淺析健全民生類公共項(xiàng)目績效預(yù)算制度的基本思路

　論文摘要 近年來，我國推行的績效預(yù)算在提高公共資金使用率、提高政府部門運(yùn)行效率等方面有了一定的成效。但存在著民生類公共項(xiàng)目財(cái)政支出效率低，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)失衡，公共服務(wù)的成本高、質(zhì)量低等問題。對此，可以通過構(gòu)建完善的民生類公共項(xiàng)目績效預(yù)算制度，與政府績效管理協(xié)同推進(jìn)，在營造良好的績效預(yù)算推行環(huán)境方面提出可行的實(shí)施建議。

　　論文關(guān)鍵詞 公共項(xiàng)目 民生 績效預(yù)算 預(yù)算制度

　　一、推行民生類公共項(xiàng)目績效預(yù)算的必要性

　�。ㄒ唬�實(shí)現(xiàn)節(jié)約公共財(cái)政資源的客觀要求
　　“十二五”規(guī)劃《綱要》要求落實(shí)節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，提高能源資源利用效率。因此，在促進(jìn)節(jié)能降耗過程中，財(cái)政部門要及時調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政政策，充分利用績效管理來增加政府工作與財(cái)政資金管理的科學(xué)性與公開性，提高政府理財(cái)?shù)拿裰餍耘c社會參與性，保證政府部門及其組織以“最低成本的方式”滿足公眾的公共服務(wù)需要，最終達(dá)到節(jié)約公共財(cái)政資源的目的。
　�。ǘ�）改善民生財(cái)政支出績效現(xiàn)狀的迫切需要
　　我國現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整都要求我國對財(cái)政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和優(yōu)化，進(jìn)而提升民生類公共項(xiàng)目財(cái)政支出績效。
　　當(dāng)前，我國民生類公共項(xiàng)目內(nèi)部支出、政府間公共項(xiàng)目支出、地區(qū)間公共服務(wù)支出均出現(xiàn)了失衡。國家對現(xiàn)有事業(yè)機(jī)構(gòu)投入大量資金，而事業(yè)機(jī)構(gòu)給社會提供的公共服務(wù)卻嚴(yán)重不足；國家在公共衛(wèi)生、農(nóng)村義務(wù)教育等基本的公共產(chǎn)品供給和公共服務(wù)方面投入較少；加上財(cái)政收入向中央集中，導(dǎo)致我國的區(qū)域發(fā)展不平衡，一些中西部落后地區(qū)難以提供和東部沿海地區(qū)均等的基本公共服務(wù)。www.11665.com此外，我國部分公共服務(wù)組織存在著機(jī)構(gòu)冗雜、職責(zé)混亂，職務(wù)消費(fèi)不受節(jié)制，公共財(cái)物閑置浪費(fèi)嚴(yán)重等問題。加上公共服務(wù)組織盲目決策，導(dǎo)致組織機(jī)構(gòu)在這種高運(yùn)行成本下的服務(wù)質(zhì)量卻十分低下。因此，必須通過有效的績效管理來提高政府服務(wù)能力和水平。
　　政治體制改革和行政管理體制改革日益緊迫，推進(jìn)績效預(yù)算改革己成為決策層的共識。只有逐步建立起民生績效預(yù)算活動的制度框架，制度安排和相關(guān)工作才能有序地進(jìn)行。

