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關(guān)于改革我國(guó)行政立法程序制度的思考/楊明成
關(guān)于改革我國(guó)行政立法程序制度的思考
楊明成
一、建立統(tǒng)一的行政立法程序標(biāo)準(zhǔn)。目前，我國(guó)行政立法方面存在的問(wèn)題雖多但基本上可以通過(guò)建立統(tǒng)一的程序標(biāo)準(zhǔn)得到解決。因此，建議全國(guó)人大制定行政法規(guī)（含規(guī)章）制定程序法，統(tǒng)一行政立法的程序模式。這不僅有助于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)，更重要的是有利于加強(qiáng)中央政府的宏觀控制能力。目前國(guó)務(wù)院正在研究制定有關(guān)的條例。不過(guò)筆者認(rèn)為，基本的行政程序模式包括行政立法的程序模式應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定。近年來(lái)，全國(guó)人大已經(jīng)先后制定了行政處罰法、行政復(fù)議法等單行行政程序法律。制定行政法規(guī)、規(guī)章屬于立法行為，其重要性遠(yuǎn)非具體行政行為所能比擬。制定行政立法程序規(guī)則的重要性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于制定具體行政行為的程序規(guī)則。因此，由全國(guó)人大制定行政法規(guī)制定程序規(guī)則理所當(dāng)然。
二、建立嚴(yán)格的行政立法規(guī)劃、審查制度。由于資源有限，管理所需規(guī)則甚多，而且每一項(xiàng)立法的發(fā)展都是一個(gè)過(guò)程，因此，根據(jù)輕重緩急制訂立法規(guī)劃意義重大。在美國(guó)，自里根政府開(kāi)始就建立了旨在對(duì)行政機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)進(jìn)行事前控制的管制計(jì)劃程序，克林頓總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)，進(jìn)一步強(qiáng)化了計(jì)劃?rùn)C(jī)制。我國(guó)也應(yīng)當(dāng)建立行政立法的規(guī)劃制度。一方面將立法規(guī)劃分為年度計(jì)劃、兩年或者三年計(jì)劃和五年計(jì)劃。另一方面，嚴(yán)格計(jì)劃制訂的程序。首先，立法項(xiàng)目尤其是年度立法項(xiàng)目必須進(jìn)行嚴(yán)格的必要性論證。其次，列入中期計(jì)劃的項(xiàng)目通常應(yīng)當(dāng)是已經(jīng)列入五年計(jì)劃的項(xiàng)目，而列入年度計(jì)劃的項(xiàng)目必須是已經(jīng)列入中期計(jì)劃的項(xiàng)目。最后，立法計(jì)劃應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)并應(yīng)嚴(yán)格遵守。
加強(qiáng)對(duì)法規(guī)規(guī)章草案的審查是對(duì)行政立法活動(dòng)進(jìn)行事中控制的重要措施。審查分為兩個(gè)環(huán)節(jié)，一是立法機(jī)關(guān)的法制部門(mén)對(duì)法規(guī)或者規(guī)章草案的初步審查，二是制定機(jī)關(guān)對(duì)法規(guī)或規(guī)章草案的審議。審查的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)包括法規(guī)規(guī)章的合法性、必要性和可行性，實(shí)施法規(guī)規(guī)章的成本和效益，法規(guī)規(guī)章對(duì)企業(yè)或農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)影響，對(duì)就業(yè)、投資環(huán)境的影響和對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響等。特別應(yīng)對(duì)法規(guī)規(guī)章的必要性進(jìn)行詳盡的審查，無(wú)論是在哪一個(gè)環(huán)節(jié)只要發(fā)現(xiàn)立法并非非常必要，都應(yīng)當(dāng)終止制訂程序。
