《土地管理法》的修訂與自然資源立法的發(fā)展趨勢(shì)

　　《中華人民共和國(guó)土地管理法》經(jīng)九屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議修訂通過(guò)，已于1999年1月1日起施行。這部法律的修訂，不是個(gè)別條文的變動(dòng)，而是土地管理方式和土地利用方式的重大變革，是土地管理思想發(fā)生根本轉(zhuǎn)變的集中體現(xiàn)。它是除憲法等基本法律外，第一部在立法思想、基本原則和主要內(nèi)容等方面對(duì)原法進(jìn)行全面修訂的法律；第一部經(jīng)過(guò)全民討論、人大常委會(huì)三次審議的法律；第一部以立法形式確立土地基本國(guó)策地位的法律。認(rèn)真學(xué)習(xí)和研究這部法律，探討我國(guó)自然資源立法的發(fā)展和變革趨勢(shì)是非常必要的，也是十分有益的。

　　一、我國(guó)自然資源立法的現(xiàn)狀和問(wèn)題

　�。ㄒ唬┪覈�(guó)自然資源立法的歷史與現(xiàn)狀

　　自然資源是人類(lèi)生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要作用。人類(lèi)征服自然與改造自然的實(shí)踐，在一定程度上講，就是自然資源的利用與保護(hù)過(guò)程。中國(guó)一直十分重視自然資源立法工作，《共同綱領(lǐng)》和1954年憲法中都有自然資源的專(zhuān)條規(guī)定。1982年憲法也明確規(guī)定：自然資源屬于國(guó)家所有。國(guó)家保障自然資源的合理利用，禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞自然資源。一切使用土地的組織和個(gè)人必須合理地利用土地等等。這些都是自然資源法的重要淵源。這一時(shí)期，我國(guó)還沒(méi)有自然資源的專(zhuān)門(mén)法律。

　　十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)開(kāi)始從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)逐步向有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)直至社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，對(duì)資源的利用和保護(hù)也進(jìn)入一個(gè)新的階段。作為最高立法機(jī)關(guān)的全國(guó)人大開(kāi)始制定一些重要的自然資源的單項(xiàng)法律，如《森林法》（1984年9月通過(guò)，1998年4月修正）、《草原法》（1985年6月通過(guò)）、《漁業(yè)法》（1986年1月通過(guò)）、《礦產(chǎn)資源法》（1986年3月通過(guò)，1996年8月修正）、《土地管理法》（1986年6月通過(guò)，1988年12月修正，1998年8月修訂）、《水法》（1988年1 月通過(guò)）等。立法進(jìn)度之快、立法數(shù)量之多都是前所未有的，這充分表明隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的深化，制定自然資源方面的單項(xiàng)法律迫在眉睫。到90年代，我國(guó)基本形成了以《憲法》、《民法通則》為基礎(chǔ)，以《土地管理法》、《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》等單項(xiàng)法律為核心，以大量的行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和地方性法規(guī)、規(guī)章為補(bǔ)充的自然資源法律體系。可以說(shuō)，自然資源的規(guī)劃、保護(hù)與合理利用已基本有法可依。

　　（二）我國(guó)自然資源立法存在的缺陷

　　我國(guó)現(xiàn)行的自然資源方面的法律，大都制定于80年代中期，在當(dāng)時(shí)，無(wú)疑促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)，在一定程度上保障了自然資源的合理利用。但這些法律畢竟制定于改革開(kāi)放初期，不可避免地帶有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，存在著一些明顯的缺陷，主要是：

　�。�1）以行政權(quán)力配置資源，忽視市場(chǎng)對(duì)資源的基礎(chǔ)配置作用。 現(xiàn)行的自然資源法律大都強(qiáng)調(diào)資源屬國(guó)家所有，不得流轉(zhuǎn)，只能由國(guó)家根據(jù)需要調(diào)配，自然資源的使用是無(wú)償無(wú)期限的，忽視甚至否認(rèn)市場(chǎng)對(duì)資源的基礎(chǔ)配置作用。