　　二、民生類公共項(xiàng)目績效預(yù)算制度的構(gòu)成

　�。ㄒ唬┟魑�的民生類公共項(xiàng)目財(cái)政支出分類體系
　　黨的十七大以來，民生類財(cái)政支出項(xiàng)目逐步有了合理的分類，政府繼續(xù)把支持“三農(nóng)”、促進(jìn)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等社會事業(yè)的發(fā)展，保障改善民生，作為財(cái)政工作的重點(diǎn)。
　　一是“三農(nóng)”。綜合運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)助、財(cái)政貼息等手段促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整；支持勞動力轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)均等化；提高低收入農(nóng)戶低保標(biāo)準(zhǔn)，保障低收入群體。二是教育。進(jìn)一步確立教育的基礎(chǔ)地位，落實(shí)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，完善教育投入增長機(jī)制，積極推進(jìn)高等教育。三是就業(yè)再就業(yè)。完善促進(jìn)就業(yè)財(cái)稅政策，重點(diǎn)解決高校畢業(yè)生、農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力、城鎮(zhèn)就業(yè)困難人員就業(yè)問題。四是社會保障體系。推進(jìn)新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)，完善社會救助體系，加強(qiáng)福利機(jī)構(gòu)和慈善組織建設(shè)。五是生態(tài)文明建設(shè)。將“生態(tài)城市”作為發(fā)展模式，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，加大污染減排和環(huán)�；�礎(chǔ)設(shè)施投入。六是深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，全面實(shí)行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，健全城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，提高公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療服務(wù)水平。
　�。ǘ�）合理的民生類公共項(xiàng)目財(cái)政支出績效評價(jià)制度
　　建立合理的民生公共項(xiàng)目財(cái)政支出績效評價(jià)制度，就是要制定出完善的民生類公共項(xiàng)目財(cái)政支出績效的評價(jià)方法、評價(jià)指標(biāo)、評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)等制度，使其評價(jià)和監(jiān)督更加公正和客觀。目前，我國以社會效益為主的民生公共項(xiàng)目對公共財(cái)政支出績效評價(jià)體系提出了更高的要求。
　　一是對各個具體的民生類公共項(xiàng)目的績效進(jìn)行評價(jià)。通過對邏輯標(biāo)準(zhǔn)、管理標(biāo)準(zhǔn)和成果標(biāo)準(zhǔn)的評價(jià)，來衡量民生項(xiàng)目支出的合理性及績效目標(biāo)的完成情況等，從而確定公共資源的使用效率。二是民生類公共項(xiàng)目財(cái)政支出績效指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)。民生類公共項(xiàng)目的財(cái)政支出是以社會公共效益為主，具體的設(shè)計(jì)嚴(yán)格遵循相關(guān)性、經(jīng)濟(jì)性、可比性和重要性四項(xiàng)原則。針對民生類公共項(xiàng)目的特殊性問題，在評價(jià)前根據(jù)具體情況對權(quán)數(shù)進(jìn)行一定的調(diào)整，更準(zhǔn)確地突出民生類公共項(xiàng)目的關(guān)鍵因素；在定量分析的同時和定性分析相結(jié)合。三是民生類公共項(xiàng)目財(cái)政支出績效評價(jià)主體的權(quán)威性。財(cái)政部負(fù)責(zé)制定和發(fā)布實(shí)施技術(shù)規(guī)范，科研機(jī)構(gòu)等專家組協(xié)同政府部門確定指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)，并對支出績效進(jìn)行分析，支出的實(shí)際效果由社會公眾檢查是否滿足需要。四是在財(cái)政資金運(yùn)行各環(huán)節(jié)建立財(cái)政支出績效評價(jià)制度。在收繳環(huán)節(jié)、分配環(huán)節(jié)，分類細(xì)化民生類公共項(xiàng)目預(yù)算指標(biāo)；在支付環(huán)節(jié)，采取國庫集中支付方式。五是財(cái)政部門、預(yù)算單位、審計(jì)和財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)、社會中介機(jī)構(gòu)在財(cái)政支出績效評價(jià)工作中職責(zé)和業(yè)務(wù)分工的劃分等制度。
　�。ㄈ�）有效的民生類公共項(xiàng)目財(cái)務(wù)報(bào)告與問責(zé)制度
　　有效的財(cái)務(wù)報(bào)告與問責(zé)制度是民生公共項(xiàng)目績效預(yù)算制度的重要部分。健全民生公共項(xiàng)目績效預(yù)算制度，要求建立能夠全面、系統(tǒng)地反映公共項(xiàng)目財(cái)務(wù)受托責(zé)任的政府財(cái)務(wù)報(bào)告。因此，要求政府財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)容要完整，會計(jì)信息要有詳細(xì)披露，能充分反映整個民生類公共項(xiàng)目的財(cái)務(wù)狀況。明確每年公共項(xiàng)目的財(cái)政支出情況，繼續(xù)重視民生項(xiàng)目，加大對教育、社保等民生領(lǐng)域的投入力度。財(cái)務(wù)報(bào)告除了反映財(cái)政資源的來源、分配和使用的信息、預(yù)決算信息、籌資過程的信息、政府財(cái)政狀況及其變動情況外，可以突出如國債及其還本付息情況等有中國特色、能體現(xiàn)中國政府財(cái)務(wù)特征及社會關(guān)注的公共項(xiàng)目的財(cái)務(wù)信息。

