美國自然遺產(chǎn)保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

　　美國自然遺產(chǎn)保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

　　美國是世界上第一個(gè)認(rèn)識(shí)自然遺產(chǎn)重要性并第一個(gè)提出自然遺產(chǎn)保護(hù)的國家。世界上第一個(gè)自然遺產(chǎn)地，是美國于1872年建立的黃石國家公園，到目前為止，美國共有12項(xiàng)世界自然遺產(chǎn)。美國也是對(duì)自然遺產(chǎn)管理和保護(hù)較為成功的國家之一�；�于此，本文試圖考察美國自然遺產(chǎn)保護(hù)過程中3次重要的國家立法，探討這3次保護(hù)自然遺產(chǎn)的國家立法得以通過的原因，并總結(jié)了美國自然遺產(chǎn)保護(hù)的經(jīng)驗(yàn)，以期為我國的自然遺產(chǎn)的立法與保護(hù)提供參考。

　　1 《黃石法案》

　　1872年3月1日，美國格蘭特總統(tǒng)簽署了由國會(huì)通過的《黃石法案》，聯(lián)邦政府在懷俄明州西北部劃定200萬英畝（1英畝=4 047m2）的土地，以保護(hù)那里的溫泉、間歇泉以及峽谷等風(fēng)景�！饵S石法案》規(guī)定："黃石河邊的廣闊山林將永遠(yuǎn)保護(hù)起來。保護(hù)所有的樹林、礦藏、自然奇觀和風(fēng)景，使之永遠(yuǎn)免遭損害和不合理利用。"并規(guī)定，公園的保護(hù)目的是"為了人民的利益和享受"[1].這一法案標(biāo)志著黃石國家公園成立，它是美國也是全世界第一個(gè)自然保護(hù)的國家公園，以后世界各國竟相效仿。分析《黃石法案》得以通過的原因如下。

　　第一，美國東部的探險(xiǎn)家和學(xué)者對(duì)黃石國家公園的建立起了重要作用。1870年，一支由蒙大拿州測(cè)量師亨利。

　　瓦什伯恩率領(lǐng)的探險(xiǎn)隊(duì)前往黃石，這個(gè)探險(xiǎn)隊(duì)由18人組成，其中有記者、律師等知識(shí)分子。他們的探險(xiǎn)日記發(fā)表在《西部月刊》上，其中有些日記記載了隊(duì)員們對(duì)黃石未來規(guī)劃的討論，"在今天凌晨，我們?cè)谒逘I(yíng)地進(jìn)行了一個(gè)不同尋常的討論。有隊(duì)員主張把探得的土地分成幾塊歸個(gè)人所有。但是有人不同意這么做，隊(duì)員劉易斯。

　　赫奇斯說，他不同意這個(gè)計(jì)劃，這塊土地任何部分都不應(yīng)該有私有權(quán)，整個(gè)地區(qū)將建成一個(gè)偉大的國家公園，我們每個(gè)人都應(yīng)該努力完成這個(gè)任務(wù)"[2]41.這個(gè)提議受到大部分隊(duì)員的贊同。探險(xiǎn)隊(duì)回到東部以后，隊(duì)員男森耐爾。朗福德在北太平洋鐵路公司的資助下，在華盛頓、紐約發(fā)表了一系列的演講，在議會(huì)議員和學(xué)者范圍內(nèi)產(chǎn)生了較大影響。

