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實(shí)施《訴訟費(fèi)交納辦法》對(duì)法院工作的影響及對(duì)策
國(guó)務(wù)院《訴訟費(fèi)用交納辦法》（以下簡(jiǎn)稱新辦法）于2006年12月30日對(duì)外公布，并自２００７年４月１日起施行。新辦法逐一細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)并多方面降低訴訟費(fèi)用，還擴(kuò)大了司法救濟(jì)的范圍，意味著訴訟門檻的降低，便利百姓訴訟，順應(yīng)了民意，受到普遍歡迎。“打不起官司”一直是社會(huì)反映較為強(qiáng)烈的一大問題，新辦法打破了由最高人民法院制定訴訟收費(fèi)辦法的慣例，并在名稱用詞上發(fā)生了一個(gè)重要變化，即將“收費(fèi)”改為“交納”。它的制定和頒布,猶如一石激起千層浪,外行湊熱鬧,內(nèi)行看門道。它一出臺(tái)，就獲得了百姓的一片叫好聲；但也有業(yè)內(nèi)人士對(duì)新辦法的制定主體和有關(guān)內(nèi)容提出質(zhì)疑甚至反對(duì)之聲。一部行政法規(guī)尚未實(shí)施，就引起如此大的社會(huì)反應(yīng),實(shí)不多見,可稱得上我國(guó)法制史上的一起重要事件。本文試從實(shí)施新辦法的角度淺談自己的觀點(diǎn),即它的將會(huì)對(duì)今后法院工作產(chǎn)生的影響及如何對(duì)策,筆者萌生了以下兩個(gè)方面的理性思考。
一、新辦法的實(shí)施對(duì)法院工作和隊(duì)伍建設(shè)的影響
訴訟收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低之后，必然會(huì)引發(fā)一些新問題，重視和解決好這些問題，是保證法院各項(xiàng)工作正常開展的前提。獲悉，很多地方法院已展開專門調(diào)研，最高法院也在全國(guó)范圍內(nèi)收集意見，以應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的問題。不知面臨經(jīng)費(fèi)缺乏保障而案件卻大量上升的必然結(jié)果,會(huì)給地方法院帶來(lái)多大的困擾，還有待于在今后觀察。筆者認(rèn)為，如果國(guó)家不對(duì)法院現(xiàn)行經(jīng)費(fèi)保障制度進(jìn)行真正的徹底性改革，那么在新辦法實(shí)施后，將對(duì)人民法院特別是基層法院經(jīng)費(fèi)保障將產(chǎn)生很大的沖擊，法院的審判、執(zhí)行工作和隊(duì)伍建設(shè)都必將經(jīng)受一場(chǎng)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。具體分析如下：
問題一：業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)缺口大，司法經(jīng)費(fèi)難保障
新辦法第五十二條規(guī)定訴訟費(fèi)用全額上繳財(cái)政，納入預(yù)算，實(shí)行收支兩條線管理。由于財(cái)產(chǎn)案件是基層法院訴訟費(fèi)的主要來(lái)源，據(jù)人測(cè)算，新辦法實(shí)施后，基層法院所受沖擊最大，降幅可能超過60%，偏遠(yuǎn)法院下降更嚴(yán)重，將降幅達(dá)80%以上，中西部地區(qū)的不少基層法院恐怕連“保運(yùn)轉(zhuǎn)”都會(huì)相當(dāng)困難。我國(guó)目前的實(shí)際狀況是，除了東部一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，較為普遍的是，法院從日常運(yùn)轉(zhuǎn)到基礎(chǔ)建設(shè)，乃至某種程度的福利待遇，都高度依賴于訴訟費(fèi)用的征收。據(jù)報(bào)道，長(zhǎng)期以來(lái)，全國(guó)大部分基層法院都面臨“收支兩條線”落實(shí)的困難。不少地方財(cái)政為了減輕包袱，還采取以收代支的方式，讓法院用訴訟費(fèi)彌補(bǔ)財(cái)政撥款留下的缺口，訴訟費(fèi)因此成了法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的重要來(lái)源。據(jù)了解，訴訟費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的降低，使得人民法院尤其是中西部地區(qū)基層法院辦案經(jīng)費(fèi)的解決將面臨更大的壓力，如果法院的基本司法經(jīng)費(fèi)不能得到保障，就難以確保司法的公正與效率。