　　構(gòu)建有效的民生公共項(xiàng)目的問責(zé)制度：一是建立寬范圍的問責(zé)制度。明確我國各級政府和政府部門之間職責(zé)和權(quán)限，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等各項(xiàng)具體的民生項(xiàng)目實(shí)施問責(zé)制度，對行政決策進(jìn)行制度性定期審查，并將結(jié)果作為考核和任免干部的重要依據(jù)。同時，將無作為的行政行為納入行政問責(zé)的范疇，并根據(jù)民生類公共項(xiàng)目各項(xiàng)指標(biāo)制定行政不作為責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)。二是在對民生類公共項(xiàng)目的問責(zé)中，屬于異體問責(zé)主體的公民、社會團(tuán)體以及媒體應(yīng)發(fā)揮重要作用。對于公民來說，應(yīng)該樹立真正的民主意識，對民生類公共項(xiàng)目有所了解。我國新聞媒體現(xiàn)已較廣泛的參與到公共項(xiàng)目的行政問責(zé)過程中來，以新聞報(bào)道和相關(guān)評論為武器加大對民生類公共項(xiàng)目績效預(yù)算制度實(shí)施的監(jiān)督力度。三是制度問責(zé)的完善和問責(zé)程序的健全。我國目前已有的問責(zé)法理依據(jù)主要是《中華人民共和國公務(wù)員法》，還需在政治責(zé)任的制度化、規(guī)范化方面繼續(xù)努力。同時，需要健全問責(zé)的啟動程序和處理程序。如民生類公共項(xiàng)目的問責(zé)程序啟動后，執(zhí)行聽取報(bào)告、調(diào)查、撤職等問責(zé)環(huán)節(jié)。

　　（四）科學(xué)的民生類公共項(xiàng)目預(yù)算與會計(jì)制度
　　科學(xué)的公共項(xiàng)目預(yù)算會計(jì)制度是民生類公共項(xiàng)目績效預(yù)算運(yùn)作的基本保障。財(cái)政部門必須及時制定規(guī)范的公共項(xiàng)目預(yù)算會計(jì)制度，為各部門做出正確決策提供重要依據(jù)。
　　科學(xué)的民生類公共項(xiàng)目預(yù)算會計(jì)制度包括：一是寬范圍的核算，形成集中支付的會計(jì)制度。重點(diǎn)對民生類公共項(xiàng)目進(jìn)行核算，建立專門的民生類公共項(xiàng)目資金的預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)對民生類公共項(xiàng)目資金的全程監(jiān)控。二是健全的績效審查制度。制定相關(guān)的法律法規(guī)，明確規(guī)定公共項(xiàng)目績效審查的內(nèi)容、范圍、程序和法律責(zé)任等，提高對教育、醫(yī)療、社保等項(xiàng)目預(yù)算審查的質(zhì)量。三是完善的預(yù)算監(jiān)督制度。通過充實(shí)監(jiān)督組織、優(yōu)化監(jiān)督方式和流程，強(qiáng)化政府與公共部門的審計(jì)制度，來保證民生類公共項(xiàng)目預(yù)算及執(zhí)行過程的有效的監(jiān)督。同時，完善相關(guān)預(yù)算法律，制定與績效管理相適應(yīng)的責(zé)任形式，使公共部門管理者承擔(dān)的責(zé)任與每個民生類績效目標(biāo)建立內(nèi)在的聯(lián)系。四是政府會計(jì)制度。根據(jù)現(xiàn)有的條件和預(yù)算管理要求，有目的地實(shí)施權(quán)責(zé)發(fā)生制，并建立政府公共項(xiàng)目的財(cái)務(wù)狀況報(bào)告制度，全面地反映民生類公共項(xiàng)目的實(shí)質(zhì)績效。五是科學(xué)的民生類公共項(xiàng)目的會計(jì)科目，解決會計(jì)科目功能不足問題。六是政府與非營利會計(jì)體系。審計(jì)部門作為監(jiān)督預(yù)算的專業(yè)性機(jī)構(gòu)，對預(yù)算進(jìn)行全面的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、決算等全面監(jiān)督，監(jiān)督內(nèi)容也要拓寬為涉及民生類公共項(xiàng)目預(yù)算資金的所有預(yù)算管理。