　　1871年由美國地質(zhì)學(xué)家費(fèi)汀南德。海登率領(lǐng)的考察隊(duì)，在美國國會(huì)的支持下對(duì)黃石進(jìn)行了全面科學(xué)的考察。3個(gè)月后，考察團(tuán)攜帶大量詳實(shí)的資料返回了東部，這些資料為后來的《黃石法案》在國會(huì)中的通過提供了重要依據(jù)。在國會(huì)公共土地委員會(huì)的要求下，海登提交了一份詳實(shí)的考察報(bào)告，這份報(bào)告中，海登反對(duì)把這一地區(qū)壯麗的自然美景圈起來向游人收費(fèi)，而是設(shè)立一個(gè)公共公園并且免費(fèi)向所有公眾開放。海登又在委員會(huì)的要求下劃出了他認(rèn)為應(yīng)該受到保護(hù)的面積和邊界。在國會(huì)之外，海登聯(lián)合其他持共同意見者積極進(jìn)行院外游說活動(dòng)，他甚至盡可能多地挨個(gè)拜訪議員。最后，傾向保護(hù)的馬薩諸塞議員亨利。

　　道斯提出了《黃石法案》，1872年3月1日，格蘭特總統(tǒng)簽署了《黃石法案》。

　　第二，諸如鐵路公司之類的利益集團(tuán)是該法案得以通過的重要推手。國家公園的建立將會(huì)吸引大量東部人前往西部參觀，而乘坐火車則是當(dāng)時(shí)旅行者的主要選擇，因此鐵路公司將是主要的受益人。

　　早在1871年1月，探險(xiǎn)隊(duì)員男森耐爾。

　　朗福德在東部城市發(fā)表的有關(guān)黃石的演講就是在鐵路公司的贊助下進(jìn)行的。1871年10月，海登考察團(tuán)回到東部，北太平洋鐵路公司高層就給他寫信，征詢他"是否可以讓國會(huì)通過一項(xiàng)議案，把黃石地區(qū)作為一個(gè)永久的公共公園"[2]45.

　　第三，美國人環(huán)境意識(shí)的轉(zhuǎn)變?yōu)樵摲ǖ靡酝ㄟ^提供了思想基礎(chǔ)。隨著美國西部開發(fā)中所表現(xiàn)出來的對(duì)自然的破壞性越來越明顯，呼吁親近自然、保護(hù)自然的意識(shí)也日益壯大。一些具有先見之明的有識(shí)之士，如喬治。

　　卡特林、亨利。梭羅等就是這股潮流中的佼佼者。他們告誡人們不要肆意破壞自然，呼吁政府制定措施保護(hù)自然環(huán)境。

　　畫家卡特林是第一個(gè)呼吁保護(hù)的人士。他曾在30年代到西部寫生，呈現(xiàn)在他面前的除了大自然的壯麗景色外，還有讓他感到觸目驚心的是：印第安人為了獲取白人的供應(yīng)品而瘋狂獵殺野牛的場(chǎng)景，他感到有必要用一個(gè)巨大的公園把這一切都保護(hù)起來。卡特林指出："在未來歲月里，對(duì)美國來說，她所保護(hù)和呈現(xiàn)給她的文明化的市民和世界，是多么美麗和激動(dòng)人心的標(biāo)本�。≡谝粋�(gè)國家公園里，人和野獸都保留著他們自然的野性和美麗".

　　梭羅關(guān)于自然與文明的思想為以后自然保護(hù)實(shí)踐提供了思想啟蒙。梭羅認(rèn)為脫離自然的文明是沒有前途的文明，他感嘆道："這里有廣袤的、野性的、荒僻的自然，我們的母親，她無處不在，如此美麗，對(duì)她的女兒如此愛撫，就像母豹一樣；而我們卻很早就從她那里斷了奶，投向了社會(huì)，轉(zhuǎn)向了只有人與人交往的文化--這種近親繁殖充其量只產(chǎn)生了英國的貴族，是一種注定要很快達(dá)到極限的文明。"他宣稱："世界保全在野性之中",這句名言后來成了著名環(huán)保組織塞拉俱樂部的座右銘。

　　從這些思想出發(fā)，梭羅提出建立公園的設(shè)想"每個(gè)城鎮(zhèn)都應(yīng)該有一個(gè)公園，或者說是一處原始森林，要有500到1 000英畝大小，這里哪怕一根樹枝都不能砍了做柴火，而應(yīng)永遠(yuǎn)作為一塊用于教育和娛樂的公地"[4].

