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法治體系建設(shè)中的難度與創(chuàng)新——以《行政強制法》的制定和頒布為例
法治體系建設(shè)中的難度與創(chuàng)新——以《行政強制法》的制定和頒布為例口楊海坤，山東大學(xué)法學(xué)院特聘教授、博士生導(dǎo)師，中國行政法學(xué)會副會長
社會主義法治體系建設(shè)首在立法，沒有立法，法治無從談起。法治體系建設(shè)之難，也首在立法。因為立法質(zhì)量的高低，直接決定執(zhí)法的效果。在這個意義上來說，社會主義法律體系的形成具有非凡的意義。而立法之難，首先難在確定立法目標(biāo)，必須把保障人民權(quán)利真正放在立法目標(biāo)的首位。我國各類立法都要集中體現(xiàn)人民的意志，集中反映人民的利益，必須實現(xiàn)為人民的福祉服務(wù)。30多年來我國的立法工作就是以立法為民為宗旨，始終圍繞改革開放、以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心、為民造福而展開；近年來，在科學(xué)發(fā)展觀指引下，還加強了社會管理領(lǐng)域的立法，顯現(xiàn)出促進(jìn)社會公平正義為重點的新特色。我國的立法成就一般都體現(xiàn)了“權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用”的特色，因此取得了一些成績。
但是，僅僅確立正確的立法目標(biāo)還是不夠的，必須全方位、全過程地在所有立法規(guī)范中體現(xiàn)立法目標(biāo)，也就是說具體立法規(guī)范的質(zhì)量最終決定了立法目標(biāo)能否實現(xiàn)。而且，作為法治體系的基石——法律體系不可能是一蹴而就的，也不可能是完美無缺的，更不可能是一勞永逸的。它是開放的體系、發(fā)展的體系，與時俱進(jìn)、日趨完善的體系。為我國社會主義法律體系形成嘔心瀝血做出過重要貢獻(xiàn)的彭真同志，曾形象地把法律比喻為兒子，把生活實際比喻為母親。也就是說，生活實際變化了，法律不能凝固不變，法律也要與時俱進(jìn)。我國目前尚處于社會主義初級階段，還屬于發(fā)展中國家，我們的法律體系就植根于這個．歷史階段，植根于這塊土壤，它適合中國國情、符合中國發(fā)展需要，然而，今后的法治建設(shè)任務(wù)還相當(dāng)艱巨。
一方面，社會主義法律體系自身還要不斷完善，在我國戰(zhàn)略發(fā)展期還要加強立法規(guī)劃、制定必備的新法；要修改完善法律、法規(guī)，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量；要加強與相關(guān)法律匹配的配套法規(guī)的制定工作；要確立和實施立法后評估制度等。另一方面，法律體系形成之后，我們的工作重點更要放在使既有法律切實實施的方面，通俗一點講，就是要有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。立法機關(guān)的任務(wù)絲毫不能松懈，要把關(guān)注的重點放在法律實施監(jiān)督方面。
實際上，立法和執(zhí)法不可分割，它們之間是互相聯(lián)系、唇齒相依、動態(tài)互動的關(guān)系，立法的效果必須在執(zhí)法中充分體現(xiàn)、在執(zhí)法中經(jīng)受檢驗；立法指導(dǎo)并規(guī)范執(zhí)法實踐，執(zhí)法實踐反饋立法效果并將推動立法的完善。況且國際國內(nèi)形勢發(fā)展很快，經(jīng)濟(jì)社會和科學(xué)技術(shù)日新月異，許多新事物將不斷涌現(xiàn)，各種事物的內(nèi)在規(guī)律會不斷為人們所認(rèn)識和掌握，因此法律所調(diào)整的社會關(guān)系會不斷擴大，法律所把握的事物規(guī)律的深度會不斷拓展。生活在前進(jìn)，法律不能滯后，理想的社會主義法律體系將是一個深刻而廣泛、穩(wěn)健而鮮活、充滿生命力和前瞻性的人類生存發(fā)展體系。以上認(rèn)識是我近年來思索的結(jié)果，最近我國《行政強制渤的制定和頒布有力地證明了上述觀點。《行政強制法》的制定和頒布生動地反映了社會主義法律體系建設(shè)的艱巨性，也反映了立法必須與時俱進(jìn)的緊迫性。
早在上世紀(jì)80年代末，隨著當(dāng)年《行政訴訟法》的起草和頒布，行政法學(xué)界就有人提議制定一部統(tǒng)一的《行政強制法》，我還參加過最初國務(wù)院法制機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)下的草擬工作，但是，這個立法草案遲遲沒有出臺。全國人大常委會從1999年正式開始醞釀制定該法到2011年表決通過，前后歷時12年，足見立法過程之艱辛。其原因是多方面的，其中立法思想、立法價值、立法目標(biāo)的成熟性不足是極其重要的原因，也就是說，人們對《行政強制法》總的立法價值取向游移不定：是側(cè)重考慮充分行使行政機關(guān)的強制權(quán)力，還是充分保障公民權(quán)利免受違法行政強制權(quán)力的侵犯。