　�。�2）忽視資源的資產(chǎn)屬性，難以顯現(xiàn)自然資源的真實(shí)價(jià)值。 現(xiàn)行的自然資源法律都強(qiáng)調(diào)土地、礦產(chǎn)、森林、草原等的資源屬性，忽視甚至否認(rèn)其資產(chǎn)屬性，致使這些資源性資產(chǎn)長(zhǎng)期處于粗放利用，浪費(fèi)嚴(yán)重，未能發(fā)揮其真正的作用。

　�。�3）以所有制來(lái)區(qū)別對(duì)待，當(dāng)事人處于不平等地位。 現(xiàn)行的自然資源法律大都強(qiáng)調(diào)所有制形式，國(guó)家對(duì)不同所有制形式的企業(yè)采取不同的管理方式。這是經(jīng)濟(jì)成份的不平等在自然資源管理上的直接體現(xiàn)，完全違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求。現(xiàn)代法治社會(huì)以貫徹“平等原則”為主要特征，當(dāng)然也必須包括對(duì)管理對(duì)象的平等對(duì)待。

　�。�4）片面強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益而忽視公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)。過(guò)去，我們長(zhǎng)期強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益高于一切，集體、個(gè)人的利益必須服從國(guó)家利益，這本無(wú)可厚非。但過(guò)于強(qiáng)調(diào)這一點(diǎn)，就在實(shí)踐中形成否認(rèn)個(gè)人本位、不承認(rèn)個(gè)人權(quán)利的局面。在資源管理法律中，過(guò)分強(qiáng)調(diào)國(guó)家的行政管理權(quán)，忽視公民、法人和其他組織的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

　�。�5）對(duì)各級(jí)政府的職權(quán)劃分不合理。我國(guó)1982 年憲法本已明確了劃分中央與地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的基本原則，但相當(dāng)一段時(shí)期以來(lái)，并沒(méi)有得到很好的貫徹，表現(xiàn)在資源管理上，本應(yīng)由中央政府行使的職權(quán)卻由各級(jí)政府行使，與此同時(shí)，中央政府也行使著一些應(yīng)由地方政府行使的、執(zhí)行性的職權(quán)，中央與地方在資源管理上的職權(quán)劃分不清，直接導(dǎo)致資源的掠奪式利用屢禁不止，中央政府的資源管理基本目標(biāo)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

　　（6）單純強(qiáng)調(diào)對(duì)自然資源的利用，忽視對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。 自然界的各種資源，是整個(gè)自然生態(tài)系統(tǒng)的有機(jī)組成部分。人類(lèi)對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)，只有在符合生態(tài)規(guī)律，保持生態(tài)平衡的前提下，才能取得預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益。以往，我們也講保護(hù)資源，但保護(hù)僅局限于自然資源本身，目的也僅僅是節(jié)約有限的資源�？沙掷m(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要求我們不僅要保護(hù)自然資源本身，而且要保護(hù)我們賴以生存的環(huán)境。生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，歸根結(jié)底就是自然資源的保護(hù)。

　�。�7）缺乏有效的執(zhí)法監(jiān)督手段。 現(xiàn)行的自然資源法律都有嚴(yán)格的法律規(guī)范，但保障這些規(guī)定有效實(shí)施的措施不利，操作性較差，實(shí)踐中很難執(zhí)行。行政執(zhí)法手段軟弱，不僅不利于從嚴(yán)懲處違法者，合理利用資源，而且不能有效打擊和震懾亂占濫用自然資源的行為。

　　二、我國(guó)自然資源的法律變革

　　危機(jī)是變革的酵母。我國(guó)自然資源立法中面臨的上述問(wèn)題，是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的沖擊下形成的。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是法治經(jīng)濟(jì)，有序的市場(chǎng)必須有完備的法制作保障。只有對(duì)與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的自然資源法律進(jìn)行根本性變革，才能建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的全新的自然資源法律體系，才能實(shí)現(xiàn)自然資源管理的制度創(chuàng)新。

　　自90年代起，我國(guó)最高立法機(jī)關(guān)除繼續(xù)制定《煤炭法》等自然資源單項(xiàng)法律外，還逐步對(duì)80年代制定的自然資源單項(xiàng)法律進(jìn)行修改。如《礦產(chǎn)資源法》、《森林法》、《土地管理法》等。雖然這些單項(xiàng)法律修改的重點(diǎn)和內(nèi)容各不相同，但是卻反映出我國(guó)自然資源法律變革的總體態(tài)勢(shì)，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　�。ㄒ唬�實(shí)行自然資源的有償使用制度

