治制衡機制的建構(gòu)以及法治的施行，都離不開司法的運作；司法系統(tǒng)有效運作的前提，是司法的獨立。沒有獨立的司法，法律就會被任何強大的社會力量所扭曲，法治與政治制衡就無法貫徹。
其次，從司法的維度看，司法獨立的最基本的意義在于它創(chuàng)造了司法公正的前提。其一，司法獨立是法官客觀公正的保障。因為只有堅持司法獨立，才能有效地維護法官客觀中立不偏不倚的立場。同時，只有堅持法官獨立，才能使訴訟中保證司法公正的全部程序設(shè)置發(fā)揮效用，否則，法官不受其理性的支配而服從于外來的干涉和壓力，庭審程序即被“虛置”，公正將無法實現(xiàn)。其二，司法獨立是排除非法干預(yù)的屏障。司法活動是一種有眾多社會因素介入的機制，在訴訟過程中，司法機關(guān)的決定可能受到某些方面出于不同目的的干預(yù)，確認(rèn)并保證司法權(quán)獨立行使的原則，才能抵制不正當(dāng)干預(yù)。其三，司法獨立是強化司法官員責(zé)任制度的條件。按照權(quán)利義務(wù)相統(tǒng)一的原則，司法權(quán)的獨立行使，意味著司法責(zé)任的獨立承擔(dān)。因此，司法獨立制度有助于防止責(zé)任界限模糊，從而有利于加強司法官員的責(zé)任感，提高司法活動的質(zhì)量。
再次，司法獨立的必要性也來自于司法權(quán)本身的特點即維護司法權(quán)的需要。相對于議會主權(quán)和政府對全社會的積極而全面的管理，司法權(quán)是相對弱小的和易受侵犯的。從功能上看，它只起一種“最后保障”的作用，即為公民權(quán)利行使以及社會公正的實現(xiàn)提供最后的保障，因而其權(quán)力行使一般采取“不告不理”的被動方式，其范圍限于形成爭議構(gòu)成訴訟的社會問題。這一功能性特點，使司法權(quán)成為一種“抑制性權(quán)力”，容易受到其他權(quán)力尤其是行政權(quán)的侵犯，只有堅持并保障司法獨立，才能發(fā)揮司法在制衡機制中的效能。
最后，就我國的情況看，強調(diào)司法獨立尤其具有重要的意義。一是我國缺乏獨立司法的歷史傳統(tǒng)。行政與司法的合一，是我國古代政治制度的突出特點，而在近、現(xiàn)代，雖然有別于行政的司法機關(guān)建立起來，但由于政治制約機制的極不健全，司法始終是弱小的，經(jīng)常性甚至制度性地遭到行政乃至軍事的干涉甚至代行其事。而革命政權(quán)高度集中統(tǒng)一的要求，以及解放后政治體制的發(fā)展?fàn)顩r，在較長的時期內(nèi)也難以確立和發(fā)展一種獨立的司法系統(tǒng)。二是目前干擾司法的因素甚多，司法機關(guān)要獨立行使其職權(quán)在許多地方和許多情況下還十分困難。因司法機關(guān)的人員、資財、生活和辦公條件都受當(dāng)?shù)刂萍s，真正確立司法獨立十分困難。三是在目前建立和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的形勢下，獨立的、公正的司法尤其重要，這種司法應(yīng)當(dāng)說已成為市場經(jīng)濟發(fā)展的基本的制度性保障條件。因為市場經(jīng)濟是以平等經(jīng)濟主體為基礎(chǔ)建立的法治經(jīng)濟，市場經(jīng)濟規(guī)則的確立，需要不偏不倚的司法系統(tǒng)對這些規(guī)則強制貫徹，并監(jiān)督這些規(guī)則的遵守。無論是誰，只要違反規(guī)則應(yīng)亮黃牌，甚至罰下場。否則，就不會有健全和規(guī)范的市場經(jīng)濟。因此，在新的歷史時期，強調(diào)司法獨立，十分必要。
然而，司法獨立并不是一項無條件的絕對性律令，應(yīng)當(dāng)看到，只有在具備適當(dāng)和必要的條件時，司法獨立才成為一項“良性”原則。這一點，即司法獨立的相對性問題，尤其是關(guān)于司法獨立體制確立的前提條件，往往被研究司法獨立問題的學(xué)者注意不夠。在任何法治比較發(fā)達的國家，由于前提性問題已經(jīng)獲得或在相當(dāng)程度上得到解決，因此不過多關(guān)注議論是可以理解的。然而，鑒于我國的現(xiàn)代法治尚處于“初級”階段，對司法獨立的條件，即司法獨立的相對性問題，不能不給予充分的注意。