三、樹(shù)立成本效益觀念。管理是有成本的，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生效益。如果實(shí)施一項(xiàng)管理所需的成本或者社會(huì)為此付出的代價(jià)等于甚至大于所獲得的效益，該項(xiàng)管理就不必要或者沒(méi)有意義。因此，在行政立法時(shí)進(jìn)行管理成本與效益分析十分重要。美國(guó)聯(lián)邦政府自尼克松總統(tǒng)開(kāi)始就要求行政機(jī)關(guān)在起草法規(guī)時(shí)進(jìn)行成本效益分析。八十年代，總統(tǒng)對(duì)行政立法的控制達(dá)到了空前的程度。根據(jù)當(dāng)時(shí)的規(guī)定，聯(lián)邦行政機(jī)關(guān)在擬定“重要”法規(guī)時(shí)必須進(jìn)行管制影響分析，內(nèi)容包括執(zhí)行法規(guī)可能產(chǎn)生的效益以及誰(shuí)受益；執(zhí)行法規(guī)可能產(chǎn)生的成本以及誰(shuí)負(fù)擔(dān)；法規(guī)產(chǎn)生的凈效益預(yù)測(cè)以及關(guān)于可以達(dá)到大體相同目標(biāo)的替代方案的說(shuō)明。在我國(guó)似乎還很少在立法時(shí)對(duì)實(shí)施法規(guī)或者規(guī)章的成本和效益進(jìn)行分析。由于規(guī)章的制定不是建立在對(duì)其成本和效益的定量分析基礎(chǔ)上，因此，決策者在審議規(guī)章草案時(shí)往往不對(duì)立法的必要性作深入的審查，不對(duì)實(shí)施規(guī)章的成本作出估量，也基本上不關(guān)心規(guī)章的實(shí)施可能產(chǎn)生的后果。于是，一些不必要甚至不良的規(guī)章出臺(tái)了，即使必要的規(guī)章也由于沒(méi)有解決好成本問(wèn)題而使其實(shí)際作用大打折扣。因此，應(yīng)當(dāng)將成本效益觀念引入行政立法并有相應(yīng)的程序保障。
四、賦予行政管理相對(duì)人參與行政立法的程序權(quán)利。首先，管理相對(duì)人應(yīng)當(dāng)享有行政法規(guī)或者規(guī)章的制定、修改和廢除的建議權(quán)�，F(xiàn)在啟動(dòng)行政立法程序基本上屬于行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，管理相對(duì)人沒(méi)有要求制定、修改或者廢除行政法規(guī)、規(guī)章的法定的程序權(quán)利。而現(xiàn)實(shí)生活中管理相對(duì)人要求制定、修改甚至廢除某個(gè)規(guī)范的情形時(shí)有發(fā)生。因此應(yīng)當(dāng)賦予行政管理相對(duì)人要求發(fā)布、修改或廢除行政法規(guī)或規(guī)章的程序權(quán)利。第二，管理相對(duì)人應(yīng)當(dāng)享有行政立法的實(shí)際參與權(quán)。為此，除例外情況行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)公開(kāi)發(fā)表法規(guī)或規(guī)章草案，讓相對(duì)人通過(guò)向制定機(jī)關(guān)提交書(shū)面材料，參與制定機(jī)關(guān)舉行的有關(guān)調(diào)查，出席有關(guān)的聽(tīng)證會(huì)等方式表達(dá)自己的意愿和訴求。第三，管理相對(duì)人應(yīng)當(dāng)享有請(qǐng)求審查、撤銷(xiāo)行政法規(guī)規(guī)章的程序權(quán)利。
五、重視法律專(zhuān)家的作用。行政立法是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)的專(zhuān)業(yè)工作。法律專(zhuān)家包括行政法專(zhuān)家參與制定行政法規(guī)規(guī)章的過(guò)程具有特別重要的意義。就起草行政法規(guī)或者規(guī)章而言，法制部門(mén)的工作人員、具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的行政人員加上法律專(zhuān)家其中包括行政法專(zhuān)家可能才是一個(gè)最佳的組合。由這樣的群體起草法規(guī)規(guī)章不僅能降低立法成本，而且能取得事半功倍的效果。因此，在行政立法程序中，法律專(zhuān)家參與法規(guī)或者規(guī)章的起草或者咨詢(xún)法律專(zhuān)家應(yīng)當(dāng)作為強(qiáng)制性程序規(guī)則并有相應(yīng)的保障。