　　總之，在他們的努力下，美國人的環(huán)境意識(shí)在慢慢發(fā)生變化，原來對(duì)自然的敵視與厭惡之情逐漸被一種新的欣賞和親近之情所代替，越來越多的美國人加入到了環(huán)境保護(hù)主義的行列。

　　第四，該法案得以通過與19世紀(jì)下半葉美國迅速發(fā)展的工業(yè)化和城市化有直接關(guān)系。"19世紀(jì)70年代以后，美國工業(yè)增長(zhǎng)屬規(guī)模和數(shù)量擴(kuò)張型，工業(yè)的發(fā)展是以消耗大量原材料和燃料為代價(jià)的，由于大規(guī)模重工業(yè)較輕工業(yè)會(huì)消耗更多原料和燃料，這勢(shì)必對(duì)資源和環(huán)境造成更大的壓力和破壞"[5].除了工業(yè)化導(dǎo)致的資源破壞和環(huán)境變化以外，對(duì)美國來說，19世紀(jì)下半葉還是一個(gè)城市化快速推進(jìn)的時(shí)期，城市化帶來的各種問題，如城市污濁喧囂的環(huán)境、城市帶給人們的精神壓力等激發(fā)了人們的自然情結(jié)，直接引發(fā)了人們對(duì)自然的保護(hù)。

　　第五，文化民族主義是早期國家公園建立的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。在與歐洲特別是英國文化比較時(shí)，19世紀(jì)的美國知識(shí)分子發(fā)現(xiàn)美國缺乏顯著的藝術(shù)和人文遺產(chǎn)，美國的民族主義者試圖去"尋求一種獨(dú)有的‘美國性',以讓美國人從土里土氣的鄉(xiāng)下人轉(zhuǎn)變?yōu)轵湴磷院赖某抢锶?[6]67.于是，美國民族主義者開始認(rèn)識(shí)到，只有在壯麗的荒野風(fēng)景中才能真正找到美國的特性。羅德里克。

　　納什指出："美國人繼續(xù)以征服荒野引以為豪，在19世紀(jì)中期的幾十年中，荒野被認(rèn)為是文化與道德的基礎(chǔ)，并且是一個(gè)國家自尊的基礎(chǔ)"[7]67.19世紀(jì)美國哈德遜畫派的藝術(shù)家托馬斯。科爾對(duì)美國的荒野"特別強(qiáng)調(diào)："盡管與歐洲相比美國的景色還是貧乏的，但它有不為歐洲所熟知的獨(dú)特性……美國風(fēng)景中最不同、最令人印象深刻的或許就是它的荒野"[6]81.

　　2 《國家公園管理局組織法》

　　1916年8月25日，美國威爾遜總統(tǒng)簽署了《國家公園管理局組織法》，正式建立國家公園管理局，使其成為美國內(nèi)政部下屬機(jī)構(gòu)之一。法案闡述建立國家公園管理局的目標(biāo)是"保護(hù)風(fēng)景和具有自然和歷史意義的對(duì)象及其野生生物，以使我們的后代和我們一樣，享有愉悅于不被破壞的景物的權(quán)利"[2]141.國家公園管理局的建立結(jié)束了過去對(duì)自然遺產(chǎn)管理混亂的局面，國家公園有了獨(dú)立的聯(lián)邦最高主管機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一和科學(xué)的管理原則。更為重要的是國家公園管理局倡導(dǎo)保護(hù)優(yōu)先原則，認(rèn)同和維護(hù)荒野保護(hù)理論，能有效地與破壞國家公園體系的政策和行為作斗爭(zhēng)，成為美國自然遺產(chǎn)的重要保護(hù)機(jī)構(gòu)之一。此外，《國家公園管理局組織法》的通過以及國家公園管理局的建立，促使林業(yè)局慢慢走上了荒野保護(hù)的道路。為了抵消國家公園管理局的優(yōu)勢(shì)，林業(yè)局決定支持在國家森林內(nèi)也劃出一定的荒野區(qū)域加以保護(hù)。分析《國家公園管理局組織法》得以通過的原因如下。

