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法學(xué)論文：培育公民社會是建設(shè)法治國家的基礎(chǔ)
培育公民社會是建設(shè)法治國家的基礎(chǔ)
口何平立，上海政法學(xué)院科研處處長、教授
沒有完善的法律體系，就沒有現(xiàn)代法治國家。然而當(dāng)前我們?nèi)詻]有全面落實(shí)依法治國基本方略；在建設(shè)法治政府的實(shí)踐過程中，社會主義民主法治也不夠健全與完善。如面對現(xiàn)代社會治理，大多數(shù)地方政府官員并不熟悉自己應(yīng)有的角色。所以，當(dāng)下中國社會的矛盾與沖突“地方化”傾向日益嚴(yán)重。近年來，社會基層權(quán)利、公民權(quán)利頻頻受到損害；在“搞定就是穩(wěn)定，擺平就是水平”的剛性穩(wěn)定觀下，群眾訴求、媒體監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)問政等政府寶貴的執(zhí)政資源，卻被視為洪水猛獸而被權(quán)力反制。如因發(fā)短信或發(fā)帖而“因言獲罪”，被地方公安機(jī)關(guān)拘留或跨省追捕現(xiàn)象頻頻見諸媒體。這些案件的最大共性，在于一些地方政府違法行政和個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部對司法權(quán)力的濫用。2011年5月，河北省香河縣政府大規(guī)模違法強(qiáng)租農(nóng)民4000多畝耕地，“高價(jià)”倒賣給開發(fā)商，激起農(nóng)民群體反抗；貴州仁懷市茅臺鎮(zhèn)為打造“白酒一條街”，幾名副鎮(zhèn)長率執(zhí)法隊(duì)打砸一百多家合法經(jīng)營商戶，強(qiáng)行扣押貨品，逼迫搬遷，影響極其惡劣。更嚴(yán)重的是，這些亂象仍在蔓延�？梢姡F(xiàn)行法律體系還存在許多漏洞，其對缺乏監(jiān)督與制約的權(quán)力還猶如“牛欄關(guān)貓”。
今年3月，胡錦濤在主持中央政治局第27次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，全面推行依法行政，要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，認(rèn)真落實(shí)依法治國基本方略，以建設(shè)法治政府為目標(biāo)，以事關(guān)依法行政全局的體制機(jī)制創(chuàng)新為突破口，以增強(qiáng)干部依法行政意識和能力、提高制度建設(shè)質(zhì)量、規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)行、保證法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行為著力點(diǎn)。
從世界歷史發(fā)展考量，一個(gè)健康、成熟發(fā)展的公民社會是法治國家的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。國家權(quán)力與法的來源是公民，公民是社會的主體、國家的主人。而法治國家則是指國家機(jī)器的法治化、民主化。因此，國家的法治化，既要有公民社會的參與，又不能脫離社會的法治化。從法治而言，其是同人治相對立的概念，核心是對公權(quán)力的制約。法治既是一種制度形態(tài)，也是一種生活方式和狀態(tài)。法治的政治基礎(chǔ)是民主政治，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)則是市場經(jīng)濟(jì)及其契約關(guān)系。因此，公民文化生活是對法治秩序的契合支撐，公民文化的自覺意識是法治進(jìn)程的深層動力。所以，積極推動公民社會建設(shè)，發(fā)揮公民文化功能，不僅是培育法治的深層文化根基，而且也是當(dāng)代中國社會轉(zhuǎn)型的根本動力。