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的自然資源實(shí)行的是行政授權(quán)、無(wú)償、無(wú)期限使用、不得流轉(zhuǎn)的制度，這種制度不能發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，是造成我國(guó)自然資源低效利用和浪費(fèi)的重要原因之一。適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要，變自然資源的無(wú)償、無(wú)期限使用為有償、有期限使用，就成為我國(guó)自然資源法律變革中頭等重要的內(nèi)容。

　　1988年4月，七屆全國(guó)人大第一次會(huì)議通過(guò)了《憲法修正案》， 在憲法中刪去了禁止“土地出租”的規(guī)定，增加了“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”的條款。1988年12月，七屆全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)憲法修正案通過(guò)了“關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)土地管理法》的決定”，在《土地管理法》中刪除了禁止出租土地的內(nèi)容，并增加規(guī)定“國(guó)有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。”1990年頒布的《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》和1994年頒

布的《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》，對(duì)土地有償使用制度作了較為全面的規(guī)定。土地有償使用制度的建立和完善，為其他自然資源有償使用制度的建立奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　此后，1996年修改的《礦產(chǎn)資源法》，改變了“采礦權(quán)不得買(mǎi)賣(mài)、出租，不得用作抵押”的規(guī)定，以礦產(chǎn)資源的有償使用為核心，確立了探礦權(quán)、采礦權(quán)有償取得和依法轉(zhuǎn)讓的法律制度；1998年修改的《森林法》也確立了森林、林木有償使用的法律制度。

　�。ǘ�）合理劃分各級(jí)政府的管理職權(quán)

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府直接參與經(jīng)濟(jì)管理，我國(guó)的自然資源法律帶有濃厚的行政管理色彩。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)客觀上要求以市場(chǎng)而不是行政權(quán)力來(lái)配置資源。因此，重新劃分各級(jí)政府的自然資源管理職權(quán)，是我國(guó)自然資源法律變革的又一重要內(nèi)容。

　　自然資源法律變革的趨勢(shì)，一方面要求明確劃分政府與市場(chǎng)的“勢(shì)力范圍”，明確在自然資源管理方面，哪些主要依靠市場(chǎng)來(lái)完成，哪些主要依靠政府來(lái)完成；另一方面要求合理劃分各級(jí)政府在自然資源管理方面的權(quán)力和職責(zé)，兼顧國(guó)家和地方利益，調(diào)動(dòng)兩個(gè)方面的積極性。劃分各級(jí)政府的自然資源管理職權(quán)，主要是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在要求，將涉及自然資源宏觀決策的權(quán)力上收到中央和省級(jí)政府行使，將執(zhí)行性職權(quán)下放到地方政府行使。如修改后的《礦產(chǎn)資源法》明確規(guī)定：國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)；在國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)和對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)具有重要價(jià)值的礦區(qū)開(kāi)采礦產(chǎn)資源以及開(kāi)采國(guó)家實(shí)行保護(hù)性開(kāi)采的特定礦種的，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門(mén)批準(zhǔn)。對(duì)違法開(kāi)采的處罰權(quán)則規(guī)定由地方政府行使。

　�。ㄈ�）公法私法化

　　公法，是指以保護(hù)公共利益為目的的法律，其基本特征是政府為法律關(guān)系的一方當(dāng)事人。自然資源法律是以保護(hù)自然資源的合理利用為主要目標(biāo)的，因此，自然資源法應(yīng)當(dāng)屬于公法范疇，而私法則以保護(hù)公民權(quán)利為主要目的。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，公法與私法的作用不同，私法強(qiáng)調(diào)主體地位的平等性、自主性、公平性、有償性等特征，公法則強(qiáng)調(diào)政府的宏觀調(diào)控，強(qiáng)調(diào)維護(hù)保障資源管理秩序。因此，將公法和私法有機(jī)結(jié)合，也是我國(guó)自然資源法律變革的主要內(nèi)容。所謂公法私法化，就是自然資源法律中越來(lái)越多的體現(xiàn)了私法的內(nèi)容，即強(qiáng)調(diào)對(duì)公民和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。

