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關(guān)于慈善法立法的論文
關(guān)于慈善法立法的幾點(diǎn)思考作者/ 田林張茗
近年來(lái)隨著我國(guó)慈善事業(yè)的發(fā)展，人們對(duì)慈善事業(yè)投入越來(lái)越多的關(guān)注，尤其是四川汶川地震后民間爆發(fā)出巨大的慈善熱情。但是慈善領(lǐng)域仍然存在諸多問(wèn)題，例如如何促進(jìn)民間保持持續(xù)的慈善熱情，如何正確定位政府在慈善事業(yè)中的角色，如何應(yīng)對(duì)郭美美炫富引發(fā)的慈善組織公信力危機(jī)，以及更為根本的是如何加強(qiáng)法制化，解決慈善事業(yè)法律法規(guī)缺失、滯后的問(wèn)題等。很多理論和實(shí)務(wù)界的專家學(xué)者不斷呼吁，應(yīng)該盡早制定一部慈善法，對(duì)慈善事業(yè)的基本問(wèn)題作出統(tǒng)一規(guī)定。
2005年9月，民政部提出起草《慈善事業(yè)促進(jìn)法》的建議。2006年《慈善事業(yè)促進(jìn)法》被列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃。2008年10月，全國(guó)人大常委會(huì)將這一立法項(xiàng)目的名稱正式確定為“慈善事業(yè)法”，并列入第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。但是由于慈善法草案對(duì)慈善的定義、法律調(diào)整范圍還需要很多內(nèi)部論證工作，所以至今仍處于法律案起草的內(nèi)部研究論證階段，可能需要一個(gè)較長(zhǎng)的工作周期。對(duì)于起草慈善事業(yè)法或者慈善法（以下統(tǒng)一簡(jiǎn)稱“慈善法”）而言，綜合整理相關(guān)專家學(xué)者的研究成果，進(jìn)行有針對(duì)性的思考顯得尤為重要。本文圍繞慈善法立法中的一些主要問(wèn)題點(diǎn)，展開(kāi)論述如下：
一、立法范圍：慈善的定義
中西方詞源學(xué)上講，無(wú)論“仁慈”、“善良”，還是charity、philanthropy，慈善可以說(shuō)是以人類之愛(ài)為基礎(chǔ)對(duì)他人的同情、憐憫及幫助。從這個(gè)意義上講，慈善活動(dòng)的范圍非常寬泛。那么在法律上該如何界定慈善活動(dòng)呢？參照各國(guó)慈善法及我國(guó)慈善法草案的規(guī)定，李芳博士認(rèn)為“慈善活動(dòng)是由自然人、法人或其他組織自愿地、不圖私利地（無(wú)償或以優(yōu)惠條件）給予受益者以財(cái)物、勞務(wù)等幫助的行為”。這一定義在相當(dāng)程度上化繁為簡(jiǎn)，抓住了慈善活動(dòng)的核心本質(zhì)——利益給予，同時(shí)強(qiáng)調(diào)行為而不追究道德動(dòng)機(jī)，在理論上十分精練。然而筆者認(rèn)為，在法律實(shí)務(wù)上仍有必要列舉慈善活動(dòng)的類型，給人清楚的指示，即某一類型的慈善活動(dòng)是否受該慈善法調(diào)整等等。例如，在以立法精細(xì)著稱的日本，《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》把“特定非營(yíng)利活動(dòng)”界定為“附錄中列明的以促進(jìn)多數(shù)不特定人的利益為目的的活動(dòng)”，然后在附錄中詳細(xì)列明范圍：“1.促進(jìn)健康、醫(yī)療或者福利事業(yè)的活動(dòng)：2.促進(jìn)社會(huì)教育的活動(dòng)；3.促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的活動(dòng)；4.促進(jìn)文化、藝術(shù)或者體育的活動(dòng)；5.環(huán)境保護(hù)活動(dòng)；6.災(zāi)害救援活動(dòng)；7.促進(jìn)社區(qū)安全的活動(dòng)：8.促進(jìn)人權(quán)或者促進(jìn)和平的活動(dòng)：9.