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試論養(yǎng)老保障模式創(chuàng)新的取向——從國(guó)家事業(yè)單位改革視角看
試論養(yǎng)老保障模式創(chuàng)新的取向——從國(guó)家事業(yè)單位改革視角看作者：易石宏
【論文關(guān)鍵詞】事業(yè)單位改革 養(yǎng)老保障 制度創(chuàng)新
【論文摘要】養(yǎng)老保津制度是社會(huì)保障制度的重要組成部分，根據(jù)國(guó)家事業(yè)單位改革要求，必須實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障制度到現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度的轉(zhuǎn)型，在這一轉(zhuǎn)型時(shí)期里，要求以人為本實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障制度的創(chuàng)新，就是要實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合；改革養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，強(qiáng)化激勵(lì)和約束機(jī)制；建立科學(xué)的養(yǎng)老金增長(zhǎng)機(jī)制；建立健全企業(yè)年金制度和個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃。
目前，機(jī)關(guān)事業(yè)單位仍然執(zhí)行傳統(tǒng)的離退休制度，離退休費(fèi)由財(cái)政或者單位負(fù)擔(dān)，而農(nóng)村基本以家庭養(yǎng)老為主，還沒(méi)有形成一個(gè)普遍性的社會(huì)養(yǎng)老制度，這種傳統(tǒng)的社會(huì)養(yǎng)老保障模式，在合法性與合理性上無(wú)疑都有所失當(dāng)。從人力資源社會(huì)保障部獲悉，2008年，養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌加快推進(jìn)，全國(guó)有17個(gè)省份實(shí)現(xiàn)了省級(jí)統(tǒng)籌。根據(jù)國(guó)家事業(yè)單位改革要求，必須實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)的養(yǎng)老保障模式到現(xiàn)代養(yǎng)老保障模式的轉(zhuǎn)型，因此，實(shí)現(xiàn)以人為本養(yǎng)老保障模式的制度創(chuàng)新顯得尤為重要。
一、實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合
逐步做實(shí)個(gè)人賬戶向部分積累制過(guò)渡，是符合我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)際的最優(yōu)選擇，“一般來(lái)說(shuō)，現(xiàn)收現(xiàn)付和基金積累適當(dāng)結(jié)合應(yīng)該是最優(yōu)的體系”,“部分基金積累可能是使保險(xiǎn)收人在長(zhǎng)期內(nèi)實(shí)現(xiàn)最大化的最優(yōu)辦法”.在付出成本盡可能小的情況下做實(shí)個(gè)人賬戶，有三個(gè)有效途徑。
1、分類實(shí)施。在推進(jìn)東北等老工業(yè)基地社會(huì)保障試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余較大、地方財(cái)政實(shí)力強(qiáng)且不需要中央財(cái)政補(bǔ)助的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，可以先行一步，鼓勵(lì)這些地區(qū)做實(shí)個(gè)人賬戶，盡早形成可運(yùn)營(yíng)的基金積累。其他地區(qū)逐步漸次推進(jìn)。
2、逐步做實(shí)。一是在全面做實(shí)個(gè)人賬戶之前，可先將社會(huì)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶基金在管理制度上“統(tǒng)、賬”分開(kāi)。企業(yè)繳費(fèi)全部納人社會(huì)統(tǒng)籌部分，個(gè)人賬戶規(guī)模統(tǒng)一為本人繳費(fèi)工資的8%.個(gè)人賬戶基金的多少，取決于個(gè)人繳費(fèi)額和個(gè)人賬戶基金收益。個(gè)人賬戶只能用于參保人員養(yǎng)老，不能提前支取。參保人跨地區(qū)流動(dòng)可以轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額，參保人員死亡，個(gè)人賬戶基金可以繼承，從而為做實(shí)個(gè)人賬戶奠定基礎(chǔ)。二是對(duì)需要各級(jí)財(cái)政補(bǔ)助的地區(qū)，根據(jù)基金承受能力，采取從5%左右起步、逐步做實(shí)的辦法穩(wěn)妥實(shí)施，補(bǔ)助資金由中央和地方財(cái)政共同負(fù)擔(dān)。三是鎖定“空賬”,現(xiàn)時(shí)起步。對(duì)已經(jīng)形成的個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行部分不再?gòu)浹a(bǔ)做實(shí)，鎖定本金，仍然按照老辦法記載名義利息，在本人退休時(shí)通過(guò)養(yǎng)老金發(fā)放逐年償還。