　　修改后的《森林法》體現(xiàn)了公法私法化的趨勢(shì)，明確規(guī)定：國(guó)家保護(hù)林農(nóng)的合法權(quán)益，依法減輕林農(nóng)負(fù)擔(dān)，禁止向林農(nóng)違法收費(fèi)、罰款，禁止向林農(nóng)進(jìn)行攤派和強(qiáng)制集資。修改后的《礦產(chǎn)資源法》也規(guī)定：國(guó)家保護(hù)探礦權(quán)和采礦權(quán)不受侵犯，保障礦區(qū)和勘查作業(yè)區(qū)的市場(chǎng)秩序、工作秩序不受影響和破壞，保障設(shè)立的礦山企業(yè)開(kāi)采礦產(chǎn)資源的合法權(quán)益。這些規(guī)定充分體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)公民和法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

　�。ㄋ模┳⒅厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)

　　在我國(guó)80年代制定的幾部單項(xiàng)自然資源法中，由于在指導(dǎo)思想上沒(méi)有把生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為重要的立法目的，對(duì)自然資源開(kāi)發(fā)中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)缺乏具體的規(guī)定，致使這些自然資源法律難以適應(yīng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需要。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)雖有《森林法》，天然森林卻砍伐不斷；雖有《水法》，江河斷流卻越來(lái)越多。因此，注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)，成為我國(guó)自然資源法律變革不可忽視的重要內(nèi)容。

　　近幾年，立法機(jī)關(guān)在對(duì)我國(guó)自然資源單項(xiàng)法律進(jìn)行修改的過(guò)程中，特別注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)人類(lèi)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。修改后的《森林法》建立了森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，規(guī)定：國(guó)家設(shè)立森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金制度，用于提供生態(tài)效益的防護(hù)林和特種用途林的森林資源、林木的營(yíng)造、撫育、保護(hù)和管理。森林生態(tài)補(bǔ)償基金必須專(zhuān)款專(zhuān)用，不得挪作他用。修改后的《礦產(chǎn)資源法》更是全面體現(xiàn)了環(huán)境保護(hù)的要求，對(duì)設(shè)立和關(guān)閉礦山企業(yè)、開(kāi)采礦產(chǎn)資源都規(guī)定了嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)的要求。

　�。ㄎ澹�對(duì)權(quán)利主體實(shí)行平等保護(hù)

　　在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，全民所有制企業(yè)和集體所有制企業(yè)的地位是不平等的，體現(xiàn)在自然資源立法中，就是全民所有制企業(yè)較集體所有制企業(yè)在自然資源的取得方面享有優(yōu)先權(quán)。而在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，任何參與市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的主體都具有平等的法律地位，按所有制區(qū)別對(duì)待的做法，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律。1996年修改的《礦產(chǎn)資源法》，就改變了各類(lèi)礦山企業(yè)地位不平等的局面，規(guī)定國(guó)家依法保護(hù)礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益，對(duì)各類(lèi)礦山企業(yè)平等地予以保護(hù)。

　�。�六）大膽進(jìn)行法律移植

　　在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，法律移植具有十分重要的作用。法律作為人類(lèi)文明成果的共同性，決定了法律移植的必然性和必要性。在自然資源立法方面，我們與世界上許多國(guó)家包括發(fā)達(dá)國(guó)家在內(nèi)面臨著的共同的問(wèn)題，即自然資源的合理利用和保護(hù)的問(wèn)題，對(duì)于發(fā)達(dá)國(guó)家在自然資源立法中的成功經(jīng)驗(yàn)大膽進(jìn)行法律移植，就成為我國(guó)自然資源法律變革中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。如1996年修改的《礦產(chǎn)資源法》，對(duì)國(guó)外普遍實(shí)行的礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理制度、礦業(yè)權(quán)取得和流轉(zhuǎn)制度等進(jìn)行了大膽移植，取得了很好的效果。

