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法治論文：法治體系中的公權(quán)控制
法治論文：法治體系中的公權(quán)控制口關(guān)保英，上海政法學(xué)院副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師
現(xiàn)代法治體系與現(xiàn)代法律體系不同，它是有關(guān)法律在社會(huì)控制過程中的客觀表現(xiàn)，如果說法律體系僅僅為社會(huì)控制提供了一個(gè)參考系的話，那么，法治體系則是融于社會(huì)控制過程的法律典則及其在社會(huì)過程中的實(shí)現(xiàn)狀況。在法治體系的控制范疇中，有私權(quán)控制與公權(quán)控制兩個(gè)基本部類。由于我國(guó)法治是在社會(huì)管制的理念下建構(gòu)起來的，因此，我國(guó)法治體系中私權(quán)與公權(quán)控制既存在涇渭不明的問題，又存在不平衡的問題，最為明顯的表現(xiàn)是我國(guó)法治體系對(duì)公權(quán)的控制相對(duì)偏軟，而對(duì)私權(quán)的控制相對(duì)偏強(qiáng)。基于此，我將對(duì)我國(guó)法治體系中的公權(quán)控制作一分析，以期引起學(xué)術(shù)界的重視。
其一，法治體系中的公權(quán)控制理念。法治的精神實(shí)質(zhì)在于用憲法和其他公法典則對(duì)權(quán)力部門施加于社會(huì)的權(quán)力予以制約和規(guī)范，這實(shí)質(zhì)上是現(xiàn)代法治最原始的解釋和涵義。這個(gè)原始解釋和涵義充分表明了法治的本質(zhì)在于對(duì)公權(quán)進(jìn)行控制，其在控制公權(quán)的過程中即便有對(duì)私權(quán)進(jìn)行控制的成分，也是附帶性的，或者是非本質(zhì)的。然而，在我國(guó)民間和官方，關(guān)于法治的基本理念都沒有落腳到對(duì)公權(quán)的控制上，當(dāng)我們宣布我國(guó)法律體系已經(jīng)建成時(shí)，我們基本上沒有進(jìn)一步闡釋其與法治體系的關(guān)系。而就我國(guó)法律體系中的規(guī)范內(nèi)容來看，有關(guān)私權(quán)調(diào)控的規(guī)范占了絕對(duì)多數(shù)，有些典則雖然是以調(diào)整公權(quán)為名義的，但它的主要規(guī)制對(duì)象則是私權(quán)。絕大多數(shù)政府規(guī)章在名份上看是以公權(quán)為控制對(duì)象的，但令人遺憾的是它們中98%以上的內(nèi)容都是規(guī)范和制約私權(quán)的。由此可見，我國(guó)法律體系和法治體系中缺少對(duì)公權(quán)進(jìn)行有效控制的基本理念，對(duì)于我國(guó)法治體系的完善而言這是非常致命的。之所以這樣說，是因?yàn)榉ㄖ误w系中的公權(quán)控制理念不單單反映法治之本質(zhì)，更為重要的是它為法治確立了指導(dǎo)思想和基本原則。基于此，我認(rèn)為，我國(guó)法治體系的完善必須將對(duì)公權(quán)進(jìn)行控制的理念放置于核心地位。
其二，法治體系中的公權(quán)控制典則。公權(quán)的控制是一個(gè)比較大的控制范疇，所有具有公共性質(zhì)的權(quán)力都可以稱為公權(quán)，從現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力的分類來看，立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)是三種主要的公共權(quán)力。立法權(quán)是指有關(guān)表達(dá)國(guó)家意志的權(quán)力，行政權(quán)可以被界定為執(zhí)行國(guó)家意志的權(quán)力，而司法權(quán)則可以被認(rèn)為是排解糾紛的權(quán)力。毫無疑問，一個(gè)健全的法治體系對(duì)于上列三種權(quán)力都必須予以有效控制，而且不能有失偏頗。對(duì)這些權(quán)力的控制既應(yīng)當(dāng)有不同的機(jī)制，又應(yīng)當(dāng)有不同的法律典則。我國(guó)在改革開放以來制定了一系列控制公權(quán)力的典則，例如有控制立法權(quán)的《立法法》；有控制司法權(quán)的刑事訴訟程序法、民事訴訟程序法等；控制行政權(quán)的典則則更加廣泛，有《行政處罰法》、《行政許可渤、《行政復(fù)議法》等。