問題二：案件數(shù)量上升幅度增大，案多人少矛盾更為突出
據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)民商事法官目前人均年結(jié)案達(dá)到一百二十余件。在一些案件較多的基層法院和人民法庭，一名法官一年辦二百件以上民商事案件的情況較為普遍。我國(guó)東部地區(qū)法院近十年來(lái)受理的案件數(shù)量逐年上升，但法官人數(shù)并沒有增加，案多人少嚴(yán)重制約了“案結(jié)事了”的實(shí)現(xiàn)和審判質(zhì)量的提高。按照新辦法，訴訟費(fèi)降低了,案件數(shù)增多了,辦案壓力更大了! 尤其是基層法院案多人少的矛盾將更為突出，這種情況可能在新辦法實(shí)施后不久就會(huì)表現(xiàn)出來(lái)。據(jù)報(bào)道，今年以來(lái)，全國(guó)很多法院較往年同期（一季度）相比，受理案件的數(shù)量下降很多，這是極不正常的�？梢院侠眍A(yù)見，4月1日后起訴到法院的案件數(shù)量將不可避免地大幅上升。如果一個(gè)月幾十件甚至上百件案子在法官手中超負(fù)荷周轉(zhuǎn)，使法官成了“辦案機(jī)器”，這不僅有損于法官的身體健康，還使法官無(wú)瑕鉆研業(yè)務(wù)，在一定程度上影響司法公正和效率。
問題三：惡意訴訟存在生存空間，濫訴現(xiàn)象可能不斷出現(xiàn)
這次訴訟收費(fèi)改革之后，由于訴訟費(fèi)門檻進(jìn)一步降低，當(dāng)事人啟動(dòng)訴訟的風(fēng)險(xiǎn)將大大減少，在當(dāng)前我國(guó)尚有相當(dāng)一些人理性訴訟意識(shí)偏低的情況下，新辦法的一些規(guī)定給惡意訴訟留下空間。以前駁回起訴的訴訟費(fèi)按50元標(biāo)準(zhǔn)收取，新辦法規(guī)定駁回上訴的案件無(wú)需交納案件受理費(fèi)，一些無(wú)理訴訟或想拖延執(zhí)行時(shí)間的當(dāng)事人可能會(huì)更頻繁起訴了。新辦法還規(guī)定撤訴減半交費(fèi)，使得當(dāng)事人在訴訟過程中即便想撤訴，但顧及撤訴仍收費(fèi)，也可能選擇打完官司，從而造成司法資源的浪費(fèi)。新辦法規(guī)定勞動(dòng)爭(zhēng)議案件每件交納10元，同時(shí)規(guī)定，以調(diào)解或撤訴方式結(jié)案減半交費(fèi)。據(jù)此，一件勞動(dòng)爭(zhēng)議案件如以調(diào)解、撤訴方式結(jié)案，法院只能收取5元的訴訟費(fèi)用，如此廉價(jià)的訴訟費(fèi)極可能導(dǎo)致當(dāng)事人濫用訴權(quán)。隨著公民打官司的意識(shí)日益增強(qiáng)，貧困地區(qū)法院是人等案還好，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)法院將面臨濫用訴權(quán)的現(xiàn)象。近幾年，惡意訴訟案件呈逐年上升趨勢(shì)，訴權(quán)被濫用的問題日益突出，問題關(guān)鍵在于現(xiàn)行法律對(duì)此沒有明文規(guī)定。盡管法院不支持惡意訴訟者的訴訟請(qǐng)求并判其敗訴，惡意訴訟者頂多是承擔(dān)為數(shù)不多的訴訟費(fèi)用而已。新辦法對(duì)訴訟費(fèi)的大幅下調(diào)，不能不說是對(duì)濫用訴權(quán)者的一個(gè)大好“消息”,這也不利于建設(shè)誠(chéng)信社會(huì)。
由于訴訟費(fèi)用極低，當(dāng)事人在打官司時(shí)，不再綜合考慮訴訟成本，只要有糾紛，就告到法院。原來(lái)官司打不起，現(xiàn)在可能演變?yōu)檎l(shuí)官司打得越多，占國(guó)家的便宜就越多，這使得司法資源被極大浪費(fèi)。新辦法同時(shí)規(guī)定裁定駁回起訴的案件不交納案件受理費(fèi)，這給一些無(wú)理訴訟、惡意訴訟的當(dāng)事人留下了更多訴訟空間。