六、嚴(yán)格控制增加行政管理相對(duì)人的負(fù)擔(dān)。行政機(jī)關(guān)違法收費(fèi)或者收費(fèi)不合理的表現(xiàn)形式可謂五花八門(mén)。這個(gè)問(wèn)題之所以頑固地存在，其原因是多方面的，但程序方面的漏洞特別值得注意。筆者認(rèn)為如果從作為收費(fèi)依據(jù)的規(guī)范性文件的制定程序上加以控制，可以從根本上遏制上述現(xiàn)象。首先，行政機(jī)關(guān)制定含有增加行政管理相對(duì)人負(fù)擔(dān)（稅收以及法律規(guī)定的負(fù)擔(dān)除外）的法規(guī)或者規(guī)章時(shí)，收費(fèi)項(xiàng)目及其標(biāo)準(zhǔn)的確定應(yīng)當(dāng)與法規(guī)或者規(guī)章草案的起草和審查同步進(jìn)行，要讓立法者清楚該項(xiàng)立法到底包括哪些收費(fèi)，收費(fèi)多少，如何征收，用途如何，從而可以對(duì)收費(fèi)的合法性與合理性加以評(píng)判，阻止違法和不合理的收費(fèi)項(xiàng)目出臺(tái)。第二，收費(fèi)項(xiàng)目及其標(biāo)準(zhǔn)的確定原則上應(yīng)當(dāng)舉行公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，讓管理相對(duì)人有機(jī)會(huì)發(fā)表意見(jiàn)。在一個(gè)厲行法治的文明社會(huì)里，讓人們?cè)馐芙?jīng)濟(jì)上的損失應(yīng)該讓他們知道為什么。第三，收費(fèi)項(xiàng)目及其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)作為法規(guī)或者規(guī)章的附則或者附件一并接受審議，向社會(huì)公布。這樣可以最大限度地控制行政機(jī)關(guān)非法或者不合理地增加管理相對(duì)人的負(fù)擔(dān)。
七、完善行政立法的監(jiān)督機(jī)制。第一，完善人民代表大會(huì)對(duì)行政立法的監(jiān)督機(jī)制。目前，人民代表大會(huì)對(duì)行政立法的監(jiān)督制度由憲法第67條、第104條所規(guī)定，立法法第五章對(duì)此作了重申并稍有改進(jìn)。但是這項(xiàng)制度難以發(fā)揮作用，因?yàn)樯鲜鲆?guī)定，從實(shí)體方面看并不明確，從程序方面講也不具體，缺少可操作性。筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政法規(guī)或者規(guī)章的重要性或者對(duì)行政管理相對(duì)人可能帶來(lái)不利影響的程度分別規(guī)定提交人大常委會(huì)批準(zhǔn)或者備案。提交批準(zhǔn)的法案，人大可以批準(zhǔn)、否決或者要求制定機(jī)關(guān)修改后再提出。提交備案的法規(guī)或者規(guī)章，如果嚴(yán)重違反上位法，改用批準(zhǔn)程序予以否決。違法程序不嚴(yán)重的，要求制定機(jī)關(guān)修改。第二，擴(kuò)大法院司法審查的范圍，目前可以將規(guī)章納入司法審查的范圍，以后還可擴(kuò)大。受規(guī)章影響的利害關(guān)系人包括個(gè)人、團(tuán)體或者單位都可以請(qǐng)求對(duì)規(guī)章進(jìn)行司法審查。法院對(duì)違反上位法、非常不合理或者嚴(yán)重違反法定立法程序的規(guī)章予以撤銷(xiāo)。由高級(jí)人民法院管轄地方規(guī)章的司法審查案件，最高人民法院管轄部門(mén)規(guī)章的司法審查案件。
（作者是西南政法大學(xué)法學(xué)副教授）
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