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試析我國目前水行政執(zhí)法存在的問題
論文摘要 水行政執(zhí)法是指各級水行政主管部門依法調(diào)整社會水事關(guān)系，實現(xiàn)水行政管理相對人的權(quán)利義務(wù)的具體行政行為。當(dāng)前我國不斷加強(qiáng)水行政執(zhí)法工作，并取得一定的成果，但是還存在不完善的地方，尤其是基層水執(zhí)法。
論文關(guān)鍵詞 水行政執(zhí)法 行政主管部門 行政行為
水行政執(zhí)法是指各級水行政主管部門依法調(diào)整社會水事關(guān)系，實現(xiàn)水行政管理相對人的權(quán)利義務(wù)的具體行政行為。當(dāng)前我國不斷加強(qiáng)水行政執(zhí)法工作，并取得一定的成果，但是還存在不完善的地方，尤其是基層水執(zhí)法。水行政執(zhí)法不但是保護(hù)人民群眾合法權(quán)益和社會公共利益的重要手段，而且對于發(fā)展社會主義經(jīng)濟(jì)和提高人民物質(zhì)文化生活具有重要作用。然而，目前我國水行政執(zhí)法領(lǐng)域存在水法制宣傳形式化、執(zhí)法人員輕程序、執(zhí)法軟弱、濫用自由裁量權(quán)、基層執(zhí)行難等諸多問題，同時新時期出現(xiàn)的新情況給水執(zhí)法工作帶來新挑戰(zhàn)，因此完善水行政執(zhí)法顯得尤為重要。
一、水法律法規(guī)不夠健全，立法滯后
水法律法規(guī)體系的不完善主要表現(xiàn)在：一是缺乏配套規(guī)范和實施細(xì)則。我國的《水土保持法》、《防洪法》等法律都是在宏觀上立法，沒有相應(yīng)的實施細(xì)則來兼顧各地實際情況，導(dǎo)致基層水執(zhí)法工作中出現(xiàn)無法可依、輕程序、濫用職權(quán)等現(xiàn)象；二是立法滯后，處罰力度小�！端姓幜P實施辦法》第二章第八條規(guī)定：對經(jīng)營活動中的違法行為，有違法所得的，罰款不得超過違法所得的三倍，但是最高不得超過三萬元。在實際生活中，經(jīng)營活動中的違法行為帶來的收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于罰款，導(dǎo)致許多違法者寧可受罰，也要繼續(xù)違法作業(yè)；三是水法律法規(guī)存在諸多不合理的地方。wwW.11665.com“法律的生命不在于邏輯，而在于實踐。”法律的實效性來源其所設(shè)立的制度在實際生活中的機(jī)制化運(yùn)行程度。然而部分水法律法規(guī)卻與現(xiàn)實脫軌，難以運(yùn)行，如《廣東省取水許可制度與水資源費(fèi)征收管理辦法》第三章規(guī)定無量水設(shè)施或量水設(shè)施運(yùn)行不正常的，按取水設(shè)施最大取水能力計算。一個企業(yè)的生產(chǎn)運(yùn)行大都處于穩(wěn)定階段的，波動幅度較小，每個月的用水量偏差也不會太大，然而水設(shè)施運(yùn)行不正常時卻要按最大取水能力計算，明顯是不合理收費(fèi)，同時增加企業(yè)負(fù)擔(dān)。
水法律法規(guī)的不健全導(dǎo)致水執(zhí)法人員在實際操作中遇到不少難題，影響水執(zhí)法工作的開展，制約著我國水執(zhí)法水平的提高。
水執(zhí)法過程中，作為水行政執(zhí)法實體的水執(zhí)法人員往往會人為地放大或縮小法律賦予自身的權(quán)力和責(zé)任，同時還會因法定的執(zhí)法手段有限等客觀因素造成執(zhí)法難，具體表現(xiàn)如下：
（一）不按程序執(zhí)法
水行政執(zhí)法行為以是否必須具備一定的形式為標(biāo)準(zhǔn)分為不要式與要式的水行政執(zhí)法行為。不要式行為是指不必具備特定形式即可生效的水行政執(zhí)法行為，要式水行政執(zhí)法行為是指必須依法定的形式或遵循一定的程序才能正式生效的行為。如《水行政處罰實施辦法》第二十二條規(guī)定：違法事實確鑿并有法定依據(jù)，對公民處以五十元以下、對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的，可以當(dāng)場作出水行政處罰決定。當(dāng)場作出水行政處罰決定的，在實際水執(zhí)法過程中，水執(zhí)法人員往往不會主動出示水政監(jiān)察證件，不告知當(dāng)事人權(quán)利，不告訴違法者觸犯了哪條法律規(guī)定，還有實施水行政處罰不遵守法定程序，如水行政處罰的一般處理和簡易處理程序往往會錯用。
