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部分積累養(yǎng)老保險財務(wù)機制探析
養(yǎng)老保險模式的有效運轉(zhuǎn)，在很大程度上取決于財務(wù)機制的選擇與實施的有效性。進(jìn)入80年代以來，西方發(fā)達(dá)國家以及包括中國在內(nèi)的大多數(shù)發(fā)展中國家面臨的養(yǎng)老保險制度危機實質(zhì)上都是財務(wù)機制上的危機。因而，養(yǎng)老保險制度改革的核心內(nèi)容之一，即是重新評價、比較和選擇有效的財務(wù)機制。部分積累制作為一種較為理想的財務(wù)機制，正在受到愈來愈廣泛的關(guān)注，逐步成為各個國家養(yǎng)老保險制度改革中財務(wù)模式的首要選擇。但是，對部分積累制的理論內(nèi)涵、部分積累制實施的客觀條件，我國還沒有一個共同的、明確的理解。本文通過分析養(yǎng)老保險制度的模式，結(jié)合對養(yǎng)老保險不同財務(wù)機制的利弊分析，提出作者的一些觀點和看法。
一、對我國部分積累制財務(wù)機制的利弊分析
1992年我國對城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險制度進(jìn)行了全面改革，建立了社會統(tǒng)籌與個人帳戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，在養(yǎng)老保險財務(wù)運轉(zhuǎn)上力求做到“以支定收，略有節(jié)余，留有部分積累”，即部分積累的財務(wù)機制，以期既不過分加重目前企業(yè)和國家的負(fù)擔(dān)，又適當(dāng)減輕未來人口老齡化的壓力。以上海市為例，新型的部分積累財務(wù)機制大致包括以下內(nèi)容：
1、實行個人繳費。
參加基本養(yǎng)老保險的職工，按本人工資的3%繳納養(yǎng)老保險費，以后隨經(jīng)濟發(fā)展和工資增長，逐步提高個人繳費的比例，最高達(dá)到8%，占個人帳戶保險費的50%；個體工商戶及其幫工、自由職業(yè)者等非工薪收入者，個人繳費為工資的8%，單位（業(yè)主）繳費的10%，除2%進(jìn)入社會統(tǒng)籌基金外，其余都進(jìn)入個人帳戶。
2、單位繳費
單位繳納養(yǎng)老保險費，以同期本單位職工人繳費工資之和的20%按月繳納。
3、建立個人帳戶。
每個職工都有一個終生不變的養(yǎng)老保險帳戶，記入個人帳戶的養(yǎng)老金包括：（1）職工按個人繳費工資3%繳納的養(yǎng)老保險費；（2）按職工個人繳費工資8%從單位繳納的養(yǎng)老保險費中劃入的部分；（3）按本市職工上年月平均工資5%從單位繳納的養(yǎng)老保險費中劃入的部分。這一比例將會隨職工繳費比例的上升而最終降為零。
4、建立基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金。
單位繳納的基金養(yǎng)老費記入職工個人帳戶后的余額部分，即為基本養(yǎng)老保險社會統(tǒng)籌基金。
由此不難看出，這種改革的著眼點在于，一是讓職工負(fù)擔(dān)部分保險費，以減輕企業(yè)部分負(fù)擔(dān)和增加個人責(zé)任感；二是建立職工個人退休金帳戶，并將企業(yè)與個人繳費的大部分積累于個人帳戶，以期解決現(xiàn)收現(xiàn)付制度與人口老齡化的矛盾。問題在于，這種籌資模式是否能達(dá)到適當(dāng)積累的目的。