多年來(lái)，駁回起訴案件的訴訟費(fèi)均按50元的標(biāo)準(zhǔn)收取，這對(duì)少數(shù)當(dāng)事人濫用訴權(quán)起到了一定的抑制作用�，F(xiàn)在不收取訴訟費(fèi)，將會(huì)放縱當(dāng)事人濫用訴權(quán)，不但浪費(fèi)了法院的有限審判資源，也不利于民商事案件定紛止?fàn)幮艿陌l(fā)揮。法律之所以規(guī)定打官司必須交納一定的訴訟費(fèi)，其主要原因就在于為起訴者設(shè)置一個(gè)適合現(xiàn)行訴訟渠道容量與處理能力的門檻。極低的訴訟費(fèi)就相當(dāng)于沒有了訴訟門檻，這樣更多的社會(huì)矛盾將直接涌向法院，而這恰恰是我們不愿看到的。與其他糾紛解決方式相比，訴訟遠(yuǎn)非經(jīng)濟(jì)、便捷的解決方案，原、被告雙方一旦對(duì)簿公堂，并不都有利于矛盾的解決。國(guó)家正是出于這種考慮才設(shè)計(jì)了大量替代性糾紛解決機(jī)制，試圖以此大幅度地緩解訴訟渠道受理案件的壓力，從而有效降低法治成本。
問題四：拒執(zhí)成本降低，執(zhí)行難度加大
許多基層法院的執(zhí)行法官擔(dān)憂，新辦法實(shí)施后，極有可能加劇“執(zhí)行難”。辦案經(jīng)費(fèi)不足將造成法院沒有足夠經(jīng)費(fèi)查找當(dāng)事人及其財(cái)產(chǎn)下落等，以前常見的夜間執(zhí)行、數(shù)日蹲點(diǎn)守候“老賴”的做法可能減少，造成“執(zhí)行難”。在案件執(zhí)行上，如果被執(zhí)行人主動(dòng)履行跟法院多次追討在經(jīng)濟(jì)上沒有實(shí)際區(qū)別，這等于降低了違法成本，所造成的諸多負(fù)擔(dān)是法院不能承受之重。降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最終使誰(shuí)受益？因?yàn)樵V訟費(fèi)用、執(zhí)行費(fèi)用最終由敗訴方、被執(zhí)行人承擔(dān)，即由民事、行政違法者或義務(wù)人來(lái)承擔(dān)，所以降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)將使他們受益。如按舊辦法，勞動(dòng)爭(zhēng)議案件一般按50元收取，而現(xiàn)在只收10元，如此一來(lái)，企業(yè)就可以任意侵犯職工權(quán)益，因?yàn)檫`法成本太低了！訴訟收費(fèi)本應(yīng)具有稅收、限制訴權(quán)和懲罰違法等功能，而新辦法幾乎體現(xiàn)不出以上任何功能了。
問題五：法官執(zhí)法理念受到挑戰(zhàn)，構(gòu)建和諧司法面臨困境
“公正與效率”作為當(dāng)今法院的工作主題，成為各級(jí)人民法院的工作中心。然而，訴訟費(fèi)下調(diào)引起的“訴訟爆炸”將可能影響司法公正與效率。在法院經(jīng)費(fèi)狀況與當(dāng)事人的訴訟費(fèi)用交納之間存在密切關(guān)聯(lián)的基層法院，其在訴訟中對(duì)簡(jiǎn)易程序的使用將可能因?yàn)椤霸V訟收費(fèi)減半”的規(guī)定而遭致規(guī)避，使得普通程序被人為普遍適用，并因此形成惡性循環(huán)，造成司法資源更加匱乏，案多人少矛盾日益尖銳，審判效率難于提高。類似的還有調(diào)解，調(diào)解的案件減半收費(fèi)會(huì)不會(huì)造成一種該調(diào)不調(diào)的利益導(dǎo)向，因?yàn)楫吘共荒鼙ＷC每一名法官都是高尚的人。人民法院一直主張運(yùn)用調(diào)解結(jié)案的方式來(lái)化解當(dāng)事人之間的矛盾，追求法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一，但“調(diào)解結(jié)案收費(fèi)減半”的規(guī)定完全有可能導(dǎo)致基層法院為了確保訴訟費(fèi)用的一半不至于流失掉，審案時(shí)該調(diào)不調(diào)、能調(diào)不調(diào)，甚至以判代調(diào)，同當(dāng)前強(qiáng)化訴訟調(diào)解的時(shí)代主題背道而馳，不利于建設(shè)和諧司法。
問題六：法院隊(duì)伍建設(shè)面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，人員分類管理亟待建立