根據(jù)《立法法》的規(guī)定，列入常委會會議審議的法律案，如果擱置審議兩年的，或因暫不付表決經(jīng)過兩年沒有再次審議的，將被終止審議，也就是成為廢案。行政強制法草案自2005年12月首次審議后，每次都是在草案可能被終止審議的時候“重啟”審議，因此有人曾將這部法的審議稱為“被激活”法律案。如此曲折的制定過程，可見這部法律制定的難度。其中的關(guān)鍵，在于如何尋找公權(quán)力與私權(quán)利之間的平衡點。法律固然要防止行政強制不足的問題，但重點還是在防止行政強制過“亂”。仔細(xì)觀察，在紛紜復(fù)雜的爭辯中，實際上形成了兩種相左的立法意見：一種是側(cè)重于行政強制權(quán)力保護(hù)與有效強制執(zhí)行的立法思路，一種是側(cè)重于公民權(quán)利維護(hù)與獲得有效救濟(jì)的立法思路。立法膠著狀態(tài)背后蘊藏的是權(quán)利與權(quán)力的博弈，也正是在這種短兵相接、你來我往的爭議聲中，正義的天平才得以在權(quán)力和權(quán)利之間獲得公道的平衡。
《行政強制法》出臺的困難還在于其立法內(nèi)容必須完善。法律自身的完備性是其具有長久生命力的內(nèi)在原因，法律規(guī)范是否足以涵蓋其所規(guī)范的社會領(lǐng)域的各個方面、各個環(huán)節(jié)，法律所規(guī)定的內(nèi)容是否具有邏輯自洽性、是否符合公平正義的要求、是否能真正達(dá)到立法預(yù)期目的等等，這些都是立法者必須戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢加以考慮的。從目前公布的法律條文來看，該法以七章71條的篇幅較為全面地規(guī)范了發(fā)生在國家行政運行中的行政強制現(xiàn)象，對于有效控制行政權(quán)、充分保障公民權(quán)益具有積極的歷史意義。盡管該法還面臨著部分條文較為原則，沒有運用類型化立法思路對行政強制現(xiàn)象進(jìn)行條分縷析，沒有完全依循行政法原理酣暢淋漓盡情展開等問題。
《行政強制法》之所以在近期能夠出臺，還依賴于現(xiàn)實的迫切需要。近一段時期以來，某些西方國家的經(jīng)濟(jì)政策和做法使引發(fā)全球經(jīng)濟(jì)通脹的風(fēng)險逐步加劇，我國也受到了沉重的壓力和嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。面對復(fù)雜多變的國際經(jīng)濟(jì)形勢，繼續(xù)采取擴大內(nèi)需戰(zhàn)略來增強經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生力將成為我國政府的必要選擇之一。在這種國際國內(nèi)背景下，部分地方政府能否全面消除“土地財政論”和“唯GDP論”，能否全面清除“大拆遷帶來大城市，大城市帶來大繁榮”等不符合科學(xué)發(fā)展觀的做法，是至關(guān)重要的。近年來，因拆遷引發(fā)的行政訴訟、´行政復(fù)議甚至非正常上訪逐漸增多，部分地方政府在拆遷過程中由于未依法規(guī)范推進(jìn)甚至出現(xiàn)了令人心痛的拆遷血案，特別是在拆遷過程中的行政強制現(xiàn)象，由于沒有得到有效遏制正成為危及社會穩(wěn)定的重大隱患。
因此，依法規(guī)范拆遷等正在發(fā)生的、人民群眾廣泛關(guān)注的行政實踐，通過制度渠道和法律途徑有效消解社會潛在紛爭，為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，就成為立法者高度關(guān)注并亟需解決的問題。尤其是國務(wù)院在2011年1月出臺的《國有土地上房屋征收與補償條例》，極大地促進(jìn)了絎政強制法》的出臺�！缎姓䦶娭品ā访芮嘘P(guān)注到了社會呼吁，從保障公民正當(dāng)權(quán)益的角度做出了有力的回應(yīng)。如該法第四十三條規(guī)定：“行政機關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實施行政強制執(zhí)行。但是，情況緊急的除外。行政機關(guān)不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定�！�
《行政強制法》在經(jīng)歷漫長的立法苦旅之后，終于出臺，這無論如何是一件值得慶賀的好事。作為規(guī)范政府機關(guān)行政強制的重要法律，無論是該法的起草、制定、修改或是最終出臺，都一直受到社會各界的密切關(guān)注。隨著改革開放過程中人民民主法治意識的提高，人民對于善法的期待越來越迫切，同時，對于法律的質(zhì)量要求越來越高。從深入推進(jìn)社會文明進(jìn)步的角度而言，目前我國任何一部法律的出臺，都會引起熱烈的討論，會出現(xiàn)各種不同的反響和評價，甚至由法學(xué)專家以及普通民眾發(fā)出許多建設(shè)性批判的聲音都屬于完全正常的。因為立法的過程本身就是對社會結(jié)構(gòu)深刻變革的主動反應(yīng)，也是對社會利益格局主動調(diào)整的過程，人民有權(quán)對立法作出自己的反應(yīng)。
因此，對于立法的評價乃至批評都是我國法治體系建設(shè)的一部分，立法的初步成功僅僅提供了法治體系建設(shè)的基礎(chǔ)。法治體系的建設(shè)是環(huán)環(huán)相扣的，立法是起步和開端�！缎姓䦶娭品ā返念C布也僅僅是行政強制行為走向法治化的開端。該法的有效執(zhí)行除有賴于自身內(nèi)容規(guī)定的完備性和有效性之外，還需要該法與其他行政法律的有機銜接、該法詳盡的具體性規(guī)定以及所有社會主體特別是行政機關(guān)的自覺執(zhí)行。令人欣喜的是，我國立法后評估制度正在初步推行。我想，是否應(yīng)該把這部長期以來極具爭議、出臺非常艱難，而最后終于出臺的《行政強制法》在實施一年之后認(rèn)真進(jìn)行立法后評估，以檢驗這部法律在我國法治體系建設(shè)、特別是在行政法治體系中的分量和得失。這將是完善我國法治體系的新的有益探索！
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