按照設(shè)想，新制度下社會統(tǒng)籌基金的用途有三項：一是補償舊制度下政府社會保險的債務(wù)，即代際轉(zhuǎn)移支付；二是用于新制度下同代人之間的再分配，以體現(xiàn)新制度的公平性；三是用作新舊制度下退休金水平的調(diào)整基金。然而，從統(tǒng)籌基金的收繳來源看，在職職工工資5%的統(tǒng)籌基金與業(yè)已存在的退休金之間就已存在著巨大缺口。如1993年，新社會保障制度的全部統(tǒng)籌基金假設(shè)全部收齊，也只是當(dāng)年退休金的1/4。又如，1996年陜西省共收繳養(yǎng)老保險資金13.94億元，統(tǒng)籌資金不足1億元，而陜西省當(dāng)年支付養(yǎng)老金的數(shù)額為12.30億元。社會統(tǒng)籌基金尚且不能完成規(guī)定給它的基本的任務(wù)，就更不用談實現(xiàn)其它的功能了。由于統(tǒng)籌基金不能完成補償退休職工的退休金的任務(wù)，在職職工個人帳戶上的基金就被直接用于發(fā)放退休金了，在仍然收不抵支的情況下，由于我們的費率收繳原則為“以支定收，略有節(jié)余”，因而費率被一再提高，使得企業(yè)和個人的負(fù)擔(dān)成了一個無底洞。有些老工業(yè)基地企業(yè)的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)已達(dá)工資總額的26%，甚至更高。
由于統(tǒng)籌基金與舊制度的債務(wù)之間存在著巨大差異，于是現(xiàn)收的記入個人帳戶的資金就被用作退休金支出去了，新建立起來的制度實質(zhì)上是一個現(xiàn)收現(xiàn)付的制度，基金只是帳面上的基金。因此，筆者認(rèn)為，我國目前的養(yǎng)老保險制度改革并沒有改變我國養(yǎng)老保險制度財務(wù)機制的現(xiàn)收現(xiàn)付的性質(zhì)，它既沒有減輕企業(yè)的負(fù)擔(dān)，也沒有、也不可能為人口老齡化作很充分的準(zhǔn)備。從上面的分析可以看出，我國實施的部分積累財務(wù)機制在實際運用中，弊大于利。
二、部分積累制理論探析
從我國養(yǎng)老保險資金籌集模式以及社會統(tǒng)籌基金和個人帳戶基金的用途看，我們不難看出，我國部分積累制的財務(wù)機制實際上包括兩方面的內(nèi)容，（1）在原有現(xiàn)收現(xiàn)付機制的基礎(chǔ)上，確定一個階段穩(wěn)定、定期調(diào)整的資金籌集比例，使之能夠在滿足當(dāng)年保險金支付需要的前提是：有一定數(shù)額的結(jié)余作為積累；（2）在社會保險總體計劃中，根據(jù)不同的保障目標(biāo)，并行存在以基金制為基礎(chǔ)的個人退休基金帳戶和現(xiàn)收現(xiàn)付制。即，一方面對勞動合同制工人的養(yǎng)老保險實行完全的基金積累；另一方面，對已退休的和尚未達(dá)到基本退休收入保障水平的保障群體，通過現(xiàn)收現(xiàn)付以實現(xiàn)收入的再分配。但從上面的分析可以看出，這一模式在實際運用過程中，存在著諸多矛盾與不足。長期運行下去，還會對經(jīng)濟產(chǎn)生許多負(fù)面影響。那么，我們應(yīng)當(dāng)如何去準(zhǔn)確地理解部分積累財務(wù)機制的理論內(nèi)涵。
筆者認(rèn)為，養(yǎng)老保險財務(wù)機制的建立總是和養(yǎng)老保險的目標(biāo)模式有著密切聯(lián)系的，同時也是建立在原有財務(wù)機制的基礎(chǔ)之上的。對于部分積累制財務(wù)機制的研究，我們應(yīng)當(dāng)將其納入養(yǎng)老保險制度的整體目標(biāo)模式，結(jié)合原有財務(wù)機制的特征及優(yōu)缺點，通盤考慮。
現(xiàn)收現(xiàn)付制是指通過以支定收，使養(yǎng)老保險收入與支出在年度內(nèi)大體平衡的財務(wù)機制，現(xiàn)收現(xiàn)付制的優(yōu)點在于（1）可保證保險金給付的及時性；（2）有助于實行保險金隨物價或收入波動而調(diào)整的指數(shù)調(diào)節(jié)機制，從而有助于處置通貨膨脹風(fēng)險，保障退休金的實際貨幣人價值；（3）通過收入調(diào)節(jié)與再分配，在一定程度上有助于體現(xiàn)養(yǎng)老保險的共濟性和福利性。它的缺點在于，由于完全沒有儲蓄積累，因而在人口老齡化的背景下，生產(chǎn)性人口與退休人口的比重嚴(yán)重失調(diào)，撫養(yǎng)系數(shù)增大，使得現(xiàn)收現(xiàn)付制的收支平衡已難以實現(xiàn)并使其面臨嚴(yán)重的財務(wù)困境。