　　三、新《土地管理法》不但直接體現(xiàn)了自然資源立法的發(fā)展趨勢(shì)，而且成為我國(guó)自然資源立法的典范

　　1986年土地管理法是我國(guó)關(guān)于土地資源管理的第一部重要法律。實(shí)施以來(lái)，對(duì)于加強(qiáng)土地管理，維護(hù)土地的社會(huì)主義公有制，保護(hù)、開(kāi)發(fā)土地資源，合理利用土地，保護(hù)耕地，發(fā)揮了積極的作用。但是，隨著改革的深化和形勢(shì)的發(fā)展，這部法律已經(jīng)明顯不能適應(yīng)加強(qiáng)土地管理、切實(shí)保護(hù)耕地的需要，不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，更不能適應(yīng)中華民族可持續(xù)發(fā)展的需要，必須進(jìn)行修訂。黨中央、國(guó)務(wù)院一直十分重視土地管理特別是耕地保護(hù)工作，1997年4月15 日下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理特別是耕地保護(hù)工作的通知》，即通稱的中央11號(hào)文件。在這個(gè)文件中，中央提出了一系列加強(qiáng)土地管理和耕地保護(hù)的措施，也提出了修訂《土地管理法》的重要原則。

　　新《土地管理法》關(guān)系億萬(wàn)人民的切身利益，關(guān)系經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展全局，關(guān)系中華民族的可持續(xù)發(fā)展，是最重要的自然資源法之一。新《土地管理法》不但直接體現(xiàn)了自然資源立法的發(fā)展趨勢(shì)，而且成為我國(guó)自然資源立法的典范。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

　�。ㄒ唬┰诹⒎ㄖ笇�(dǎo)思想上，從可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，第一次將土地基本國(guó)策寫(xiě)進(jìn)法律，實(shí)現(xiàn)了從保障建設(shè)用地供應(yīng)為主到切實(shí)保護(hù)耕地為主的根本性轉(zhuǎn)變。1986年土地管理法同大多數(shù)自然資源法律一樣，是以保障經(jīng)濟(jì)建設(shè)為核心的。新《土地管理法》從我國(guó)的土地基本國(guó)情出發(fā)，為保證中華民族的可持續(xù)發(fā)展，以切實(shí)保護(hù)耕地為指導(dǎo)思想，強(qiáng)調(diào)了對(duì)耕地的特殊保護(hù)：將耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的目標(biāo)寫(xiě)進(jìn)法律，確立了占補(bǔ)平衡制度，將基本農(nóng)田保護(hù)制度上升為法律等等。耕地保護(hù)作為一條主線貫穿于新《土地管理法》的始終。

　�。ǘ�）在土地管理方式上，實(shí)現(xiàn)了從分級(jí)限額審批制度到用途管制制度的根本性轉(zhuǎn)變。土地用途管制的法理基礎(chǔ)是土地的發(fā)展權(quán)屬于國(guó)家。用途管制也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍采用的有效管理土地的基本原則。新《土地管理法》對(duì)用途管制制度作了明確規(guī)定，“國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度。國(guó)家編制土地

利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)”，從法律上確立了這一土地管理的根本制度，為其他自然資源的宏觀管理樹(shù)立了典范。

　�。ㄈ�）在土地管理職權(quán)劃分上，實(shí)現(xiàn)了各級(jí)政府職權(quán)合理劃分的根本性轉(zhuǎn)變。新《土地管理法》按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和用途管制的要求，依照管理職權(quán)的性質(zhì)對(duì)各級(jí)人民政府的土地管理職權(quán)進(jìn)行了重新劃分。即將土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)、農(nóng)地轉(zhuǎn)用和土地征用的審批權(quán)、耕地開(kāi)墾的監(jiān)督權(quán)、土地供應(yīng)總量的控制權(quán)集中在中央與省兩級(jí)政府。同時(shí)，將執(zhí)行性的權(quán)力下放到市縣政府，如：土地登記權(quán)、規(guī)劃和計(jì)劃的執(zhí)行權(quán)、在已經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地區(qū)域內(nèi)具體項(xiàng)目用地的審批權(quán)、土地違法案件的查處權(quán)等。這種職權(quán)的劃分有利于調(diào)動(dòng)中央與地方的兩個(gè)積極性，有利于引導(dǎo)建設(shè)用地的集約利用，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)家土地管理的政策性目標(biāo)。