促進(jìn)國(guó)際合作的活動(dòng)：10.促進(jìn)形成一個(gè)兩性平等參與的社會(huì)活動(dòng)：11.促進(jìn)對(duì)青年的健全培養(yǎng)的活動(dòng)：12.對(duì)上述活動(dòng)的組織進(jìn)行行政管理，或者提供與上述活動(dòng)有關(guān)的聯(lián)絡(luò)、咨詢或者協(xié)助的活動(dòng)。”從內(nèi)容上講，這種類型劃分具有顯著的日本特色，可能不太符合我國(guó)的習(xí)慣，但是從立法方式上看，這種原則性定義之后列舉種類范圍的做法在我國(guó)立法中也多有先例。
民政部起草慈善法草案時(shí)，在慈善的定義方面遭遇難題，應(yīng)該不是簡(jiǎn)單理論上的文字和邏輯，而是實(shí)務(wù)方面需要一一確認(rèn)，哪些屬于慈善的范圍之內(nèi)，哪些屬于慈善的范圍之外。例如，在以下兩個(gè)問(wèn)題上還有待進(jìn)一步探討：
�。ㄒ唬┐壬婆c社會(huì)救助的界限。由于在救助對(duì)象方面有很大的重疊性，慈善與社會(huì)救助的立法也有著深厚的歷史淵源。早在1601年，為解決圈地運(yùn)動(dòng)后的流民、貧民以及貧富差距等問(wèn)題，伊麗莎白女王頒布了《濟(jì)貧法》等一系列濟(jì)貧制度，呈現(xiàn)出“政府救濟(jì)與慈善救濟(jì)相結(jié)合的特點(diǎn)”，要求有產(chǎn)者以稅收救濟(jì)貧困并參與監(jiān)管，這被視為現(xiàn)代慈善事業(yè)的先聲。制定現(xiàn)代慈善法，必須慎重考慮與社會(huì)救助法的關(guān)系，即明確社會(huì)責(zé)任與國(guó)家責(zé)任的關(guān)系。比如，社會(huì)救助法中對(duì)于城鄉(xiāng)低保制度、災(zāi)民救助制度、農(nóng)村五保制度，以及包括醫(yī)療救助、城市流浪乞討人員救助及教育、司法、住房等方面都有專項(xiàng)救助規(guī)定，那么慈善法與行政救助法的調(diào)整范圍存在交叉的部分須劃分清楚。
（二）慈善與公益的界定。慈善活動(dòng)有助于公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，但是慈善活動(dòng)并不等同于公益活動(dòng)，一般來(lái)說(shuō)慈善活動(dòng)的范圍小于公益活動(dòng)的范圍。正是因?yàn)榇蠹移毡橛羞@種認(rèn)識(shí)，對(duì)慈善的定義與對(duì)公益的定義密切相關(guān)。例如我國(guó)1999年制定的公益事業(yè)捐贈(zèng)法，將慈善捐贈(zèng)視為公益事業(yè)捐贈(zèng)，并在第三條中界定“公益事業(yè)”是指非營(yíng)利的下列事項(xiàng)：（1）救助災(zāi)害、救濟(jì)貧困、扶助殘疾人等困難的社會(huì)群體和個(gè)人的活動(dòng)；（2）教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)；（3）環(huán)境保護(hù)、社會(huì)公共設(shè)施建設(shè)；（4）促進(jìn)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)步的其他社會(huì)公共和福利事業(yè)。近些年來(lái)，我國(guó)理論界對(duì)公益或公共利益研究較多，葉必豐教授更是將“公共利益本位”作為行政法的基本觀點(diǎn)，將行政法定義為“以公共利益為本位的法律規(guī)范的總和”，對(duì)于公共利益給予極高關(guān)注。因此，在慈善法立法中，應(yīng)對(duì)以什么樣的標(biāo)準(zhǔn)和程序認(rèn)定公共利益，以及政府應(yīng)當(dāng)如何促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共利益，怎樣劃分公益與慈善的界限等問(wèn)題予以明確規(guī)定。
二、慈善法的目的、原則