若要依法治國，必先依法治權(quán)。馬克思曾指出：“法典就是人民自由的圣經(jīng)�！痹谌魏蔚胤剑瑱�(quán)力不受到監(jiān)督與制約，法治精神與作用也將難以彰顯；米爾恩在《人權(quán)哲學(xué)》中指出：“如果法治要得到維護(hù)，那么，憲法就必須保證沒有任何人能高于法律。擁有政治權(quán)威的人們應(yīng)該同其運(yùn)用權(quán)威所統(tǒng)治的人們一樣服從法律程序。”阿奎那則認(rèn)為：“權(quán)力服從法律的支配，乃是政治管理上最重要的事情。”現(xiàn)代法治以民主為基礎(chǔ)，注重對公共權(quán)力的制約和保護(hù)公民的權(quán)利與自由。從法治的本質(zhì)而論，公民不僅是權(quán)力的來源和主體，而且也是監(jiān)督權(quán)力的主體。因此，當(dāng)前構(gòu)建參與—治理型民主，對權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制約，不僅需要建立體制內(nèi)部自上而下以權(quán)力制約權(quán)力的制度機(jī)制；同時(shí)還必須建立體制之外自下而上以公民權(quán)利制約公共權(quán)力、以社會制約權(quán)力的關(guān)系模式。
“以公民權(quán)利制約公共權(quán)力”作為權(quán)力制約的一種方式，是區(qū)別于“以權(quán)力制約權(quán)力”之體制內(nèi)部制約的一種外部制約，體現(xiàn)了一種法治民主的要求。民主的核心是公民的權(quán)利，而“以公民權(quán)利制約公共權(quán)力”強(qiáng)調(diào)的是公民選舉權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利的有效實(shí)現(xiàn)。從政治現(xiàn)代化而論，民主與法治是相輔相成的，兩者之間的紐帶就是權(quán)利，其結(jié)合的典型形式就是憲政。“以公民權(quán)利制約公共權(quán)力”，就是要以憲法規(guī)定的公民權(quán)利，以法治規(guī)定公權(quán)力的范圍和界限，并以法律形式對其運(yùn)作程序進(jìn)行監(jiān)督和制約，以有效保證公民權(quán)利之實(shí)現(xiàn)。
“以社會制約權(quán)力”是指在參與一治理型民主下，社會組織、社會力量（包括新聞媒體等）依據(jù)法律制度的規(guī)定，通過利益表達(dá)、政治參與等途徑，使自身進(jìn)入政府過程，在促進(jìn)自身利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，對國家權(quán)力形成制衡。這是當(dāng)前民主與法治建設(shè)中值得期待的生產(chǎn)點(diǎn)，也是中國法治現(xiàn)代化的一種路徑選擇。這種關(guān)系模式有一點(diǎn)是要強(qiáng)調(diào)的，就是要避免西方市民社會理論中，將市民社會視為一個(gè)脫離國家、脫離政治的領(lǐng)域，認(rèn)為市民社會與政治國家是一種對立、對抗的關(guān)系。其應(yīng)該從兩個(gè)方面理解與把握：一是奈斯比特在《中國大趨勢》中強(qiáng)調(diào)的“縱向民主”觀點(diǎn)：“支撐中國新社會長治久安最重要、最微妙也是最關(guān)鍵的支柱就是自上而下與自下而上力量的平衡”；“中國政府自上而下的指令與中國人民自下而上的參與正在形成一種新的模式”。二是在民主與法治發(fā)展中的國家與社會的良性互動、互構(gòu)。這既是一種雙向的適度制衡關(guān)系，又是一種良好的民主合作意向，從而促進(jìn)對國家所維護(hù)的普遍利益與公民社會所捍衛(wèi)的特殊利益的整合，以適應(yīng)社會總體的均衡性發(fā)展趨勢。因此，這種法治體系的建立，既需要憲政的制度安排，需要在觀念層面確立權(quán)利本位的文化，在制度層面確立權(quán)力制約的文化，需要國家與社會的良性互動、互構(gòu)；更需要構(gòu)建中國特色法治秩序的核心價(jià)值，壯大社會組織和社會力量以及公民社會的建設(shè)；更需要關(guān)注法治賴以形成的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等相互作用的社會生態(tài)環(huán)境。