司法獨立的相對性主要表現(xiàn)在兩個方面：
第一，司法獨立的確立以法院的理性化為前提，司法獨立的程度應(yīng)當(dāng)與法院理性化的程度相當(dāng)，至少不能有明顯的不協(xié)調(diào)。司法獨立的制度和原則本身是司法理性即法院理性的一項重要內(nèi)容，但同時它的成立又基于這樣一項基本的邏輯預(yù)設(shè)，即理性的法院，亦即理性的法官。它意味著，在獨立的司法制度中的法官，具有可以被社會信賴的人格和學(xué)識能力，而且處于合理的法院組織結(jié)構(gòu)中以及法官的行為受到公正程序的引導(dǎo)與約束。在這種情況下，依靠司法的自治，即法官的自主精神，就可保證法官“只服從法律”——只服從法官的良知與理性，從而獲得司法的公正�？挤蚵f：“司法獨立原則只有在法官們通過他們的模范行為和業(yè)務(wù)工作上的自我克制，繼續(xù)不斷地爭得它，而且無愧于它的時候，這一原則才會堅持下去�！保ㄗⅲ呵耙挤蚵�。）另一方面，由于司法獨立意味著保證法官的自主性及其自由裁量權(quán)，如果法院理性不足，缺乏合格的法官與公正的程序，司法的公正受到普遍的質(zhì)疑，司法的獨立性的增強可能造成法官擅權(quán)，專橫腐敗的災(zāi)難性后果。而且，有理性的法院和公正的司法，人民才會放心將權(quán)力交給法院，才能形成司法獨立的社會環(huán)境和政治條件。如一些發(fā)達國家，由于比較注意司法公正，法官受到人民的信賴，享有崇高的權(quán)威，其威信遠遠高于其他官員和官署。在這種情況下，法院享有較充分的獨立性應(yīng)當(dāng)說是理所當(dāng)然。
第二，獨立的司法制度的合理運行有
賴于社會的監(jiān)督。建立獨立司法制度所需要的“理性的法院”并不意味著法院的全知全能以及法官的超凡入圣，它只是要求法院和法官具有一種“形式理性”，即法官的合格、法院結(jié)構(gòu)的合格以及司法程序的合格。而在實務(wù)操作中，任何一個“理性的法院”和“理性的法官”都有其人格局限性（法院也有其集體人格）和認(rèn)識局限性，而且絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗的規(guī)律對于法院運作同樣適用。在這種情況下，獨立的司法制度的合理運行也需要其他權(quán)力的制約以及社會的監(jiān)督。司法獨立與司法受制是相互依存、不能偏廢同時相互作用的矛盾的兩個方面。這里的關(guān)鍵是二者分別確立的方式、互動作用的性質(zhì)，以及相互間合理邊界的劃定。
三、我國司法獨立所受的限制及允許的樣態(tài)
由于國家制度、政治體制和司法制度等各方面的原因，我國并不存在而且在現(xiàn)有制度框架內(nèi)也不可能存在一般意義上的司法獨立。我們所說的當(dāng)前我國的司法獨立，只能是一種特殊樣式的司法獨立。其特殊性表現(xiàn)在：
其一，系官署獨立而非官員獨立。從法理上看，司法獨立固然包含在外部意義上的官署獨立，但其核心內(nèi)容，是以司法官員為權(quán)利義務(wù)承受對象的個體性獨立。這是因為，第一，司法的理性在本質(zhì)上是個體性的；第二，全部司法程序是為保證審判法官的客觀判斷和公正判決而設(shè)置的；第三，司法責(zé)任應(yīng)當(dāng)是個體化的。因此從根本上來講，在司法程序中的審判獨立應(yīng)當(dāng)是法官的獨立，因為只有法官獨立，才能使現(xiàn)代訴訟中幫助和制約法官作出正確裁決的一整套制度真正發(fā)揮作用，也才能有效貫徹司法責(zé)任制度。然而，在一定條件下，強調(diào)法院獨立而不強調(diào)法官獨立也不能說沒有某種現(xiàn)實的合理性。因為在我國情況下，這在根本上由大的體制背景所決定，而且與法官的“工匠化”，總體素質(zhì)不高，對社會責(zé)任的承擔(dān)能力較弱等狀況相對適應(yīng)。（注：對此作具體分析見拙著：《刑事訴訟中國家權(quán)力和個人權(quán)利的沖突與協(xié)調(diào)》，《中國律師》1998年第4、5期。）可見，強調(diào)法院獨立，乃環(huán)境和條件使然。