立法目的條款在一些國(guó)家的法律中并非必需，而在我國(guó)法律第一條表明立法目的或者宗旨幾乎成為立法鐵律。日本《特定非營(yíng)利活動(dòng)促進(jìn)法》也有立法目的條款，在第一條表明：“本法的目的是，通過(guò)賦予從事特定非營(yíng)利活動(dòng)的組織以法人地位等手段，促進(jìn)志愿者從事的特定非營(yíng)利活動(dòng)以及其他由公民無(wú)償進(jìn)行的有利于社會(huì)的活動(dòng)的健康發(fā)展，從而促進(jìn)公共福利的進(jìn)步�！比毡镜牧⒎ɡ秊槲覈�(guó)慈善法提供了良好的借鑒，無(wú)須模仿我國(guó)其他行政法律法規(guī)的表述，空泛地講“加強(qiáng)規(guī)范管理，促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展”，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)研究現(xiàn)代慈善法的特征和要求，避免過(guò)強(qiáng)的行政管理色彩，突出社會(huì)公共福利的內(nèi)容。
原則性條款在許多主要立法中都有規(guī)定，主要用來(lái)表達(dá)立法所要遵循或者貫徹執(zhí)行的整體性、一般性和普遍性的理念、要求和價(jià)值。原則性條款既是該法的立法指導(dǎo)和引領(lǐng)，也是該法執(zhí)行和適用的靈魂。在慈善立法中，分散立法模式的國(guó)家，對(duì)慈善（慈善活動(dòng)、慈善立法等）做出專門原則性規(guī)定的并不多見(jiàn)，但是在統(tǒng)一立法模式的國(guó)家，大都在慈善法的總則部分對(duì)慈善立法原則做出專門規(guī)定。例如，《亞美尼亞共和國(guó)慈善法》規(guī)定慈善活動(dòng)必須遵循以下原則：維護(hù)社會(huì)正義；傳播并促進(jìn)人道主義原則；維護(hù)人類尊嚴(yán)；加強(qiáng)時(shí)代凝聚力；維護(hù)特定的社會(huì)政策；排除社會(huì)依賴；排除種族歧視。我國(guó)慈善法草案（2008年12月修改稿）第四條對(duì)慈善法的原則作出了規(guī)定：“慈善活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)，不得損害公共利益和他人的合法權(quán)益。慈善活動(dòng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持自愿、無(wú)償原則，不得以慈善名義進(jìn)行以營(yíng)利為目的的活動(dòng)。任何組織和個(gè)人不得以慈善名義進(jìn)行與慈善宗旨無(wú)關(guān)的活動(dòng)。”筆者認(rèn)為，我國(guó)對(duì)于慈善活動(dòng)遵循的原則，應(yīng)當(dāng)在公益事業(yè)捐贈(zèng)法規(guī)定捐贈(zèng)原則的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)研究，針對(duì)慈善事業(yè)的特性作出更為明確的規(guī)定。例如保護(hù)慈善組織獨(dú)立地位，是否可以發(fā)展成為慈善法的一項(xiàng)重要原則。
三、慈善組織
作為慈善事業(yè)發(fā)展的重要載體，慈善組織是慈善法最重要的法律主體。 目前我國(guó)慈善組織形式多種多樣，比較典型的有四類：一是社會(huì)團(tuán)體，如以中華慈善總會(huì)和各級(jí)慈善總會(huì)為主體的慈善會(huì)， 目前在全國(guó)有2000家左右。二是民辦非企業(yè)單位，主要是指一些民辦醫(yī)院、學(xué)校、福利院等。三是基金會(huì)，分為公募基金會(huì)，如中國(guó)紅十字基金會(huì)、中國(guó)扶貧基金會(huì)等；以及非公募基金會(huì)，如友成企業(yè)家扶貧基金會(huì)、河仁慈善基金會(huì)等。四是“草根性”慈善組織，一般存在于城市社區(qū)，組織規(guī)模不大，且多數(shù)沒(méi)有履行合法登記手續(xù)，因此變化較大。 目前我國(guó)慈善組織存在官辦色彩濃厚、政策扶持少、經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足、社會(huì)公信力差、專業(yè)管理工作人員缺乏等問(wèn)題。筆者認(rèn)為，為適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要，慈善法應(yīng)著力解決好以下三個(gè)方面的問(wèn)題。