3,梯次推進(jìn)。已經(jīng)做實(shí)的個(gè)人賬戶資金形成了積淀，如果把這部分資金用好用活，可以有效解決做實(shí)賬戶的近期財(cái)政壓力問(wèn)題。就全國(guó)而言，做實(shí)個(gè)人賬戶的資金壓力主要在中央財(cái)政。由于中央財(cái)政對(duì)第一批做實(shí)賬戶地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)助資金已經(jīng)進(jìn)人了預(yù)算盤(pán)子，不再成為新增支出壓力。個(gè)人賬戶做實(shí)后形成的基金除一部分投人資本詐杜易運(yùn)營(yíng)外，大部分仍然以儲(chǔ)蓄存款形式存在。這樣，國(guó)家可以發(fā)行社會(huì)保障專項(xiàng)國(guó)債，特許個(gè)人賬戶基金購(gòu)買(mǎi)，再用專項(xiàng)國(guó)債資金繼續(xù)支持對(duì)第二批做實(shí)賬戶地區(qū)所需要的補(bǔ)助資金，并依次逐年滾動(dòng)。據(jù)測(cè)算，僅首批做實(shí)個(gè)人賬戶的遼寧省就已經(jīng)形成了80多億元的基金積累。個(gè)人賬戶基金支出具有分散的特點(diǎn)，為把國(guó)債逐步分?jǐn)偟礁髂甑呢?cái)政預(yù)算中消化創(chuàng)造了條件，一般不存在償付風(fēng)險(xiǎn)。只要靈活調(diào)度基金，既可以分散當(dāng)期資金壓力，又達(dá)到了實(shí)現(xiàn)“名義賬戶”向“實(shí)體基金賬戶”轉(zhuǎn)變的目的。
二、改革養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法，強(qiáng)化激勵(lì)和約束機(jī)制
1、改變個(gè)人賬戶養(yǎng)老金按固定的退休人員平均余命。目前，我國(guó)退休人員平均年齡與人均預(yù)期壽命之間相差17年，這意味著絕大多數(shù)退休人員個(gè)人賬戶養(yǎng)老金都要從統(tǒng)籌基金透支。隨著生活保健水平提高，人的壽命還將延長(zhǎng)，透支現(xiàn)象愈加嚴(yán)重，而且制度本身也起著刺激提前退休的作用。這次改革實(shí)行個(gè)人賬戶養(yǎng)老金發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)由個(gè)人賬戶基金額除以本人計(jì)發(fā)月數(shù)所得。國(guó)家統(tǒng)一制定退休年齡與預(yù)期壽命相關(guān)的“個(gè)人賬戶養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)表”,退休年齡越小，計(jì)發(fā)月數(shù)越多，反之亦然。這樣可以在一定程度上扼制透支和提前退休的傾向。
2、改革基礎(chǔ)養(yǎng)老金按固定比例發(fā)放的辦法，注重體現(xiàn)激勵(lì)機(jī)制。原辦法規(guī)定個(gè)人繳費(fèi)累計(jì)滿15年，就可以領(lǐng)到職工平均工資20%的基礎(chǔ)養(yǎng)老金。繳費(fèi)年限與基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平脫節(jié)，多繳費(fèi)不能多得，不僅影響人們的繳費(fèi)積極性，而且在制度上留下達(dá)到最低年限就中斷繳費(fèi)、逃避義務(wù)的漏洞�；A(chǔ)養(yǎng)老金的基數(shù)由當(dāng)?shù)芈毠て骄べY和本人指數(shù)化平均工資的平均值決定，前者體現(xiàn)了社會(huì)公平，后者體現(xiàn)了個(gè)人的收人水平差別及繳費(fèi)貢獻(xiàn)，從而把公平和效率有機(jī)結(jié)合起來(lái)。
3、妥善解決新舊辦法的過(guò)渡問(wèn)題。對(duì)“中人”《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》實(shí)施前參加工作、本決定實(shí)施后退休的參保人員屬于“中人”）在發(fā)給基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的同時(shí)，再發(fā)給過(guò)渡性養(yǎng)老金。決定過(guò)渡性養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)的因素為職工平均工資、本人平均繳費(fèi)工資指數(shù)、個(gè)人在建立養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶之前的視同繳費(fèi)年限（工齡）以及過(guò)渡系數(shù)。設(shè)立計(jì)發(fā)辦法改革過(guò)渡期，通過(guò)5年左右的時(shí)間實(shí)現(xiàn)新老辦法平穩(wěn)銜接。