基金積累制是根據(jù)以后可能和必然發(fā)生的養(yǎng)老問題所需的資金需要，預(yù)先提取并進(jìn)行儲存積累，在實際需要支出時再行支付的一種“量入為出”的理財方式�；鸱e累制有助于在人口老齡化的背景下，通過預(yù)提積累保險基金將勞動者本人勞動階段的部分收入轉(zhuǎn)化為退休時期的養(yǎng)老保險金，并通過基金的積累增值，為勞動者提供較為可靠的退休收入保障。但基金積累制的缺點在于：（1）防御通貨膨脹的能力較弱，基金貶值嚴(yán)重，風(fēng)險性大；（2）缺乏社會互助性，不能照顧某些社會成員；（3）由現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制轉(zhuǎn)化的難度大，積累負(fù)擔(dān)過重；（4）積累制對金融市場的規(guī)范程度要求很高，這是許多發(fā)展中國家難以做到的。
正是由于現(xiàn)收現(xiàn)付制和基金積累制財務(wù)機制都有著各自顯著的優(yōu)越性和難以克服的缺陷，因此有人主張將二者結(jié)合起來，構(gòu)建一種新型的財務(wù)機制，既可將兩種財務(wù)機制的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，又能盡量避免兩者的缺點。正是在這一思路下，我國提出了部分積累的概念。理想的部分積累制應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)收現(xiàn)付
制和基金積累財務(wù)機制的有機結(jié)合。
近年來，多層次養(yǎng)老保險的理論和實踐在我國養(yǎng)老保險改革中受到愈來愈多的關(guān)注。而在國際上，多層次養(yǎng)老保險的理論也受到了普遍重視，被認(rèn)為是為解決發(fā)達(dá)國家和眾多發(fā)展中國家面臨的日益嚴(yán)重的養(yǎng)老保險問題而提出的頗具戰(zhàn)略意義的政策思路。目前國際上通行的規(guī)范的多層次養(yǎng)老保險的目標(biāo)模式分為三層。第一層次是政府舉辦的基本養(yǎng)老保險，由政府和社會保險機構(gòu)舉辦，強制執(zhí)行，屬于社會保險范疇，構(gòu)成最低養(yǎng)老保障的社會安全網(wǎng)，替代率為社會平均工資的25%。第二層次是企業(yè)的義務(wù)性補充養(yǎng)老保險，采用個人帳戶儲存積累籌資模式。政府鼓勵、企業(yè)自行決策建立，或通過立法強制實施。基金營運管理進(jìn)入市場化，由勞資雙方代表組成基金會、理事會，通過招投標(biāo)的形式委托商業(yè)性保險、信托、投資金融機構(gòu)營運管理基金。國家給予稅收等各項政策的優(yōu)惠。它強調(diào)與就業(yè)相關(guān)聯(lián)和提供補充退休收入保障，作為國家基本養(yǎng)老保險計劃的補充，發(fā)揮重要作用。這一層次的替代率約在50—60%之間。第三層次是個人儲蓄性養(yǎng)老保險計劃，由商業(yè)保險公司舉辦，個人自愿投保，旨在適當(dāng)提高老年生活的質(zhì)量。
可以看出，在養(yǎng)老保險的目標(biāo)模式中，第一層次的養(yǎng)老保險由政府或公共機構(gòu)舉辦，屬于社會保險范疇。筆者認(rèn)為，這一層次的養(yǎng)老保險應(yīng)由國家根據(jù)當(dāng)年養(yǎng)老保險支出的需要籌措資金，“量出為入”，“收支定收”，即采取現(xiàn)收現(xiàn)付的財務(wù)機制。這樣做的好處在于，一方面，將現(xiàn)收現(xiàn)付財務(wù)機制下保證保險金給付的及時性、有助于實行指數(shù)調(diào)節(jié)機制、體現(xiàn)社會公平等優(yōu)越性完全體現(xiàn)出來，另一方面，由于這一層次的養(yǎng)老保障水平維持在職工工資水平的25%，從而可以避免現(xiàn)收現(xiàn)付制下收支不平衡的財務(wù)困境。