�。ㄒ唬┳�(cè)登記：降低門檻
我國(guó)制定慈善法需要解決的一個(gè)重要問(wèn)題就是，大量草根性慈善組織面臨合法性困境。我國(guó)慈善組織注冊(cè)登記，采取的是雙重管理體制，即登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理。注冊(cè)程序主要包括自我審查、業(yè)務(wù)部門初審和登記主管部門的正式審查。按照這種注冊(cè)管理規(guī)定，很多慈善組織都會(huì)遭遇無(wú)法注冊(cè)的條件限制。首先是達(dá)不到注冊(cè)登記規(guī)定的資金和人數(shù)的要求，其次是即使達(dá)到資金和人數(shù)要求也難以找到主管單位而無(wú)法登記。因?yàn)椤渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》對(duì)全國(guó)性、地方性社團(tuán)在資金和人數(shù)上分別作出要求，并且明確規(guī)定社會(huì)團(tuán)體必須要有業(yè)務(wù)主管單位，且只能是政府機(jī)構(gòu)或者政府授權(quán)的機(jī)構(gòu)。而這些機(jī)構(gòu)往往害怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，不愿意承擔(dān)起主管單位的責(zé)任。依據(jù)《基金會(huì)管理?xiàng)l例》申請(qǐng)?jiān)O(shè)立基金會(huì)，也會(huì)面臨同樣情況。有學(xué)者提出，注冊(cè)登記等設(shè)立程序上的種種限制，必然導(dǎo)致權(quán)力濫用、尋租與社會(huì)不公，結(jié)果必定是抑制了慈善組織的發(fā)展，應(yīng)將目前的雙重認(rèn)可和管理原則轉(zhuǎn)變?yōu)檎J(rèn)證原則，即只由民政部門統(tǒng)一認(rèn)證，并在設(shè)立條件方面降低門檻。如此一來(lái)，制定慈善法還必須修改完善配套法規(guī)，降低《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中規(guī)定的注冊(cè)登記條件。
�。ǘ﹥�(nèi)部治理：走向獨(dú)立法人
實(shí)踐中我國(guó)慈善組織的業(yè)務(wù)主管單位多為官方機(jī)構(gòu)，他們往往有干涉慈善組織的權(quán)力，如影響負(fù)責(zé)人的推薦、任免甚至慈善項(xiàng)目的實(shí)施。政府與慈善組織是一種管理和被管理的關(guān)系，即通常情況下的上下級(jí)關(guān)系，慈善組織的內(nèi)部管理也具有濃厚的行政色彩。這種官方背景和行政色彩如果利用得好則在短期內(nèi)有利于推動(dòng)慈善事業(yè)高速發(fā)展，但是時(shí)間一長(zhǎng)很容易就墮入體制僵化的弊病中，變得越來(lái)越不符合現(xiàn)代慈善組織和慈善事業(yè)的發(fā)展要求。這種傳統(tǒng)管理體制需要法律的重新界定。在管理體制改革中，除了確立慈善組織的獨(dú)立法人地位之外，還要探索慈善組織的公司治理模式，可以借鑒公司治理理論來(lái)提高慈善組織內(nèi)部管理效率。在非營(yíng)利組織中引入公司治理的概念，較多出現(xiàn)在西方研究文獻(xiàn)中，彼得·德魯克（Peter Drucker）就是大聲疾呼和身體力行的代表人物。明確的組織使命感以及可以界定的董事會(huì)和有效的經(jīng)理層等組織架構(gòu)，可以有效提高慈善事業(yè)運(yùn)營(yíng)管理的效率。在慈善組織的經(jīng)費(fèi)管理方面，允許慈善組織提取管理費(fèi)，用于維持機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的開(kāi)支，包括雇員工資、設(shè)備、差旅費(fèi)用等，有利于慈善組織的去行政化。遵照國(guó)際紅十字會(huì)的慣例，管理費(fèi)提取不得超過(guò)經(jīng)費(fèi)的10%。慈善組織也可以從事一些經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但是獲得收益必須用于所有受益人，慈善組織領(lǐng)導(dǎo)層和管理層無(wú)權(quán)分配收益。