三、建立科學(xué)的養(yǎng)老金增長(zhǎng)機(jī)制
1、適時(shí)推遲退休年齡，控制養(yǎng)老金支出總量過(guò)快增長(zhǎng)。退休年齡大小與養(yǎng)老金支出總量增長(zhǎng)成正比，與人均增長(zhǎng)水平成反比。我國(guó)現(xiàn)行偏低的退休年齡規(guī)定已不適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、人口平均預(yù)期壽命和社會(huì)保障制度模式轉(zhuǎn)軌的需要，特別是受利益驅(qū)動(dòng)和企業(yè)調(diào)整改組影響使得許多職工選擇提前退休。應(yīng)當(dāng)首先用10年時(shí)間將中國(guó)職工退休年齡延遲到男65歲，女60歲，接近于世界職工正常退休年齡的平均水平。其次，將從事特殊工種和因病提前退休政策改變?yōu)槠髽I(yè)內(nèi)部退養(yǎng)政策。少數(shù)特殊工種職工因職業(yè)原因或者因疾病不能繼續(xù)工作，可以提前退出工作崗位，由企業(yè)按規(guī)定發(fā)放生活費(fèi)并繼續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，把提前“退養(yǎng)”與領(lǐng)取養(yǎng)老金分開(kāi)，待達(dá)到法定退休年齡時(shí)再進(jìn)入領(lǐng)取養(yǎng)老金的行列。
2、保持合理的替代率。養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率是評(píng)價(jià)養(yǎng)老金增長(zhǎng)水平是否合理的重要指標(biāo)，具體是指退休人員得到的養(yǎng)老金相當(dāng)于在職職工工資的比率。如何使替代率達(dá)到一個(gè)合理水平，應(yīng)當(dāng)把握以下幾點(diǎn)。一是替代率的確定要以當(dāng)?shù)氐囊话闵钏綖閰⒄障怠６歉鶕?jù)不同地區(qū)職工收人的差別，替代率應(yīng)確定在一個(gè)區(qū)間內(nèi)，而不是單一指標(biāo)。退休人員與在職職工相比，減少了個(gè)人所得稅、各項(xiàng)社會(huì)保障費(fèi)、勞動(dòng)力教育培訓(xùn)費(fèi)用以及法定撫養(yǎng)義務(wù)等開(kāi)支，但同時(shí)又增加了醫(yī)療保健費(fèi)用的支出。綜合收支變化和勞動(dòng)貢獻(xiàn)的因素，把全國(guó)替代率區(qū)間定為60-70%是比較可行的。收人水平高于全國(guó)平均水平的地區(qū)應(yīng)控制在60%左右，收人水平相當(dāng)或者低于全國(guó)平均水平的地區(qū)應(yīng)控制在70%左右。三是使用計(jì)算替代率的基數(shù)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一為“在職職工平均工資”,減少不確定因素對(duì)替代率的影響。
3、養(yǎng)老金增長(zhǎng)要考慮物價(jià)增長(zhǎng)和工資增長(zhǎng)的綜合因素。過(guò)去養(yǎng)老金增長(zhǎng)主要與在職職工工資增長(zhǎng)掛鉤，這樣雖然能夠直接參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的分配，但卻造成養(yǎng)老金支出的巨大壓力，而且形成了收人攀比機(jī)制。工資是與經(jīng)濟(jì)效益相聯(lián)系的，養(yǎng)老金與工資增長(zhǎng)掛鉤，顯然不利于勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。養(yǎng)老金增長(zhǎng)應(yīng)主要考慮依據(jù)消費(fèi)價(jià)格指數(shù)的變化而調(diào)整，同時(shí)兼顧職工工資增長(zhǎng)因素，適度分享社會(huì)進(jìn)步的成果。特別對(duì)于退休時(shí)期早、養(yǎng)老金水平相對(duì)較低人員在調(diào)整養(yǎng)老金水平時(shí)應(yīng)給予適當(dāng)傾斜。
四、建立健全企業(yè)年金制度和個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃
多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的重要特點(diǎn)，也是事業(yè)單位養(yǎng)老模式改革的主要目標(biāo)。