　�。ㄋ模┰谡{(diào)整范圍上，實(shí)現(xiàn)了從單純調(diào)整行政管理關(guān)系到既調(diào)整行政管理關(guān)系又調(diào)整財(cái)產(chǎn)關(guān)系的根本性轉(zhuǎn)變。土地制度是最基本的財(cái)產(chǎn)制度之一，越是實(shí)行嚴(yán)格的用途管制，就越應(yīng)保護(hù)公民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，從根本上調(diào)動(dòng)人民群眾珍惜土地、保護(hù)耕地的積極性。新《土地管理法》特別注重對(duì)公民特別是農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)：一是規(guī)定農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)，承包經(jīng)營(yíng)期限為30年，將黨的政策上升為法律；二是明確農(nóng)民集體所有土地產(chǎn)權(quán)代表是村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，為建立新型的農(nóng)民集體所有土地的財(cái)產(chǎn)組織形式提供了法律依據(jù)；三是解決了農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的法律保護(hù)問(wèn)題，規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)”；四是賦予了公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，規(guī)定“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)劃分土地利用區(qū)，根據(jù)土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告”，“國(guó)家征用土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施。被征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)在公告規(guī)定期限內(nèi)，持土地權(quán)屬證書(shū)到當(dāng)?shù)厝嗣裾�府土地行政主管部門(mén)辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝保晃迨歉淖兞诉^(guò)去在土地管理實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)的違法批地行為由用地者同時(shí)承擔(dān)法律責(zé)任的做法，規(guī)定“非法批準(zhǔn)征用、使用土地，對(duì)當(dāng)事人造成損失的，依法應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任”。

　�。ㄎ澹┳⒅刭Y源的資產(chǎn)屬性，實(shí)現(xiàn)了從以資源管理為主到資源和資產(chǎn)管理并重的根本性轉(zhuǎn)變。新《土地管理法》在強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地資源的同時(shí)，也特別注重對(duì)國(guó)有土地資產(chǎn)的保護(hù)，規(guī)定“全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”，為國(guó)有土地資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)代表的確立提供了法律基礎(chǔ)。同時(shí)，新《土地管理法》調(diào)整了土地收益分配機(jī)制，規(guī)定“自本法實(shí)行之日起，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，30％上繳中央財(cái)政，70％留給有關(guān)地方人民政府，都專(zhuān)項(xiàng)用于耕地開(kāi)發(fā)”。這些規(guī)定既維護(hù)了國(guó)家土地所有權(quán)權(quán)益，又從機(jī)制上改變了地方政府“多賣(mài)地，多收益”的做法。

　�。�六）在土地利用方式上，實(shí)現(xiàn)了從外延粗放型到內(nèi)涵集約型的根本性轉(zhuǎn)變。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)行的是外延擴(kuò)張的土地利用方式，這是造成各項(xiàng)建設(shè)亂鋪攤子、重復(fù)建設(shè)、土地粗放利用的重要原因之一。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)現(xiàn)有40％的土地屬于低效利用，全國(guó)還有174萬(wàn)畝閑置土地。新《土地管理法》適應(yīng)兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變的要求，建立了土地用途管制的法律制度，形成了一系列抑制建設(shè)用地盲目擴(kuò)張的新機(jī)制，包括調(diào)動(dòng)農(nóng)民保護(hù)耕地的積極性；鼓勵(lì)各級(jí)政府盤(pán)活存量建設(shè)用地；實(shí)行占補(bǔ)平衡制度，促進(jìn)用地者自覺(jué)節(jié)約利用土地等。這些規(guī)定將有力地促進(jìn)建設(shè)用地走內(nèi)涵挖潛、集約利用的道路。