其二，系技術(shù)獨立而非政治獨立。我國憲法和法律并未肯定司法機關(guān)在國家基本權(quán)力結(jié)構(gòu)中的獨立。因為我們國家結(jié)構(gòu)形式上，實行人大監(jiān)督下的一府兩院制。司法機關(guān)相對于立法機關(guān)并非相互制衡的分權(quán)關(guān)系而系下位對上位的關(guān)系。司法官員受人大任免，司法機關(guān)對人大報告工作并接受其監(jiān)督。在實質(zhì)的權(quán)力關(guān)系上，所有國家機關(guān)必須接受執(zhí)政黨——中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，司法機關(guān)與司法工作也不例外。雖然黨的領(lǐng)導(dǎo)方式受到一定的限制，但司法機關(guān)并不享有政治結(jié)構(gòu)上即國家權(quán)力關(guān)系上的獨立，這應(yīng)無疑義。憲法和法律只是肯定了司法機關(guān)在行使其職權(quán)時的某種獨立性，實即司法程序中的技術(shù)性獨立。這突出顯示了我國司法獨立的基本樣態(tài)。
其三，系有限獨立而非充分獨立。即使就技術(shù)性而言，這種獨立也不能不是十分有限的。這種有限性主要是因為，技術(shù)獨立對政治獨立存在一種依存關(guān)系，如果沒有國家體制上的獨立性，在司法程序中也很難完全避免非程序化的干預(yù)。因為對司法機關(guān)具有上位關(guān)系的權(quán)力實體可能利用直接指導(dǎo)、人事任免、經(jīng)濟控制等權(quán)力來通過司法機關(guān)貫徹其意志。雖然這些權(quán)力實體可以自我抑制，力圖避免非程序性干預(yù)，但缺乏體制約束的自我抑制不一定是始終有效的，尤其在那些重大、敏感的刑、民案件中。除了這種具有根本意義的體制性制約，我國當(dāng)前的司法獨立還受到其他幾個方面的限制，從而造成其獨立的程度十分有限。
一是司法的體制造成的障礙。我國憲法和法律規(guī)定，檢察機關(guān)是法律監(jiān)督機關(guān)，負(fù)有審判監(jiān)督的職責(zé)。這種監(jiān)督的方式和程度雖然受到法律的嚴(yán)格制約，而且目前看也有弱化趨勢，但畢竟與法院形成一種監(jiān)督上的上位與下位關(guān)系。而且就刑事案件辦理，憲法和法律規(guī)定公、檢、法三機關(guān)之間實行互相配合、互相制約，這種平等的配合制約關(guān)系，使得以審判至上為前提的司法獨立難以有效貫徹。
二是經(jīng)濟保障不足且財政供應(yīng)體制不順。法官的待遇低，在司法活動中可能獲得的非法利益與其合法收入相比誘惑太大，易于影響其廉潔與公正，也使司法獨立受到損害。而且法院經(jīng)費受政府的制約，它有時難以避免“手捧帽子向自己的當(dāng)事人乞討”的尷尬。
三是法官資質(zhì)與身份保障不夠。雖然近有法官法的頒布以提高法官素質(zhì)，但總的看，由于法官與一般公務(wù)員無明顯區(qū)別，進入標(biāo)準(zhǔn)不高，資質(zhì)要求不嚴(yán)，大量法官無論就其業(yè)務(wù)能力還是就其精神品格都難以做到獨立而公正地行使司法權(quán)。法院不得不以行政性的院、庭長指導(dǎo)與審委會研究決定等實質(zhì)上為非程序性的方法來提高司法公正的程度，而這種行政性司法管理方式的運用，使得司法獨立即法官獨立這一根本性的設(shè)定受到破壞。
由于上述因素的影響，當(dāng)前在司法活動中司法不獨立并由此而影響司法公正的情況較為突出。表現(xiàn)在：1.地方保護主義。由于法院受地方轄制，實踐中可能成為實現(xiàn)地方利益的工具。2.以權(quán)代法，以言代法。尤其是遇到一些利益損益突出、影響大或者有其他因素介入的案件，某些掌權(quán)人物出于這樣那樣的考慮，于法不顧，直接干預(yù)司法或施加壓力要貫徹其意志。3.辦“金錢案”、“人情案”，司法活動中的腐敗現(xiàn)象突出。由于缺乏獨立的能力和獨立的品格，司法官員可能因利誘腐蝕而在實際上出賣司法權(quán)。這方面的情況已到了不能不下大力氣予以整頓的時候了。