在風(fēng)險(xiǎn)社會和全球化背景下，以政府主導(dǎo)推動的法治現(xiàn)代化，是傳統(tǒng)法治資源貧乏的后發(fā)型國家現(xiàn)實(shí)可行的法治發(fā)展模式。然而，理論預(yù)設(shè)的政府主導(dǎo)的理性構(gòu)建行為，和國家權(quán)力理性外化促成的法治狀態(tài)卻存在悖論：一方面，法治的關(guān)鍵是對公共權(quán)力的約束和對公民權(quán)利的保障，政府推進(jìn)的法治模式能否帶來對自身權(quán)力的限制結(jié)果還不得而知；另一方面，不是所有形態(tài)的政府都具有法治的功能，只有特定結(jié)構(gòu)形態(tài)的政府才具有推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)法治的作用。這種結(jié)構(gòu)關(guān)系主要有三個(gè)層面：一是合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)，包括國家與社會關(guān)系，黨政關(guān)系、中央與地方關(guān)系，立法、行政和司法之間的基本權(quán)利關(guān)系等；二是嚴(yán)格的權(quán)力規(guī)范，涉及國家權(quán)力配置、權(quán)力內(nèi)容的法律規(guī)范以及權(quán)力運(yùn)行的制度程序等；三是有效的監(jiān)督體系，涉及對權(quán)力監(jiān)督的原則、主體和機(jī)制等。所以，政府本身必須具有法治的結(jié)構(gòu)關(guān)系，這不僅是影響法治的一個(gè)基本變量，而且這種關(guān)系的調(diào)整是政府推進(jìn)型法治模式中最現(xiàn)實(shí)和有效的切入點(diǎn)。如果法治不能在政治領(lǐng)域獲得進(jìn)展，那么社會其他領(lǐng)域的法治必然是不健全、不完善的。
因此，當(dāng)前推進(jìn)政治體制改革的深化對法治發(fā)展具有深遠(yuǎn)意義。它不僅在社會、經(jīng)濟(jì)、文化體制改革中起著核心作用，同樣，通過以憲政精神為原則的政治體制改革，構(gòu)建一個(gè)與社會主義核心價(jià)值觀和法治發(fā)展相適應(yīng)的政治體制基礎(chǔ)，乃是中國法治現(xiàn)代化的關(guān)鍵動因。
2011年2月19日，在省級主要領(lǐng)導(dǎo)干部社會管理及其創(chuàng)新專題研討班上，胡錦濤明確指出，加強(qiáng)創(chuàng)新社會管理，是推進(jìn)黨和國家事業(yè)的必然要求，是構(gòu)建社會主義和諧社會的必然要求，是維護(hù)最廣大人民根本利益的必然要求，是提高黨的執(zhí)政能力和鞏固黨的執(zhí)政地位的必然要求。
從當(dāng)前的社會狀況而論，傳統(tǒng)社會管理模式的缺陷，就是沒有正視公民社會的興起。從世界各國社會發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)看，社會管理創(chuàng)新的路徑與方向必然是走向法治化，構(gòu)建法治型社會管理模式。法治是完善社會管理的基礎(chǔ)和根本。法治將社會管理納入法制化軌道，以法律規(guī)范作為衡量政府和公民行為的準(zhǔn)繩和標(biāo)尺，以保障社會在制度化的框架內(nèi)運(yùn)行。尤其是解決目前社會管理領(lǐng)域存在的問題，如對社會流動人口和特殊人群的服務(wù)管理，對非公有制經(jīng)濟(jì)組織、社會組織的服務(wù)管理，加強(qiáng)公共安全體系建設(shè)，完善信息網(wǎng)絡(luò)服務(wù)管理等方面，必須以健全的法律政策化解社會矛盾，營造良好的社會環(huán)境。因此，當(dāng)前的社會管理創(chuàng)新，一是要建立法治的有限政府，推進(jìn)公民社會法治化建設(shè)；二是加快實(shí)現(xiàn)社會管理從傳統(tǒng)的政治導(dǎo)向性的控制模式向公共導(dǎo)向性的法治模式轉(zhuǎn)變，從單一的行政手段管理方式向政府與社會力量多元合作的管理模式轉(zhuǎn)變。
公民的權(quán)力、責(zé)任和法治自覺意識，應(yīng)是法治國家合法性的基礎(chǔ)。當(dāng)前社會公眾最關(guān)心的三個(gè)問題，是公共安全、權(quán)益保障和社會正義。這些社會問題的解決，均須按照“有效政府、有序社會”的原則，在推動政府與公民社會良性互動、互構(gòu)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建社會依法管理與公民參與治理有機(jī)統(tǒng)一的法治型社會管理模式。
參考文獻(xiàn)：
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[2]程竹汝．法治發(fā)展與政府結(jié)構(gòu)關(guān)系，北京：中國社會科學(xué)出版社，2010:49-65.
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