　　第一，"赫奇赫奇事件的失敗使自然保護(hù)主義者和國家公園支持者認(rèn)識(shí)到了建立獨(dú)立統(tǒng)一的國家公園體系管理機(jī)構(gòu)的必要性和緊迫性"[8].赫奇赫奇山谷是約塞米蒂國家公園內(nèi)的一個(gè)風(fēng)景優(yōu)美的峽谷。舊金山市希望在此峽谷修建大壩儲(chǔ)水，以滿足該市日益發(fā)展的用水需求，約翰。

　　繆爾領(lǐng)導(dǎo)的塞拉俱樂部與其他保護(hù)人士為此在全國范圍內(nèi)發(fā)動(dòng)了保護(hù)山谷的宣傳運(yùn)動(dòng)。于是，1901年到1913年雙方展開了赫奇赫奇爭(zhēng)論，這場(chǎng)爭(zhēng)論最終以舊金山市的勝利而告終。赫奇赫奇事件凸顯了國家公園體系在管理體制上的缺陷，主管部門的實(shí)用主義做法是國家公園體系面臨的最大敵人。在政府部門中，美國林業(yè)局和墾務(wù)局主張?jiān)诒Ｗo(hù)的同時(shí)應(yīng)科學(xué)利用保護(hù)地內(nèi)豐富的資源，這一事件中這些機(jī)構(gòu)都站在舊金山市一邊，特別是吉福德。

　　平肖領(lǐng)導(dǎo)的林業(yè)局影響力極大，是資源開發(fā)政策的堅(jiān)定支持者和倡導(dǎo)者；而自然保護(hù)主義者在華盛頓卻沒有自己的代言機(jī)構(gòu)。受到"赫奇赫奇爭(zhēng)論最終失利的刺激，他們加快了建立國家公園管理局的步伐"[9]19.

　　第二，自然保護(hù)主義者們吸取了赫奇赫奇事件的教訓(xùn)，改變了自然保護(hù)的策略。他們不再單純強(qiáng)調(diào)國家公園的神圣性，而是強(qiáng)調(diào)國家公園的經(jīng)濟(jì)吸引力和實(shí)用性，公園的有效管理可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益。美國公民協(xié)會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)人麥克法蘭解釋了國家公園的實(shí)際用途：除了審美價(jià)值外，國家公園還可以讓工作疲憊的人重新得到精神上的激勵(lì)。美國地質(zhì)調(diào)查局的羅伯特。

　　馬歇爾把國家公園與戰(zhàn)爭(zhēng)聯(lián)系起來，認(rèn)為國家公園可以提供一個(gè)鍛煉身體的場(chǎng)所，以使居于擁擠城市的國民免于退化。美國地質(zhì)調(diào)查局主任喬治。

　　史密斯也認(rèn)為，國家公園可以提高國民素質(zhì)，使美國贏得工業(yè)霸權(quán)。風(fēng)景園林設(shè)計(jì)師馬克。丹尼爾斯指出，"抽象的理想（保護(hù)荒野）和經(jīng)濟(jì)兩者之間是有密切聯(lián)系的",風(fēng)景保護(hù)有利于國民經(jīng)濟(jì)。為了建立與企業(yè)的同盟，塞拉俱樂部的斯蒂芬。

　　馬瑟大力宣傳國家公園蘊(yùn)含巨大商機(jī)的觀點(diǎn)。他許諾國家公園管理局成立后將致力于公園體系內(nèi)交通和旅游基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這會(huì)為一些企業(yè)帶來巨額的商業(yè)利潤(rùn)[2]95-97.