輕程序的行為往往導(dǎo)致執(zhí)法混亂和執(zhí)法不公，損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。當(dāng)事人一旦利用其案件處理程序上的疏漏向法院提起行政訴訟，有可能使水執(zhí)法部門敗訴，無法順利查處水事違法案件，葉軍等3人在新沂河沭陽段非法采砂受處罰爭議案就是最好的例證。
�。ǘ﹫�(zhí)法力度不夠
在水行政執(zhí)法過程中，執(zhí)法人員由于外部阻力、執(zhí)法手段有限有等原因無法切實履行其職能，以至于執(zhí)法力度不夠。作為一名合格的水執(zhí)法員就要有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)，如果水執(zhí)法人員執(zhí)法力度不夠，將影響到水行政部門的威信與形象，并對日后執(zhí)法工作產(chǎn)生不良影響。其具體表現(xiàn)為以下兩個方面：
1．執(zhí)法不嚴(yán)。由于現(xiàn)實中存在復(fù)雜的人際關(guān)系和利益誘因等因素，當(dāng)違法者是政府部門時，有關(guān)部門就可能會使手段來干預(yù)執(zhí)法；當(dāng)違法者是與自身有關(guān)系的群眾時，水執(zhí)法者往往會顧及人情關(guān)系，從而不從嚴(yán)執(zhí)法。
2．執(zhí)法手段有限。水執(zhí)法通常是先給予違法者口頭警告，只有當(dāng)其情節(jié)嚴(yán)重時，水執(zhí)法部門才能聯(lián)合公安、司法部門采取強(qiáng)制性手段。如果水執(zhí)法人員有較強(qiáng)力手段，必然能加強(qiáng)執(zhí)法力度，給予違法者更大的震懾力。目前按有關(guān)規(guī)定對非法采砂活動的處罰只能是“沒收非法所得，并處罰款”，以罰代管，力度小，對違法采砂者缺乏震撼力和威懾力，達(dá)不到嚴(yán)厲打擊和有效扼制的目的，從而造成水政執(zhí)法手段少、強(qiáng)度弱、管理效果差的現(xiàn)實。
�。ㄈE用自由裁量權(quán)
自由裁量的水行政執(zhí)法行為是指法律法規(guī)雖有規(guī)定，但規(guī)定的范圍、種類、數(shù)額等有一定選擇余地或一定幅度，水行政主體在執(zhí)行時可以根據(jù)具體情況，作出適當(dāng)決定。自由裁量權(quán)是水事法律、法規(guī)賦予水行政主管部門及水行政執(zhí)法人員一定幅度的有選擇余地的處置權(quán)力，是為了讓水行政主管部門及水行政執(zhí)法人員更靈活有效地貫徹執(zhí)行水事法律、法規(guī)，以便在實施水行政處罰時收到事半功倍的效果。根據(jù)現(xiàn)行的水行政法律、法規(guī)的規(guī)定，水行政主管部門及水行政執(zhí)法人員行使自由裁量權(quán)的范圍是很廣泛的，幾乎滲透到水行政執(zhí)法的全過程。
自由裁量權(quán)不能得到很好運(yùn)用的原因主要在于：（1）水行政罰款與自身利益掛鉤，同時他們也是理性的“經(jīng)濟(jì)人”，一旦涉及個人利益，就容易產(chǎn)生權(quán)力濫用的權(quán)力腐��；（2）水行政執(zhí)法人員的價值觀、個人情感、思維方式，從而導(dǎo)致某種程度的不公平；（3）缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制，造成執(zhí)法者與被執(zhí)法者地位不對等，繼而自由裁量權(quán)被濫用。
�。ㄋ模┗鶎铀畧�(zhí)法部門信息化建設(shè)緩慢
目前我國基層水執(zhí)法部門信息化程度較低，水利部雖然頒布《水利部信息化建設(shè)管理暫行辦法》等一系列辦法來推動基層信息化建設(shè)，但總體進(jìn)展緩慢。對于較發(fā)達(dá)地區(qū)或者市以上一級水行政執(zhí)法部門，它們憑借資金與人才不斷推動信息化建設(shè)，形成以水利電子政務(wù)系統(tǒng)、管理信息系統(tǒng)、防汛抗旱系統(tǒng)、水利數(shù)據(jù)庫為主的水利信息化體系，群眾能在網(wǎng)上辦理相關(guān)申請，然而欠發(fā)達(dá)地區(qū)或者縣級以下水行政執(zhí)法部門由于資金、技術(shù)等原因，信息化建設(shè)緩慢。2009年廣東省水利廳頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)水利信息化工作的若干意見》提到全省21個地級以上市中只有7個市設(shè)立了水利信息化專職機(jī)構(gòu)，絕大部分縣沒有水利信息化專職機(jī)構(gòu)；人才匱乏，有的單位連一個懂信息化的人員都沒有，更談不上既懂水利又懂信息化的復(fù)合型人才。