　　三、民生類公共項(xiàng)目績效預(yù)算的實(shí)施建議

　�。ㄒ唬┘铀倥c政府績效管理的協(xié)同推進(jìn)
　　民生類公共項(xiàng)目投資由于其資金來源的特殊性，政府財(cái)政部門對其的監(jiān)管作用主要從資金集中支付制度和財(cái)政投資評審制度兩方面進(jìn)行績效管理。財(cái)政投資評審機(jī)構(gòu)主要在政府公共項(xiàng)目的投資預(yù)算控制過程中把關(guān)，并且在項(xiàng)目結(jié)、決算前進(jìn)行審查，控制項(xiàng)目總投資的最終環(huán)節(jié)，監(jiān)督固定資產(chǎn)形成并交付使用。同時，突出審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)管價(jià)值，將審計(jì)監(jiān)督職能貫穿于民生類公共項(xiàng)目建設(shè)的整個過程當(dāng)中，實(shí)施事前、事中、事后全程動態(tài)審計(jì)，以保證公共項(xiàng)目的質(zhì)量和資金使用的效益。并及時查明經(jīng)濟(jì)目標(biāo)和預(yù)算的實(shí)現(xiàn)程度，改善管理，最終審計(jì)項(xiàng)目決算的真實(shí)性和合法性。
　�。ǘ�）借鑒發(fā)達(dá)國家政府對公共項(xiàng)目的監(jiān)管模式
　　發(fā)達(dá)國家政府對公共項(xiàng)目的監(jiān)管模式給我國帶來了很大的啟示。在發(fā)達(dá)國家公共項(xiàng)目是作為政府采購的一部分，政府采購職能受到嚴(yán)格的法律、司法、行政規(guī)定以及程序的限制。我國要學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)國家政府以公開透明、公平和效率為基本原則，對我國民生類公共項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督和管理。美國政府設(shè)有專門的機(jī)構(gòu)對公共項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，這些監(jiān)督評價(jià)機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立的機(jī)構(gòu)、權(quán)限和職責(zé)。在英國，政府公共項(xiàng)目監(jiān)管主要由國家審計(jì)署和英國審計(jì)委員會負(fù)責(zé)，而對具體公共項(xiàng)目的管理和審計(jì)，采取的是合同約束和由社會中介組織提供公正服務(wù)等辦法解決，這些都對我國民生類公共項(xiàng)目的監(jiān)管有一定的啟示。
　�。ㄈ�）營造良好的績效預(yù)算推行文化環(huán)境
　　我國推行績效預(yù)算需要良好的文化環(huán)境。一是通過座談會、報(bào)告會等多種形式組織公眾學(xué)習(xí)黨和政府會議報(bào)告，把民生類公共項(xiàng)目績效預(yù)算與保障人民權(quán)益結(jié)合起來，加強(qiáng)輿論的宣傳、教育引導(dǎo)廣大群眾增強(qiáng)監(jiān)督預(yù)算實(shí)施的意識。二是完善權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制，積極應(yīng)對公眾的反饋意見。三是開展理論研究。一方面，加強(qiáng)績效預(yù)算理論和比較研究，借鑒國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為推行績效預(yù)算做好理論儲備。另一方面，需要強(qiáng)調(diào)國情優(yōu)先的原則，探索適合我國國情的績效預(yù)算方法，以此來指導(dǎo)我國績效預(yù)算和績效考評實(shí)踐。
　�。ㄋ模�構(gòu)筑政府預(yù)算管理信息化平臺
　　政府預(yù)算的編制、執(zhí)行以及政府會計(jì)和績效審計(jì)甚至政府決策，需要處理大量的數(shù)據(jù)，因此需要建立能提供強(qiáng)大技術(shù)支撐的財(cái)政預(yù)算信息系統(tǒng)。同時，作為政府行政管理體制改革的一個環(huán)節(jié)以及重要的財(cái)力保障，財(cái)政信息系統(tǒng)建設(shè)的支撐以及政府信息管理平臺的構(gòu)筑為績效預(yù)算改革和推行創(chuàng)造良好環(huán)境。

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