�。ㄈ┍O(jiān)管模式：提高透明度，鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督
我國(guó)對(duì)慈善組織的監(jiān)督和審計(jì)，采取的是行政為主的多主體模式：一般來(lái)說(shuō)民政部門承擔(dān)依法登記管理和依法監(jiān)督職責(zé)，業(yè)務(wù)主管部門側(cè)重對(duì)慈善組織的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和具體的日常管理，審計(jì)部門重點(diǎn)監(jiān)督慈善組織的財(cái)務(wù)狀況。這種分工理論上是明確的，實(shí)踐中如果有健全的具有可操作性的法律法規(guī)制約也是可以發(fā)揮一定監(jiān)督作用的，但是在法治不健全的情況下，這種行政為主的監(jiān)督（媒體和社會(huì)較少介入）很容易陷入監(jiān)督的隨意性、消極性弊端。有的監(jiān)督主體往往把監(jiān)督視為一種權(quán)力而非職責(zé)和義務(wù)，不但不能履行監(jiān)督職責(zé)，反而向慈善組織收取管理費(fèi)，甚至挪用善款，從而在不同程度上損害企業(yè)與公眾投身慈善事業(yè)的信心以及政府的公信力。但是，行政監(jiān)督的積極作用仍然不能放棄，尤琳教授建議，立法應(yīng)該賦予檢察機(jī)關(guān)作為公共利益的代表對(duì)慈善組織行使監(jiān)督權(quán)。由于慈善組織管理人轉(zhuǎn)移資產(chǎn)甚至欺詐行為等造成公益財(cái)產(chǎn)損失的，檢察院可以提起訴訟，要求管理人予以賠償，而賠償?shù)目铐?xiàng)將由檢察院追回并交回慈善組織。
當(dāng)然，維護(hù)好慈善組織的公信力，最根本的還是自律監(jiān)督，努力完善慈善組織的內(nèi)部治理，提高公開(kāi)透明度。與其他組織相比，慈善組織的最大優(yōu)勢(shì)就是具有獨(dú)立于政府之外的公信力。喪失了公信力，慈善組織就會(huì)喪失資源、喪失力量，甚至喪失存在的價(jià)值。因此公信力是慈善的生命，確保慈善組織公開(kāi)透明是制定慈善法的關(guān)鍵點(diǎn)。慈善立法要在組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、利益沖突規(guī)則、財(cái)產(chǎn)管理和使用等各個(gè)方面設(shè)計(jì)出相應(yīng)的制度，以保障公開(kāi)透明機(jī)制能夠有效建立起來(lái)。應(yīng)當(dāng)保護(hù)公民知情權(quán)，建立健全慈善組織對(duì)捐贈(zèng)款物使用和管理的信息披露工作，并建立相應(yīng)的問(wèn)責(zé)制度。例如，為了增強(qiáng)公眾對(duì)慈善組織的信任感，慈善組織賬目必須向社會(huì)不特定公眾公開(kāi)。很多學(xué)者開(kāi)始關(guān)注慈善組織的信息公開(kāi)，提議建設(shè)慈善組織信息公開(kāi)平臺(tái)、慈善捐助信息系統(tǒng)等。
此外，還要大力發(fā)展社會(huì)監(jiān)督，包括社會(huì)輿論、民間評(píng)估機(jī)構(gòu)及公民個(gè)人監(jiān)督等。對(duì)慈善活動(dòng)的監(jiān)督只有政府的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)社會(huì)民間性的專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)慈善組織的公信力進(jìn)行評(píng)估，允許其把所出具的測(cè)評(píng)報(bào)告向社會(huì)公眾發(fā)布，社會(huì)公眾以此作為是否向該慈善組織捐贈(zèng)的標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)當(dāng)確保媒體和公眾對(duì)慈善活動(dòng)監(jiān)督渠道暢通，例如郭美美事件、萬(wàn)元餐費(fèi)事件等社會(huì)輿論熱點(diǎn)在某種程度上將對(duì)于促進(jìn)慈善事業(yè)的長(zhǎng)期健康發(fā)展也是件好事。