　　3 《荒野法》

　　1964年9月3日，約翰遜總統(tǒng)在白宮的玫瑰花園簽署了《荒野法》，將一定的聯(lián)邦土地劃為荒野地區(qū)，阻止對(duì)這些地區(qū)的開發(fā)。該法規(guī)定："荒野被認(rèn)為是這樣一個(gè)地區(qū)，在那里地球及其生命共同體沒有受到人類的干預(yù)，而人類自身是一個(gè)游客而不是居留者"[10].

　　美國《荒野法》的簽署，不僅對(duì)美國而且對(duì)國際自然遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)都具有深遠(yuǎn)的影響。首先，《荒野法》切實(shí)地保護(hù)了美國的自然遺產(chǎn)。這之前聯(lián)邦政府都是通過行政條例的手段保護(hù)荒野，如林業(yè)局的L-20條例。但行政政策遇到外力容易發(fā)生改變，事實(shí)證明，行政政策無法很好地保護(hù)自然遺產(chǎn)。而采取法律的手段能切實(shí)地保護(hù)自然遺產(chǎn)。因?yàn)橥ㄟ^舉行聽證會(huì)，向總統(tǒng)推薦，總統(tǒng)向國會(huì)推薦，國會(huì)批準(zhǔn)才能改變荒野的邊界或者取消荒野區(qū)，正是這種程序保護(hù)了荒野。其次，" 1964年《荒野法》提出了建立國家荒野保護(hù)體系，荒野保護(hù)體系的概念是美國荒野保護(hù)運(yùn)動(dòng)史上的一種創(chuàng)新。它的著眼點(diǎn)是保護(hù)美國的整個(gè)荒野地區(qū)，而不僅僅是保護(hù)美國的某個(gè)具體荒野地區(qū)"[7]48.此后，荒野保護(hù)體系不斷擴(kuò)大，美國更多的荒野受到《荒野法》的保護(hù)并被納入美國荒野保護(hù)體系之內(nèi)。根據(jù)美國荒野網(wǎng)統(tǒng)計(jì)，目前美國一共創(chuàng)建了765個(gè)荒野地區(qū)，一共保護(hù)了109 129 657英畝的荒野地區(qū)。再次，《荒野法》還激勵(lì)著其他的國家紛紛根據(jù)本國國情制定政策保護(hù)自然遺產(chǎn)。國際荒野保護(hù)專家萬斯。

　　馬丁和艾倫。沃森指出："荒野觀念--在那里對(duì)自然生態(tài)進(jìn)程起作用的陸地和水盡可能地不受人類影響，并且在那里擁有原始的娛樂機(jī)會(huì)和獨(dú)居機(jī)會(huì)--已經(jīng)從美國起源地向外傳播。其他的國家，例如澳大利亞、新西蘭、加拿大、芬蘭、斯里蘭卡、前蘇聯(lián)、南非已經(jīng)立法保護(hù)荒野或者嚴(yán)格地保護(hù)自然保護(hù)區(qū)"[11]49.分析《荒野法》得以通過的原因如下。

　　第一，霍華德。扎尼澤的正確領(lǐng)導(dǎo)是《荒野法》得以通過的先決條件。扎尼澤曾先后出任美國荒野協(xié)會(huì)的執(zhí)行秘書和主席。1956年，他起草了第一份荒野法議案草案，盡管重病纏身，他還是參加了華盛頓和西部的每一次荒野法案的聽證會(huì)。在每次聽證會(huì)上，他親自為荒野法進(jìn)行宣傳。另外，他把荒野協(xié)會(huì)從一個(gè)小的、不起眼的組織，變成了國家著名的保護(hù)組織。"在他作為荒野協(xié)會(huì)執(zhí)行秘書和主席時(shí)的接近20年的時(shí)間里，荒野協(xié)會(huì)的會(huì)員數(shù)增長(zhǎng)超過了10倍；在扎尼澤去世時(shí)，荒野協(xié)會(huì)已經(jīng)有超過25 000個(gè)會(huì)員"[12].在荒野法議案最后的國會(huì)聽證會(huì)后，扎尼澤于1964年5月5日死于心臟病，他為《荒野法》的通過奮斗了終身。