基層水執(zhí)法部門信息化建設(shè)緩慢的原因：一是基層水行政部門領(lǐng)導(dǎo)不重視信息化建設(shè)。部分領(lǐng)導(dǎo)仍然習(xí)慣于傳統(tǒng)的執(zhí)法方式和管理方式，仍然存在新技術(shù)不好用、不可靠的思想。另外，他們明白身處基層，年紀(jì)較大，難以升職，只要沒有重大事情發(fā)生，他們寧愿安穩(wěn)地做領(lǐng)導(dǎo)，因此他們不愿意浪費(fèi)時間與精力推動信息化建設(shè)，提高效率與質(zhì)量；二是水利信息化專業(yè)技術(shù)人才。由于激勵機(jī)制不健全、培訓(xùn)工作不落實、人才隊伍不穩(wěn)定等原因，水利信息化專業(yè)技術(shù)人員相對缺乏，特別是既懂水利業(yè)務(wù)又懂信息化技術(shù)的復(fù)合型人才缺乏，加上水利行業(yè)待遇不高，人才流失比較嚴(yán)重，難以滿足水利信息化工作的實際需要；三是基層經(jīng)費(fèi)有限，資金投入不足。水執(zhí)法部門本身就經(jīng)費(fèi)有限，而信息化建設(shè)需要一大筆資金，特別是設(shè)備的購買、維護(hù)、升級，因此不得不減少信息化建設(shè)的資金投入。如果向上級申請信息化建設(shè)的資金又要經(jīng)過預(yù)算、請示、批復(fù)后才能到位，需要一個過程，在一定程度上影響了信息化建設(shè)進(jìn)程。
（五）水行政執(zhí)法部門缺乏健全的監(jiān)督制度
我國水行政執(zhí)法監(jiān)督制度主要為法律法規(guī)和水行政執(zhí)法部門內(nèi)部監(jiān)督制度，然而它存在監(jiān)督主體過多、缺乏獨立性、監(jiān)督力量分散等問題。水行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全具體表現(xiàn)為以下幾個方面：
一是監(jiān)督方式單一，過于形式化。目前監(jiān)督水執(zhí)法人員違法主要通過群眾的信訪舉報，被動監(jiān)督，監(jiān)督方式十分有限，而水執(zhí)法部門的內(nèi)部監(jiān)督即通過上級水行政部門或者領(lǐng)導(dǎo)來監(jiān)督其下屬行為看似主動監(jiān)督，其實只是流于形式，內(nèi)部監(jiān)督的實質(zhì)是自我監(jiān)督。
二是缺乏專門的水行政執(zhí)法監(jiān)督法。我國尚未將水行政執(zhí)法監(jiān)督獨立成為一個體系，現(xiàn)實中處罰違法水執(zhí)法人員只是參照《水法》、《行政監(jiān)察法》等法律法規(guī)，缺乏明確的監(jiān)督處罰規(guī)定，容易造成模糊執(zhí)法，濫用權(quán)力。
三是缺少承擔(dān)水行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究職能的獨立專門機(jī)構(gòu)。當(dāng)水執(zhí)法部門對違法人員追究其過錯責(zé)任時，輕者交給本部門內(nèi)部處理，當(dāng)中可能會因人情關(guān)系而放寬處理；重者交給司法機(jī)關(guān)處理，然而我國司法機(jī)構(gòu)并不獨立，違法者有機(jī)會通過相關(guān)政府部門也會影響其公正的判決。只有設(shè)立水行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究職能的獨立專門機(jī)構(gòu)才能很好地解決這個問題。
法過程和信息化建設(shè)的問題。制度的不完善導(dǎo)致實際執(zhí)法出現(xiàn)偏差，影響水執(zhí)法工作的開展；執(zhí)法過程和信息化建設(shè)的問題則制約著水執(zhí)法水平的提高，不利于維護(hù)群眾的權(quán)益，妨礙水執(zhí)法工作的公正、公平、公開。根據(jù)這五個問題，可以有針對性地提出解決對策。
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