新辦法實(shí)施后，由于案件數(shù)的不斷增加，法官資源越發(fā)顯得匱乏，這就會(huì)進(jìn)一步加大受理案件數(shù)量和審判力量的差距。這對(duì)本來(lái)就工作負(fù)荷重、法官人手少的大部分基層法院來(lái)說，不能不說是一個(gè)極大的考驗(yàn)。許多基層法院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)心，訴訟費(fèi)下調(diào)后，一線辦案法官工作量成倍加大，如果經(jīng)費(fèi)保障再不到位，致使辦案法官待遇不升卻降，法院的人才保障工作就會(huì)更加困難，一些經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的基層法院將很可能出現(xiàn)更為嚴(yán)重的人才流失現(xiàn)象。邊遠(yuǎn)及貧困地區(qū)法院“內(nèi)缺糧草外缺救兵”的現(xiàn)象由來(lái)已久，而現(xiàn)在，這些法院又開始擔(dān)心新辦法的實(shí)施會(huì)讓這種局面更加難以為繼。
雖說我國(guó)法院目前具有法官職務(wù)的人員數(shù)量其實(shí)并不少，但并非具有法官職稱的人員都辦案，有相當(dāng)數(shù)量的法官不辦案或極少辦案，實(shí)際一線辦案法官只占全部法官的一部分，還有一大部分人員從事審判輔助工作、司法行政工作和其他法院工作，總之各有各的工作。在案件受理數(shù)量與辦案法官人數(shù)不成正比的情形下，掛名法官過多使得司法資源極度匱乏。因此，新辦法實(shí)施后，該不利情況一方面將對(duì)辦案法官隊(duì)伍的穩(wěn)定造成一定影響，另一方面必將加快推進(jìn)法院人事制度改革，合理核定法官員額，實(shí)行人員分類管理。
二、訴訟收費(fèi)立法建議與法院經(jīng)費(fèi)保障對(duì)策
據(jù)稱新辦法的基本精神是體現(xiàn)司法為民，建設(shè)和諧社會(huì)，司法機(jī)關(guān)不是贏利機(jī)構(gòu)，不能靠訴訟費(fèi)掙錢，原有訴訟收費(fèi)體制已經(jīng)到了非改不可的地步了，從這個(gè)意義上，新辦法有其進(jìn)步性；但另一方面，訴訟費(fèi)下調(diào)后,法院的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)應(yīng)該由財(cái)政充分保障。否則,通過訴訟費(fèi)下調(diào)的方法來(lái)惠及公眾的初衷可能無(wú)法實(shí)現(xiàn),并導(dǎo)致全社會(huì)的怨聲載道更加劇烈。同時(shí)，我們不能只看新辦法內(nèi)容的合理性，而忽視了程序的正當(dāng)性，因?yàn)榱挤ǖ闹贫ㄒ惨铣绦蛘x。否則，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，不分職權(quán)、職能區(qū)別，都越權(quán)立法，豈不亂套。盡管新辦法非常順乎民意，但仍存在合法性問題。所謂皮之不存，毛將焉附？就好比審判案件程序違法，不管判的多公正，也會(huì)被發(fā)回重審一樣。正因?yàn)閲?guó)務(wù)院無(wú)權(quán)行使司法權(quán)，所以新辦法執(zhí)行起來(lái)很可能有爭(zhēng)議。因此，筆者建議全國(guó)人大或其常委會(huì)應(yīng)適時(shí)撤銷該辦法，并應(yīng)由全國(guó)人大或其常委會(huì)依據(jù)《憲法》和《立法法》制定《訴訟收費(fèi)法》或《訴訟費(fèi)交納法》，這樣不僅可以滿足立法者應(yīng)當(dāng)中立的要求，而且還有合法的立法依據(jù)，不會(huì)出現(xiàn)越位立法的現(xiàn)象。
新辦法實(shí)施后，可以想象，如果缺少相關(guān)的配套措施，新辦法的執(zhí)行極有可能直接影響許多基層法院的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。有消息稱，針對(duì)基層法院的實(shí)際困難，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門已經(jīng)會(huì)同財(cái)政部等相關(guān)部門研究制訂了草案，以避免對(duì)法院特別是基層法院經(jīng)費(fèi)保障工作產(chǎn)生大的沖擊，最高人民法院已商有關(guān)部門研究具體解決辦法。同時(shí)，申請(qǐng)財(cái)政部加大中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度，對(duì)部分法院因訴訟收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低造成的困難給予專項(xiàng)補(bǔ)助。據(jù)了解，目前，很多法院針對(duì)新辦法實(shí)施后所面臨的經(jīng)費(fèi)等困難如何應(yīng)對(duì)展開專題調(diào)研，有的法院已向地方財(cái)政打報(bào)告爭(zhēng)取經(jīng)費(fèi)，還有的法院甚至提出勤儉辦公、撤并法庭以減少開支等辦法。