四、在司法獨立與司法責(zé)任之間求得平衡
中國的司法處于一種比較尷尬的境地，這種尷尬性表現(xiàn)之一：司法公正需要司法獨立，然而由于法院理性不足，其獨立性又應(yīng)當(dāng)受到相當(dāng)?shù)南拗�；表現(xiàn)之二：司法公正需要司法獨立，但因各方面的限制，這一要求又不能短期內(nèi)實現(xiàn)。如何解決這一難題？在現(xiàn)有基本條件的限制下，我們認(rèn)為，只能采取一種辦法：在全面改善司法狀況的同時，為中國的司法制度提供“最低限度”的獨立性保障，以維護最基本的司法公正要求。司法獨立可以“先走一步”，同時盡可能地尋求制度與實務(wù)的真正而又確有成效的改善，并為進一步的改革提供基礎(chǔ)，創(chuàng)造條件。這種獨立性保障，最基本的有三點：
1.改革法院體制，擺脫或限制地方保護主義的影響。在我國，因司法不獨立而嚴(yán)重?fù)p害司法公正的一個重要原因是地方保護和部門保護。由于司法機關(guān)對區(qū)域黨政機關(guān)存在的那種人為的人身和財產(chǎn)依附關(guān)系，致使司法機關(guān)缺乏基本的獨立性保障，因而無法形成司法公正所必需的抗干擾機制。地方保護主義、部門保護主義成為無法自我克服的體制性通病。而且由于地方保護主義和部門保護主義作祟，加上現(xiàn)行經(jīng)費管理上的弊端，審判活動的價值取向上帶有明顯的功利化趨向，“利益驅(qū)動”成為又一無法自我克服的體制性病態(tài)。為克服弊病，有的同志提出設(shè)立跨行政地區(qū)的獨立司法區(qū)域。（注：沈德詠：《為中國司法體制問診切脈》一文（見《中國律師》1997年第7期）對此有精辟分析和建議，沈文提出三種方案，其中上策為建立“獨立司法區(qū)”，重新設(shè)置基層和中級法院；�？肆x撰文：《也談司法體制改革》（《中國律師》1998年6期），提出在現(xiàn)有四級法院設(shè)置不變的情況下，在全國設(shè)立大區(qū)分院，專門負(fù)責(zé)跨省的上訴案；在省內(nèi)設(shè)立小區(qū)分院，專門負(fù)責(zé)跨地區(qū)上
訴案。兩種方案均不失為對癥下藥之良方，但實現(xiàn)起來均有一定難度，具體如何實施，尚可進一步研究。但體制不改，司法公正終難實現(xiàn)。）這是在目前基本的體制結(jié)構(gòu)沒有大的變化的情況下，克服地方保護主義的一種積極建議，值得認(rèn)真研究考證其合理性與可行性。如適當(dāng)，應(yīng)選擇方式較快付諸實行。
2.改革法官制度，培育崇高的法官和理性的法院。崇高的法官意味著人格、學(xué)識與權(quán)威的三位一體，只有這樣的法官，才有可能為忠實于法律而獨立特行。如前所述，理性的法院，是指法院具備一種“形式的合理性”。一個理性的法院，才可能在其司法決定中體現(xiàn)實質(zhì)公正，同時它意味著一種能夠為外界所認(rèn)可的形式公正，由此而能在它爭取獨立性的斗爭中獲得普遍的社會支持包括政治支援。由于制度的背景以及各方面條件的限制，在法官素質(zhì)和法院理性的塑造上，一蹴而就的急于求成是不現(xiàn)實的，但是為求基本的司法公正，當(dāng)前必須在這方面作出相當(dāng)努力。例如，嚴(yán)格法官任免條件和程序，提高對法官任職的要求，同時提高法官待遇；減少法官員額、增加司法事務(wù)官員，使法官逐步“大法官化”、“精英化”，這樣即可提高法官素質(zhì)，又可增強司法的統(tǒng)一性。