1、積極發(fā)展企業(yè)年金制度。企業(yè)年金制度是指企業(yè)及其職工在依法參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，自愿籌資建立的補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。我國(guó)企業(yè)年金制度采取自愿原則，建立企業(yè)年金的企業(yè)一般應(yīng)具備三個(gè)條件：參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并按時(shí)足額繳費(fèi)；經(jīng)濟(jì)效益狀況良好，具有一定的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力；建立了企業(yè)福利集體協(xié)商機(jī)制，有健全的民主管理制度。建立企業(yè)年金可以考慮將目前由企業(yè)承擔(dān)的各種統(tǒng)籌外項(xiàng)目歸并到年金之中并形成制度，既解決了這個(gè)困擾企業(yè)多年的難題，又使得退休人員不至于因企業(yè)管理經(jīng)營(yíng)制度變化而影響既得利益。企業(yè)年金實(shí)行完全積累，采用個(gè)人賬戶方式進(jìn)行管理。企業(yè)年金實(shí)行繳費(fèi)確定型模式，具體的繳費(fèi)方式可以有多種組合�？梢杂善髽I(yè)和職工共同承擔(dān)，也可以由企業(yè)全部承擔(dān)，分擔(dān)比例通過(guò)協(xié)商確定。
2、建立個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃。這項(xiàng)儲(chǔ)蓄計(jì)劃應(yīng)與一般儲(chǔ)蓄不同。一是限額定期。養(yǎng)老儲(chǔ)蓄作為基本養(yǎng)老金的補(bǔ)充，額度不能過(guò)大，一般可按當(dāng)期城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出水平的1/3或1/2,乘以10年的總額為上限。這項(xiàng)儲(chǔ)蓄應(yīng)為長(zhǎng)期存款，一般在退休時(shí)或退休前死亡時(shí)才可以支取本息。二是給予減免利息稅優(yōu)惠，提前支取則不能享受這個(gè)優(yōu)惠。三是參加人員應(yīng)屬于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員并履行繳費(fèi)義務(wù)，采取自愿加入原則。養(yǎng)老儲(chǔ)蓄計(jì)劃一方面作為養(yǎng)老金的補(bǔ)充形式增強(qiáng)了勞動(dòng)者自我保障能力，另一方面又為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金來(lái)源，也是世界各國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的重要舉措。
3、逐步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次。我國(guó)人口眾多，地區(qū)發(fā)展不平衡，目前還不具備完全實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌的條件和基礎(chǔ)。應(yīng)立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，逐步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次。第一步要推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌。爭(zhēng)取在短時(shí)間內(nèi)，在一省范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金統(tǒng)一征繳、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一調(diào)度。把養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)繳費(fèi)比例和計(jì)發(fā)辦法一致起來(lái)。設(shè)立調(diào)劑金，加強(qiáng)省級(jí)基金在區(qū)域內(nèi)橫向調(diào)度使用的力度。對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)力書(shū)機(jī)構(gòu)實(shí)行省級(jí)垂直管理，防止在養(yǎng)老保險(xiǎn)政策上各行其是。對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)營(yíng)，保證基金安全。同時(shí)注意落實(shí)地方政府的責(zé)任，實(shí)行定額補(bǔ)助，自求平衡，確保發(fā)放的機(jī)制，避免形成依賴傾向。第二步要向基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌過(guò)渡。用10或更長(zhǎng)一些時(shí)間，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，在更大的范圍內(nèi)體現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的公平性，但是全國(guó)統(tǒng)籌不等于一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地收人水平和消費(fèi)價(jià)格水平的差距，執(zhí)行若干個(gè)區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)。
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