筆者認(rèn)為以上辦法僅是權(quán)宜之計(jì)、短期措施，并不能從根本上解決問題。長(zhǎng)期以來(lái)，“以收定支”“收支掛鉤”等違反財(cái)政紀(jì)律的做法屢禁不止。經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)特別是中、西部一些地區(qū)的基層法院辦案經(jīng)費(fèi)難以列入財(cái)政預(yù)算，即使列入也難以保證，法院辦案收取的訴訟費(fèi)仍是一些地方核定法院經(jīng)費(fèi)的重要依據(jù)，“收支兩條線”名存實(shí)亡，執(zhí)行走樣。有的地方法院為了解決經(jīng)費(fèi)困難而違紀(jì)多收亂收，一些基層法院院長(zhǎng)常常把相當(dāng)?shù)木τ迷谂芙?jīng)費(fèi)上。“以收定支”、“收支掛鉤”的做法，既妨礙法律和中央政策的執(zhí)行，也在一定程度上制約法官公正履行職責(zé)，容易衍生腐敗行為。
地方法院是國(guó)家的法院，不是地方的法院，為從制度上、機(jī)制上保障法院切實(shí)獨(dú)立行使審判權(quán)，中央應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理地妥善處理好訴訟費(fèi)下調(diào)與法院辦案經(jīng)費(fèi)保障之間的關(guān)系，對(duì)法院各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)予以充分保障，因?yàn)榉ㄔ航?jīng)費(fèi)就是法院的“糧食”。下調(diào)后的訴訟費(fèi)缺口很大，如果沒有足夠的財(cái)政保障，那么司法為民豈不是是空中樓閣！訴訟費(fèi)用降了，法院經(jīng)費(fèi)保障應(yīng)跟上，否則，無(wú)疑是“既要馬兒跑得好，又要馬兒不吃草”。筆者設(shè)想法院經(jīng)費(fèi)保障改革的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：法院經(jīng)費(fèi)實(shí)行國(guó)家財(cái)政保障，經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政統(tǒng)一撥付，以減少地方干擾，甚至可以象軍費(fèi)一樣單列，法院不再受制于各級(jí)地方，地方法院一旦財(cái)政獨(dú)立，再加上人事獨(dú)立，許多長(zhǎng)期存在的弊病和問題就能迎刃而解,得到有效解決。
據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，當(dāng)時(shí)討論新辦法草案時(shí)，基層法院的困難就已經(jīng)在預(yù)計(jì)之中了。由于國(guó)家還沒出臺(tái)相應(yīng)的配套保障政策，解決辦法仍處于探討中。因此，筆者有信心預(yù)測(cè)，這對(duì)法院徹底切斷法院經(jīng)費(fèi)和訴訟費(fèi)的關(guān)聯(lián)來(lái)說是一個(gè)良好契機(jī)，可謂黎明前的曙光。因?yàn)榧热粐?guó)家下決心切斷關(guān)聯(lián)，那么也應(yīng)該拿出切實(shí)有效的經(jīng)費(fèi)保障方案。無(wú)論最終出臺(tái)的司法經(jīng)費(fèi)保障措施具體方案如何？都猶如棋局上的一招勝負(fù)手，要么一招不慎，則滿盤皆輸，基層法院成無(wú)米之炊；要么一招定勝，邁出司法經(jīng)費(fèi)改革至關(guān)重要的一步，為今后深化司法體制改革筑下堅(jiān)實(shí)的根基。
作者單位：淮安市楚州區(qū)人民法院
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郵政編碼：223200
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