　　第二，《荒野法》得以通過是建立在之前荒野保護(hù)運(yùn)動(dòng)基礎(chǔ)上的。黃石國家公園的建立，是政府開始保護(hù)荒野的開端。在赫奇赫奇筑壩之爭(zhēng)中，盡管荒野保護(hù)者失敗了，但"那些零星的、對(duì)荒野的熱愛在爭(zhēng)論的過程中正在迅速匯成一股洪流，迫使政府開始認(rèn)識(shí)到自然保護(hù)力量的存在"[9]18.回聲谷公園筑壩之爭(zhēng)是1964年荒野法運(yùn)動(dòng)的預(yù)演，"面對(duì)更多民眾的強(qiáng)烈反對(duì)，國會(huì)再也不能像1913年決定時(shí)那樣坦率了。1965年，國會(huì)否決了在回聲谷公園建立大壩的提議。在這次運(yùn)動(dòng)中，群眾保護(hù)荒野的熱情讓國會(huì)和聯(lián)邦政府大為震驚"[9]20.總之，這些荒野保護(hù)運(yùn)動(dòng)為1964年《荒野法》提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

　　4 經(jīng)驗(yàn)與啟示

　　縱觀美國自然遺產(chǎn)保護(hù)的發(fā)展歷程，我們可以汲取以下一些經(jīng)驗(yàn)：

　　第一，美國國家公園管理局的權(quán)力是《國家公園管理局組織法》賦予的，它是聯(lián)邦政府內(nèi)務(wù)部下屬的全權(quán)負(fù)責(zé)國家公園管理的部門，采取中央垂直管理模式，不受州政府任何形式的領(lǐng)導(dǎo)。目前，美國已有10個(gè)國家公園被列入世界自然遺產(chǎn)地，此外，還與加拿大共享2個(gè)世界自然遺產(chǎn)地。對(duì)于這些世界自然遺產(chǎn)，統(tǒng)一由國家公園管理局直接管理。而我國的自然保護(hù)區(qū)名義上是國家的保護(hù)地，實(shí)際上多由地方政府代管，國家法律的有效性在現(xiàn)實(shí)中往往取決于地方政府的政策。

　　第二，美國的自然遺產(chǎn)保護(hù)建立在較為完善的法律體系之上，這為自然遺產(chǎn)保護(hù)和管理提供了可靠的保障。我國正在建立健全社會(huì)主義法制體系，將自然遺產(chǎn)的保護(hù)納入法制軌道是有效保護(hù)自然遺產(chǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)。呼吁盡快在國務(wù)院于1994年頒布的《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》的基礎(chǔ)上出臺(tái)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)法》。

　　第三，美國有關(guān)自然遺產(chǎn)保護(hù)的法律得以不斷完善，在很大程度上得益于美國公眾環(huán)境意識(shí)的增強(qiáng)與公眾的參與。國際荒野保護(hù)專家萬斯。

　　馬丁和艾倫。沃森指出："美國荒野保護(hù)經(jīng)歷最重要的一個(gè)貢獻(xiàn)是，證明了公眾參與和公眾意見起到的重要作用。當(dāng)我們環(huán)顧世界，可以發(fā)現(xiàn)最早的荒野保護(hù)就是來自公眾的主張"[11]94.我國環(huán)保部門應(yīng)在廣大人民群眾中大力進(jìn)行環(huán)保工作的宣傳和教育，提高人民的環(huán)境意識(shí)，如利用各種節(jié)日（如植樹節(jié)、地球日等）開展宣傳、編寫環(huán)境保護(hù)科普讀物、組織環(huán)境保護(hù)先進(jìn)人物評(píng)選等。另外，我國應(yīng)立足于本國基本國情，加快自然保護(hù)區(qū)公眾參與制度的建設(shè)，如在我國環(huán)境基本法及相關(guān)立法中進(jìn)一步完善公眾參與的具體的、操作性強(qiáng)的程序性規(guī)定。

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