四、政府在慈善法中的定位：與慈善組織的關(guān)系
由于歷史的原因，我國(guó)政府在慈善組織和慈善事業(yè)的發(fā)展中居于主導(dǎo)地位，發(fā)揮著非常重要的作用，但反過(guò)來(lái)也成為制約社會(huì)慈善事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。政府成為慈善組織的直接參與者、組織者和管理者，這種政府功能過(guò)于強(qiáng)大、民間慈善組織發(fā)展規(guī)模和數(shù)量明顯不足的局面，顯然與慈善事業(yè)民間性、社會(huì)性的特點(diǎn)是不相符的。雖然也有像新加坡那樣主要靠行政手段推動(dòng)、政府主導(dǎo)的慈善事業(yè)發(fā)展模式，但是由于我國(guó)人多地廣，政府財(cái)力有限，必須積極發(fā)揮民間慈善組織的主體作用。要鼓勵(lì)慈善組織成為慈善事業(yè)的獨(dú)立主體，就需要加快轉(zhuǎn)變政府職能，在慈善法中對(duì)政府的職能正確定位。政府應(yīng)盡快建立起完善的社會(huì)保障體系，將更多人員納入到社會(huì)保障系統(tǒng)中。對(duì)于社會(huì)慈善事業(yè)，政府應(yīng)當(dāng)起推動(dòng)、促進(jìn)作用，采取各種方式引導(dǎo)和幫助慈善事業(yè)的發(fā)展，制定政策予以鼓勵(lì)，并依法予以監(jiān)督規(guī)范。
在公共事務(wù)多元化治理過(guò)程中，政府與慈善組織已經(jīng)不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、支配與被支配的關(guān)系，而是平等合作的伙伴關(guān)系。政府對(duì)慈善組織的影響，主要體現(xiàn)在政府根據(jù)相關(guān)的法律政策處理與慈善組織的關(guān)系，并非隨意地干預(yù)慈善組織的內(nèi)部運(yùn)行。政府對(duì)慈善組織的影響，主要是通過(guò)制定法律法規(guī)、財(cái)稅政策等特定方式和手法實(shí)現(xiàn)對(duì)慈善組織的監(jiān)督和引導(dǎo)。在社會(huì)保障和社會(huì)福利領(lǐng)域，政府必須減少對(duì)慈善組織的控制，強(qiáng)化與慈善組織的合作，盡可能對(duì)慈善組織采取邀請(qǐng)、授權(quán)、委托等方式促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展。一方面政府需要慈善事業(yè)來(lái)彌補(bǔ)公共政策手段（社會(huì)保障制度）的缺陷，推動(dòng)社會(huì)道德文明建設(shè)，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。另一方面，慈善事業(yè)需要政府的政策扶持，接受政府法律法規(guī)的規(guī)制，實(shí)現(xiàn)慈善行為有賴于政府力量的保障。要形成政府與慈善組織間的良好互動(dòng)關(guān)系，政府必須認(rèn)識(shí)清楚慈善組織是獨(dú)立于政府、獨(dú)立于市場(chǎng)并為社會(huì)公眾提供服務(wù)的第三部門，而不是政府的附屬機(jī)構(gòu)：政府只能是慈善事業(yè)的扶持者、調(diào)控者和監(jiān)督者，而不能是慈善資源的提供者與組織者。
五、慈善募捐