而且，由國家籌措發(fā)放工資水平25%的養(yǎng)老金，還可以使參加保險的職工體會到國家制度的優(yōu)越性，提高繳納保險基金的積極性。第二層次的養(yǎng)老保險屬于商業(yè)保險范疇，是職工養(yǎng)老保險的主體，可采用基金積累的財務(wù)機制，由企業(yè)和職工共同繳納資金，建立職工個人帳戶。這一層次的養(yǎng)老保險，采取以企業(yè)為單位組建基金理事會，基金營運管理由各基金會委托商業(yè)性保險、信托、投資金融機構(gòu)進(jìn)行，因而可以分散資金流量，提高防御通貨膨脹的能力，將完全積累模式下存在的風(fēng)險性降至最低，有利于抵御和渡過老齡化高峰期的支付困難。而且，以企業(yè)為單位為職工預(yù)提積累保險基金，既可為職工提供較為可靠的退休收入保障，也可減輕政府的社會保障負(fù)擔(dān)，有利于市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展，保障社會穩(wěn)定。第三層次的養(yǎng)老保險可采取自愿原則，由個人向商業(yè)保險機構(gòu)投保，為將來養(yǎng)老儲蓄資金。
筆者認(rèn)為，這種根據(jù)養(yǎng)老保險制度模式下不同層次保障水平的任務(wù)和性質(zhì)，分別以企業(yè)和國家為保障主體，根據(jù)不同的保障目標(biāo)和保障水平，并行存在以基金制為基礎(chǔ)的個人退休基金帳戶和現(xiàn)收現(xiàn)付制的財務(wù)機制，應(yīng)是部分積累制財務(wù)機制的理想模式。
三、比較與借鑒
我國養(yǎng)老保險制度改革的積極意義在于平衡了企業(yè)間退休費用負(fù)擔(dān)畸輕畸重的矛盾，有利于新老企業(yè)在同一起跑線上參與公平市場競爭，為企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機制創(chuàng)造寬松的外部環(huán)境。建立社會統(tǒng)籌，則更好地體現(xiàn)了社會主義的優(yōu)越性，使得壽命長的和收入低的職工的老年生活得到保障。但就解決未來人口老齡化危機，預(yù)籌積累養(yǎng)老金方面，則存在著嚴(yán)重不足。在實際運用中，我國養(yǎng)老保險財務(wù)機制仍然沒有擺脫現(xiàn)收現(xiàn)付框架的束縛。改革后的養(yǎng)老保險制度雖然建立了個人帳戶基金，但“以支定收，略有節(jié)余”的收繳原則為各地在確定費率時開了一扇具有彈性的門，使得各地在確定費率時考慮更多的仍然是當(dāng)年財務(wù)收支的平衡，以求不過分增加政府和企業(yè)的負(fù)擔(dān)。這樣，新建立起業(yè)的制度實質(zhì)上還是一個現(xiàn)收現(xiàn)付的制度，基金只是帳面上的基金。
但我國直接向部分積累財務(wù)機制的目標(biāo)模式過渡，條件還不成熟。這是由于我國近期目標(biāo)的第一層次的基本養(yǎng)老保險仍然過于龐大，費率負(fù)擔(dān)和替代率都比較高，實際上相當(dāng)于國外第一和第二層次的養(yǎng)老保險，這樣留給企業(yè)補充養(yǎng)老保險和個人補充性養(yǎng)老保險的空間就很小，因而很難擺脫計劃經(jīng)濟體制留下的國家和企業(yè)包得過多以及行政方式管理基金等弊病，阻礙了企業(yè)和職工建立個人帳戶儲存積累養(yǎng)老金的積極性，也不能利用市場機制實現(xiàn)基金的有效增值，從而達(dá)到減輕費率負(fù)擔(dān)和增加保障水平的根本目的，同時也抑制了我國保險市場和資金市場的發(fā)展。而將歷史沿襲下來的基金養(yǎng)老保險高替代率，從目前的85%調(diào)整到25%，則需要一個長期過渡的時間和平滑過渡的措施，是短期內(nèi)難以解決的。另一方面，我國金融市場的現(xiàn)狀也不可能使我國全面建立基金會形式的企業(yè)補充養(yǎng)老保險。