　�。ㄆ撸┰趫�(zhí)法監(jiān)督上，實(shí)現(xiàn)了從傳統(tǒng)的土地監(jiān)察到建立現(xiàn)代土地執(zhí)法監(jiān)察體系的根本性轉(zhuǎn)變。法律的監(jiān)督檢查條款，對(duì)于保證法律的實(shí)施具有十分重要的意義。聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織早在1985年的《立法在發(fā)展中國(guó)家土地利用規(guī)劃的作用》的報(bào)告中就曾提出：“為確保決定得到遵守，應(yīng)有一些揭露不遵守決定行為的手段，并且有足夠的權(quán)力在發(fā)現(xiàn)此種行為時(shí)加以制止。但發(fā)展中國(guó)家大多數(shù)自然資源法律在這方面是軟弱無(wú)力的。總的說(shuō)來(lái)，大多數(shù)法律中沒(méi)有監(jiān)督辦法。”聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織所指出的問(wèn)題在我國(guó)自然資源立法中就普遍存在著。在我國(guó)目前所頒布的八個(gè)有關(guān)自然資源的單項(xiàng)立法中，只有新《土地管理法》設(shè)有“監(jiān)督檢查”一章。這一章是修改過(guò)程中根據(jù)全民討論的意見(jiàn)增設(shè)，它明確了土地執(zhí)法監(jiān)察的對(duì)象，賦予國(guó)務(wù)院土地行政主管部門(mén)對(duì)土地違法案件的查處權(quán)；它完善了執(zhí)法監(jiān)督制度，賦予土地行政主管部門(mén)在履行監(jiān)督檢查職責(zé)時(shí)的調(diào)查權(quán)、制止權(quán)、行政處分建議權(quán)以及直接行政處分等權(quán)力；它與《刑法》的有關(guān)規(guī)定相銜接，加大了土地違法的刑事處罰力度。新《土地管理法》有關(guān)監(jiān)督檢查的規(guī)定，為我國(guó)其他自然資源的單項(xiàng)立法樹(shù)立了典范。

　�。ò耍┳⒅厣鷳B(tài)環(huán)境保護(hù)。新《土地管理法》雖然將耕地開(kāi)墾作為實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的重要措施之一，但也非常注重耕地開(kāi)墾中的生態(tài)環(huán)境護(hù)問(wèn)題。保護(hù)生態(tài)環(huán)境作為一項(xiàng)重要原則，貫穿于新《土地管理法》的全篇；一是保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用，是編制土地利用總體規(guī)劃的一項(xiàng)重要原則；二是開(kāi)發(fā)未利用土地，必須在保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下進(jìn)行；三是開(kāi)墾未利用的土地，必須經(jīng)過(guò)科學(xué)論證和評(píng)估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開(kāi)墾區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行；四是禁止毀壞森林、草原開(kāi)墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地；五是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境開(kāi)墾、圍墾的土地，要有計(jì)劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖。

　�。ň牛┐竽懳�收和借鑒國(guó)外管理土地的成功經(jīng)驗(yàn)。作為一部全面推進(jìn)土地管理改革的法律，新《土地管理法》將改革決策與立法決策相結(jié)合，特別注意借鑒和吸收市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)：在土地管理方式上，它借鑒了美國(guó)、英國(guó)、加拿大以及我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)所普遍實(shí)行的土地使用管制制度，對(duì)我國(guó)分級(jí)限額的審批制度進(jìn)行了根本性變革，建立了以保護(hù)耕地為核心，以控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量為主要內(nèi)容的我國(guó)的土地用途管制制度；在土地利用方式上，它借鑒了德國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)家關(guān)于土地整理規(guī)定，對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)土地整理的重點(diǎn)作了明確規(guī)定，即“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理�？h、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，按照土地利用總體規(guī)劃，對(duì)田、水、路、林、村綜合整治，提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境”。

　　法律變革的實(shí)現(xiàn)需要眾多條件作保障�！锻恋毓芾矸ā沸抻喌乃俣戎�快、內(nèi)容之豐富、意義之深遠(yuǎn)，開(kāi)創(chuàng)了自然資源立法之先河。這雖然與立法工作者的辛勤工作密不可分，但更為重要的是，依法治國(guó)的政治背景、改革開(kāi)放的社會(huì)環(huán)境、民主科學(xué)的立法體制為這部法律的順利修訂提供了保障，奠定了基礎(chǔ)。我們堅(jiān)信，新《土地管理法》確定的法律原則和規(guī)定，必將經(jīng)受歷史的檢驗(yàn)，具有長(zhǎng)久的生命力；我們堅(jiān)信，隨著時(shí)間的推移，新《土地管理法》在我國(guó)的自然資源立法史上，必將以保障可持續(xù)發(fā)展、改革的徹底性和立法的民主開(kāi)放性載入史冊(cè)；新《土地管理法》的順利實(shí)施，必將有力地推動(dòng)我國(guó)自然資源法律變革

的進(jìn)程。

　　甘藏春 魏莉華 李煒

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