除此之外，有關(guān)的組織法典則也承擔(dān)著控制相應(yīng)公權(quán)的職能。在我們看到我國(guó)控制公權(quán)的典則已經(jīng)初具規(guī)模的同時(shí)，還必須看到，我國(guó)一些重要的控制公權(quán)的典則并沒有到位，而且其中一些典則是相當(dāng)關(guān)鍵的。例如，對(duì)公權(quán)進(jìn)行全面監(jiān)督的《監(jiān)督法》（《各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》不是真正意義上的監(jiān)督法）還沒有制定，規(guī)范行政程序的《行政程序法》還沒有制定出來等。這些關(guān)鍵性的典則是法治發(fā)達(dá)國(guó)家在總結(jié)公權(quán)與私權(quán)深層關(guān)系的基礎(chǔ)上形成的，其在一定意義上講具有相對(duì)普遍的價(jià)值，正如民法典在每一個(gè)國(guó)家都不可缺少一樣。法律典則是實(shí)現(xiàn)法治的最為基本的元素，在控制公權(quán)的典則缺位的情況下，法治對(duì)公權(quán)的控制就會(huì)沒有力量。
其三，法治體系中的公權(quán)控制規(guī)則。法治體系的實(shí)現(xiàn)是通過存在于法律典則中的規(guī)則而完成的，規(guī)則的質(zhì)量決定著典則的質(zhì)量，進(jìn)而決定著法治體系實(shí)現(xiàn)的質(zhì)量。我國(guó)在一些控制公權(quán)的典則體系中同樣存在大量的規(guī)則，那么，這些規(guī)則的質(zhì)量究竟如何呢？與典則的狀況相比，我國(guó)公法體系中的規(guī)則存在的問題更大一些。一方面，我們的規(guī)則大多都具有原則性，即是說這些規(guī)則所設(shè)置的權(quán)利和義務(wù)常常是不明確的，其留給了執(zhí)行這些規(guī)則的公權(quán)力行使機(jī)關(guān)非常大的空間。例如，《行政處罰法》總則部分的內(nèi)容基本上都是一些無法操作的大原則，如第5條就規(guī)定：“實(shí)施行政處罰，糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，教育公民、法人或者其他組織自覺守法�！绷硪环矫�，我們的規(guī)則常常受到外在因素的影響，諸多規(guī)則都帶有明顯的本土特色，而不同時(shí)具備全球化特色。例如，我國(guó)行政訴訟中當(dāng)事人行使訴權(quán)以后仍然不停止具體行政行為執(zhí)行的規(guī)則；我國(guó)行政復(fù)議制度中，抽象行政行為只有被違反以后才能進(jìn)入審查范圍的規(guī)則；尤其是我國(guó)《國(guó)家賠償法》對(duì)精神賠償作出較為暖昧規(guī)定的規(guī)則等。從上列規(guī)則可以看出，我國(guó)公法體系中諸多規(guī)則的本質(zhì)不在于控制公權(quán)力，而是換了一個(gè)角度對(duì)公權(quán)進(jìn)行強(qiáng)化和保護(hù)而已。當(dāng)然，公權(quán)在通常情況下是應(yīng)當(dāng)正當(dāng)行使的，但是，無論公權(quán)如何正當(dāng)行使，在法治發(fā)達(dá)國(guó)家的行政理念中，控制公權(quán)則是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。這在一些國(guó)家的行政法制度中表現(xiàn)得非常突出，正如施瓦茨在《行政法》一書中所指出的：“行政法是管理政府行政活動(dòng)的部門法。它規(guī)定行政機(jī)關(guān)可以行使的權(quán)力，確定行使這些權(quán)力的原則，對(duì)受到行政行為損害者給予法律補(bǔ)償�！被诖耍覀冋J(rèn)為，我國(guó)行政法治中的規(guī)則完善是行政法治控制公權(quán)的必由之路。