3.調(diào)整政治與司法的關(guān)系，實現(xiàn)政治影響的程序化與合理化。在一種一元化的政治格局中，政治權(quán)力與司法權(quán)的關(guān)系是一個值得研究和有待解決的問題。其中涉及兩個突出問題。一是兩種權(quán)力合理邊界的劃定，二是政治權(quán)力對司法影響的程度與方式。就劃界問題，根據(jù)實際的經(jīng)驗與理性的分析，在我國目前的具體條件下，可以劃定：政治權(quán)力不干涉具體的案件處理，同時司法權(quán)只處理構(gòu)成具體案件的個別事件，而不干預(yù)政治決策。然而在我國，司法的獨立有較大的相對性。政治權(quán)力不可避免地將以某種方式在某種程度上影響司法。為保障司法公正，這種影響應(yīng)當(dāng)限于一種間接影響和間接干預(yù)。其方式為：一、對司法官員任免，在尊重司法官員任免制的自身規(guī)律并遵守有關(guān)法律（如法官法）的情況下有一定權(quán)力；二、為貫徹政黨的路線、方針、政策，對司法機關(guān)的司法活動進行非個案性地工作指導(dǎo)，其方式是階段性的要求、監(jiān)督和狀況檢討；三、通過教育和執(zhí)行紀(jì)律等方式，維護司法綱紀(jì)；四、對個別特殊的影響重大的而且需要地方黨政從當(dāng)?shù)氐娜痔岢鲆庖姷陌讣�，可以向司法機關(guān)指陳各種相關(guān)因素和利弊，以有助其妥當(dāng)處理。然而，由于這可能涉及個案干預(yù)，為保證司法的獨立與公正，對這種情況應(yīng)當(dāng)作出進一步的程序限定。即建立黨政與司法機關(guān)“情況通報制度”，嚴(yán)格限制個案范圍，只適用于個別特殊案件，規(guī)定出席人員（如司法方面，除行政領(lǐng)導(dǎo)外，主辦法官也應(yīng)參加）建立專門記錄備查，以及限定談話內(nèi)容，禁止直接確定判決內(nèi)容等。通過這種方式，保證政治影響的程序化與合理化。
在加強司法獨立的同時也應(yīng)當(dāng)看到，司法獨立是一個漸進的過程，中國的司法獨立與司法公正也需要一個“訓(xùn)育”時期。在這個時期中，可以適當(dāng)限制司法的獨立性，加強對司法的監(jiān)督和制約，使得法院和法官的行為即使不理性，也較容易得以框正，使之危害較小。例如：
1.關(guān)于各級人大的個案監(jiān)督。人大對法院工作的監(jiān)督包括工作監(jiān)督和個案監(jiān)督。個案監(jiān)督，則可能因人大具有對法院官員任免權(quán)而在實際上干涉審判。從憲法和法律上看，只禁止行政機關(guān)干涉司法，并未禁止立法機關(guān)的干預(yù)，因此個案監(jiān)督至少在字面上不能稱為違憲。目前各地已陸續(xù)通過了一些地方性法規(guī)，個案監(jiān)督呈明顯的加強趨勢。出于上述“訓(xùn)育”觀點，我們認(rèn)為，可以在一段時間內(nèi)試行個案監(jiān)督，以促進司法公正。但隨著法院制度和司法制度的健全，這種沒有司法程序保障、監(jiān)督人也非合格法官、僅體現(xiàn)民意而且可能是部分民意的監(jiān)督不宜持續(xù)。即使在當(dāng)前，也應(yīng)當(dāng)對這種監(jiān)督作出比較嚴(yán)格的限定。如是否可以禁止對正審理的一審案件進行“個案監(jiān)督”等。
2.對司法活動的輿論監(jiān)督。輿論監(jiān)督司法，可能因其對實情的掌握、對問題的合理分析以及對民意的反映而促進司法公正，但又可能因妄評錯議而破壞司法威信，損害司法獨立。同樣出于加強監(jiān)督的考慮，筆者認(rèn)為，至少在目前應(yīng)當(dāng)著重強調(diào)的是加強輿論監(jiān)督，以防止“暗箱操作”，有效地防止和糾正司法腐敗和司法失誤。只需作出兩條限制：一是不擅自定罪；二是事后評論，對正審理的案件不作具有明確引導(dǎo)性的評論。此外，應(yīng)當(dāng)要求報刊內(nèi)部審稿人員對這類批評應(yīng)嚴(yán)格審核，以防不實不當(dāng)。
3.錯案追究制的確立。目前，鑒于總體上看法官理性不足，適當(dāng)強化其責(zé)任制度是有益的。但這種責(zé)任制的強化，也可能會導(dǎo)致法官處理案件過于謹(jǐn)慎，而缺乏一種為維護公正而獨立特行的精神。因此在當(dāng)前應(yīng)加強責(zé)任制度，但隨著法官制度的成熟，應(yīng)當(dāng)改革這種責(zé)任機制，為保障司法獨立而強化其身分保障，要求法官彈劾必須遵行嚴(yán)格程序，而且只有司法舞弊和十分重大的工作失誤才能作為彈劾理由，禁止輕易懲罰法官。
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