雖然直接實施國際上通行的三層次養(yǎng)老保險制度模式以及相應(yīng)的財務(wù)機制，困難重重，但它畢竟為我國的養(yǎng)老保險制度改革指明了方向。我國養(yǎng)老保險制度改革所采取的每一步措施，都應(yīng)當(dāng)是有利于向這一目標(biāo)模式轉(zhuǎn)化的。因此，我們應(yīng)當(dāng)積累探索財務(wù)機制目標(biāo)模式的運行機制，找出差距，采取步驟，逐步向目標(biāo)模式轉(zhuǎn)化。
首先，在目標(biāo)模式中，政府承擔(dān)了第一層次的養(yǎng)老保障任務(wù)，保證這一層次的資金籌集。我國在實踐中往往以保險金成本列支、稅收優(yōu)惠、資金不足時給予補助等形式承擔(dān)一部分費用，常常無法使個人體會到國家所盡的責(zé)任。在我國的養(yǎng)老保險模式中，政府應(yīng)提供基本養(yǎng)老金的一定比例或一個絕對數(shù)額。
其次，在目標(biāo)模式中，企業(yè)補充性養(yǎng)老保險在多層次養(yǎng)老保險制度模式中占據(jù)重要位置。這種由企業(yè)自行建立補充養(yǎng)老保險基金會，基金會理事由雇主和雇員同等代表組成，基金會以法人組織形式獨立于企業(yè)，基金資產(chǎn)與企業(yè)資產(chǎn)嚴(yán)格分開，基金法人在遵循基金安全性、效益性和流動性統(tǒng)一的原則下，委托養(yǎng)老金管理公司、信托公司、投資公司等金融中介機構(gòu)分別擔(dān)任基金管理人、保管人和投資人，按照約定對基金資產(chǎn)行使基金管理和投資營運管理的補充養(yǎng)老保險模式，一方面可以穩(wěn)定資本市場和金融市場，促使金融制度的早日成熟。另一方面，對現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)也起著巨大的推動作用。如果養(yǎng)老基金能夠成為公司的主要持股機構(gòu)，那么就可以降低目前企業(yè)過高的負(fù)債比例，增加公司發(fā)展的穩(wěn)定力量，提高法人持股的比重，從而推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)。但從我國金融體制改革的進(jìn)程看，資本市場的發(fā)育還需經(jīng)過一個長時期的過程。因而，要想在短期內(nèi)全面建立起企業(yè)補充養(yǎng)老保險是很困難的。一個可供考慮的方案是，可以結(jié)合目前我國大中型國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)重組，股份制轉(zhuǎn)換，同步實施。可以在國有大中型企業(yè)中，選擇少數(shù)幾個經(jīng)濟基礎(chǔ)雄厚，發(fā)展?jié)摿薮蟮钠髽I(yè)，要求這些企業(yè)在轉(zhuǎn)換過程中，必須建立起補充養(yǎng)老基金會法人組織，作為股份制改組的條件之一，為我國的養(yǎng)老保險制度建立試點，獲取經(jīng)驗，然后創(chuàng)造條件在全國推廣。
再次，我國的養(yǎng)老保險制度改革本身是有利于目標(biāo)模式過渡的，只是由于社會統(tǒng)籌資金和個人帳戶基金被挪用于發(fā)放退休金，因而使得這一模式的積極作用被大大抑制了。因而，我國養(yǎng)老保險制度改革的一項當(dāng)務(wù)之急，是盡快償還原有制度下的債務(wù)。國家應(yīng)該承認(rèn)這筆債務(wù)，然后可以采用發(fā)放債券，或出售國有企業(yè)、土地等國有資產(chǎn)的做法，償還社會保障債務(wù)。政府承認(rèn)并承擔(dān)原有債務(wù)，也可以配合我
國國有企業(yè)債務(wù)重組，股份轉(zhuǎn)換，同步進(jìn)行。這樣做，既有助于推動國有企業(yè)改革的順利進(jìn)行，還可以解決我國目前養(yǎng)老保險制度改革進(jìn)展緩慢，不能取得實質(zhì)性實破的難題，從而盡快建立起與國際慣例接軌的、新型的養(yǎng)老保險制度。
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