慈善募捐是指社會(huì)組織基于慈善宗旨面向社會(huì)公眾開(kāi)展的募集捐贈(zèng)活動(dòng)。由于慈善資源的有限性，石佳友教授提出，慈善法應(yīng)當(dāng)對(duì)公共募集行為進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)制，并對(duì)捐贈(zèng)人的權(quán)利和募捐人的義務(wù)進(jìn)行有意義的探索。那么，哪些組織可以成為慈善募捐的主體？經(jīng)過(guò)民政部統(tǒng)一認(rèn)證的慈善組織自不待言，其他可以進(jìn)行募捐的組織必須有法律法規(guī)授權(quán)，否則不得擅自開(kāi)展慈善募捐活動(dòng)。那么法律法規(guī)可以授權(quán)慈善組織以外哪些組織進(jìn)行慈善募捐，新聞媒體可以嗎？開(kāi)展慈善募捐活動(dòng)是否應(yīng)當(dāng)向政府申請(qǐng)獲得許可，如果申請(qǐng)?jiān)S可政府應(yīng)當(dāng)以怎樣的程序作出決定？以及慈善募捐活動(dòng)中存在的強(qiáng)行攤派或者變相攤派行為，應(yīng)當(dāng)如何杜絕？慈善募捐的組織方應(yīng)當(dāng)在信息公開(kāi)、捐贈(zèng)款物的使用管理等方面具有哪些義務(wù)？這些問(wèn)題的研究都將非常有意義。
六、慈善事業(yè)的扶持與保障：稅收優(yōu)惠等
我國(guó)雖已頒布出臺(tái)《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》、《企業(yè)所得稅》等涉及慈善事業(yè)的法律法規(guī)，但現(xiàn)行法律法規(guī)還存在著很大缺陷，尤其缺乏具體的可供操作的扶持與保障慈善事業(yè)發(fā)展的系統(tǒng)性配套政策。如有關(guān)慈善公益捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠政策存在著稅前扣除比例偏低、稅收優(yōu)惠政策不具體、配套稅收政策不到位、辦理手續(xù)復(fù)雜等不足之處。為了鼓勵(lì)企業(yè)更加積極主動(dòng)地投身公益事業(yè)，實(shí)現(xiàn)多捐贈(zèng)多扣除，我國(guó)于2009年1月起施行的新企業(yè)所得稅法提高了企業(yè)公益性捐贈(zèng)支出的納稅扣除額度，由3%提高到12%。雖然新企業(yè)所得稅法允許企業(yè)公益性捐贈(zèng)支出在年度利潤(rùn)總額12%以內(nèi)的部分準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除，但是具體實(shí)施是由國(guó)家財(cái)政部和稅務(wù)總局通過(guò)個(gè)案審查的方式，逐家授予在民政部門登記注冊(cè)的民間慈善組織以免稅資格，仍具有一定的限制性。另有學(xué)者建議，慈善法應(yīng)當(dāng)拓展可以列入稅前扣除的內(nèi)容，將捐贈(zèng)實(shí)物納入可扣除范圍。當(dāng)然，很多人都同意最理想方案是規(guī)定，無(wú)論個(gè)人還是企業(yè)，凡是向慈善組織捐贈(zèng)，都可以獲得相對(duì)公平的稅收優(yōu)惠，并建立方便快捷、易于操作的免稅程序。這涉及現(xiàn)實(shí)中各級(jí)慈善組織公信力，以及我國(guó)稅務(wù)制度的一些問(wèn)題，還有待進(jìn)一步深入研究。
稅收優(yōu)惠以外的其他扶持與保障措施也很重要，例如政府補(bǔ)貼、政府采購(gòu)對(duì)于慈善組織予以照顧：新聞出版、廣播影視、文化機(jī)構(gòu)等單位積極開(kāi)展慈善公益宣傳：對(duì)有突出貢獻(xiàn)者予以表彰與獎(jiǎng)勵(lì)制度等。開(kāi)征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅，經(jīng)常在發(fā)展慈善事業(yè)的論文中提及，但是慈善法中能否予以推動(dòng)，還需要進(jìn)一步研究。
除以上幾點(diǎn)，慈善法立法中的關(guān)鍵點(diǎn)還有很多，如慈善（公益）信托、志愿者服務(wù)、涉外因素等等。盡管這些問(wèn)題都比較有研究?jī)r(jià)值，但目前在實(shí)踐和理論方面仍有待進(jìn)一步摸索。
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