其四，法治體系中的公權(quán)控制機(jī)制。對(duì)私權(quán)的調(diào)整和控制有一套完整的機(jī)制，這些機(jī)制與立法、司法等國(guó)家權(quán)力緊密地聯(lián)系在一起，而這種聯(lián)系并沒有沖淡私權(quán)控制機(jī)制的機(jī)制化構(gòu)建。古羅馬的法律體系、拿破侖法典中的體系都為這種機(jī)制化提供了范式。與之相比，公權(quán)控制機(jī)制的產(chǎn)生和形成以及完善則相對(duì)較晚一些，即便是法治進(jìn)程較快、法治水平較為發(fā)達(dá)的國(guó)家，整個(gè)公權(quán)控制機(jī)制的成熟也只是20世紀(jì)30年代的事，有的國(guó)家甚至更晚。令人欣慰的是公權(quán)控制機(jī)制在全世界已經(jīng)有不少范本，例如，有的國(guó)家通過行政程序或者其他程序作為控制公權(quán)的聚焦點(diǎn)，有的國(guó)家則以司法審查為控制公權(quán)的最高和最后機(jī)制，還有的國(guó)家將契約作為控制公權(quán)的理想機(jī)制等。這些范本對(duì)于我國(guó)公權(quán)控制機(jī)制的建構(gòu)有著直接或間接的借鑒意義。在我看來，我國(guó)的公權(quán)控制距離機(jī)制化還有非常大的差距，這其中的原因是多方面的，其中我國(guó)憲政制度中的一系列微觀指標(biāo)并沒有指向公權(quán)控制機(jī)制，而是指向控制私權(quán)的社會(huì)管理機(jī)制。同時(shí)，我國(guó)公法體系的形成歷史并不長(zhǎng)，加之我國(guó)形成自己的公權(quán)控制機(jī)制時(shí)，我國(guó)的外圍已經(jīng)存在著大量可供選擇的范本，這些范本大多數(shù)以某種特定的法系為立足點(diǎn)，甚至是某些法系固有屬性的必然結(jié)果，這些法系及其所產(chǎn)生的公法機(jī)制并不能夠直接移植到我國(guó)，而我國(guó)學(xué)界和官方在有些情況下樂于接受此法系的公法機(jī)制，在另一些情況下卻樂于接受彼法系的公法機(jī)制，這樣便使我國(guó)目前公法中的一些機(jī)制非驢非馬。顯然，這種非驢非馬的東西可能只有機(jī)制的外形，而沒有機(jī)制的內(nèi)在屬性。因此，我們必須對(duì)我國(guó)的公權(quán)控制機(jī)制進(jìn)行研究與構(gòu)設(shè)，而且這些機(jī)制應(yīng)當(dāng)與我國(guó)傳統(tǒng)的公法制度相統(tǒng)一。
其五，法治體系中的公權(quán)控制技術(shù)。法治對(duì)于公權(quán)的控制在其發(fā)展過程中經(jīng)歷了不同的歷史階段．而每個(gè)不同的歷史階段都有相應(yīng)的控制方略、控制手段和控制方法，我們將這些具體的控制進(jìn)路稱為法治中的公權(quán)控制技術(shù)。在資本主義自由市場(chǎng)時(shí)期，法治對(duì)公權(quán)的控制表現(xiàn)出了較大的絕對(duì)性，著名的“紅燈理論”就是對(duì)這種絕對(duì)性的生動(dòng)描述，它要求公權(quán)在介入私權(quán)空間時(shí)必須無條件地予以停止，即將私權(quán)范疇的東西交給自由市場(chǎng)去處理，就是運(yùn)用市場(chǎng)規(guī)則調(diào)整私權(quán)關(guān)系，這是法治中對(duì)公權(quán)最為強(qiáng)硬的一種控制技術(shù)。后來隨著“福利國(guó)家”時(shí)代的到來，又出現(xiàn)了與“紅燈理論”相對(duì)立的“綠燈理論”，該理論雖然也具有控制公權(quán)的意蘊(yùn)，但它允許公權(quán)在介入私權(quán)空間時(shí)有相應(yīng)的主動(dòng)性和積極性。當(dāng)然，這些積極性和主動(dòng)性是建立在公權(quán)為私權(quán)服務(wù)的理念之上的。一些法治發(fā)達(dá)國(guó)家在這兩個(gè)控制技術(shù)之間選擇了一個(gè)被稱為“黃燈理論”的中間道路。進(jìn)入21世紀(jì)以后，法治中的公權(quán)控制又有了新的進(jìn)路。契約主義和民間發(fā)包成了主要的公權(quán)控制技術(shù)，它要求公權(quán)主體必須將有些權(quán)力予以剝離，讓公權(quán)僅僅限定在非由公權(quán)主體行使不可的權(quán)力范圍之內(nèi)。對(duì)于上列公權(quán)控制技術(shù)我們有必要予以研究，并尋找最適合我國(guó)法治體系的公權(quán)控制技術(shù)，其中，公眾對(duì)公權(quán)行使的普遍參與以及公權(quán)對(duì)私權(quán)的服務(wù)，是兩個(gè)最適合我國(guó)憲政制度的公權(quán)控制技術(shù)。當(dāng)然，這兩個(gè)技術(shù)還需在一些細(xì)節(jié)上進(jìn)行建構(gòu)，這是我國(guó)法治體系建設(shè)的一個(gè)基本課題。
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