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土地糾紛調(diào)查與思考
我國(guó)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”三農(nóng)問(wèn)題一直是黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)注的重點(diǎn)。而作為農(nóng)民的生存之本-土地，往往是糾紛經(jīng)常產(chǎn)生的根源。這一問(wèn)題一直困擾著農(nóng)民，土地糾紛源于何處，土地糾紛該如何合理解決，本文通過(guò)對(duì)土地問(wèn)題的調(diào)查和反思，提出幾點(diǎn)粗淺意見(jiàn)。從2002年上訪群眾向海南省信訪部門反映的情況來(lái)看，涉及農(nóng)村土地矛盾和問(wèn)題的內(nèi)容占群眾上訪內(nèi)容總量的40％左右，在我院近年來(lái)審理的民事案件中，涉及農(nóng)村土地糾紛的案件也占有很大的比重。具體講，主要有以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：
第一，土地權(quán)屬不清。農(nóng)村在推行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時(shí)，大都實(shí)行“包田不包坡”的做法，致使荒地、坡地爭(zhēng)議較多；文革前，有些場(chǎng)社體制改革，有些退場(chǎng)不退地，留下了糾紛隱患；而部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)一直沿襲“誰(shuí)有土地誰(shuí)耕、誰(shuí)承包”的做法，造成了農(nóng)民爭(zhēng)占“祖宗田”，“祖宗地”現(xiàn)象突出；村集體與村集體之間也存在著相鄰地段土地的歸屬問(wèn)題的爭(zhēng)奪。
第二，農(nóng)村依法用地觀念差，越權(quán)發(fā)包的情況突出。農(nóng)民依法用地的觀念比較薄弱，農(nóng)民不按國(guó)家的規(guī)定合理使用土地，而是任憑自己的意愿違反有關(guān)規(guī)定使用土地，給鄰地的使用權(quán)造成侵害，由此引起糾紛。再者，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及村委會(huì)基層干部對(duì)集體土地的開(kāi)發(fā)使用缺乏科學(xué)規(guī)劃，土地用途管制制度不落實(shí)執(zhí)行，村委會(huì)或村民小組自作主張?jiān)綑?quán)越級(jí)向外發(fā)包土地，而依據(jù)《國(guó)土法》和《村民委員會(huì)法》規(guī)定，村社出讓、租賃土地不通過(guò)村民討論，沒(méi)有得到三分之二村民同意，村委會(huì)不得違反民主設(shè)定原則同外簽訂合同，而村委會(huì)或村民小組的法制觀念薄弱，基本上不依法行使權(quán)利，這是產(chǎn)生土地糾紛原因之一；有的基層干部以犧牲農(nóng)民的承包地為手段，嚴(yán)重違背土地操作程序，隱瞞實(shí)情，去成全土地承包商的利益，因此引起土地糾紛。
第三，“開(kāi)發(fā)熱”留下隱患。在前些年的“開(kāi)發(fā)熱”中，一些地方為了多招商，急開(kāi)發(fā)，對(duì)外來(lái)公司轉(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)包土地面積過(guò)大，承包期過(guò)長(zhǎng)，農(nóng)民參與程度小，地價(jià)又低，農(nóng)民感到吃虧，成為引發(fā)糾紛的導(dǎo)火線。
第四，開(kāi)采鈦礦、挖塘養(yǎng)蝦、外包林地，給生態(tài)造成破壞，環(huán)境被污染，農(nóng)民反映強(qiáng)烈，要求收回土地，卻得不到解決。海南有些地方鈦礦資源豐富，但鈦礦開(kāi)采之后原尚可利用的有效土地失去了先前之功效，加上有些土地被承包挖塘養(yǎng)蝦，破壞生態(tài)平衡，農(nóng)民要求中止合同，收回土地，發(fā)揮土地的正常功效，但有些地方對(duì)此類問(wèn)題遲遲不解決，或得不到合理解決。
第五，地方政府征地遺留問(wèn)題得不到有效解決。諸如為了興建高速公路；為了城市開(kāi)發(fā)，需要統(tǒng)一征收農(nóng)民土地。本來(lái)，這種統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一建設(shè)是一件造福于民的好事。地方政府征用農(nóng)民的大量土地，而農(nóng)民卻得不到合理的補(bǔ)償，由此而引發(fā)土地糾紛。
第六，擅自轉(zhuǎn)包、重復(fù)發(fā)包或單方毀約改變土地用途。隨著土地的不斷增值，有的村委會(huì)把同一土地重復(fù)發(fā)包，造成“一地兩包”；而不少承包商為了短期利益，擅自轉(zhuǎn)包，嚴(yán)重?fù)p害集體利益，有的甚至單方毀約，違法毀損承包標(biāo)的物，導(dǎo)致糾紛發(fā)生。
另外，近幾年來(lái)伴隨著離婚案件的增多，因離婚后土地承包問(wèn)題如何解決也是引起糾紛的一種形式。夫妻離婚后，有的土地因分割過(guò)于零碎，不便于種植和經(jīng)營(yíng)；有的因分割不均勻，有的甚至不分割，往往對(duì)女方的合法權(quán)益不加于保護(hù)，使一方當(dāng)事人的利益遭受到損害，因此產(chǎn)生了土地糾紛。
土地是農(nóng)民的衣食之源、生存之本。農(nóng)民失去了土地便意味著生活無(wú)著，勢(shì)必積怨成憤，引起糾紛。而土地糾紛是否得到合理有效的解決，既關(guān)系到人民政府是否認(rèn)真踐行“三個(gè)代表”重要思想的問(wèn)題，也關(guān)系到人民法院司法為民的形象。應(yīng)引起各級(jí)政府和法院的高度重視。
如何切實(shí)解決土地糾紛，是擺在各級(jí)人民政府面前的首要問(wèn)題，因此，作為政府，應(yīng)從以下幾方面做好土地糾紛的調(diào)處工作：
1、做好土地確權(quán)工作，是解決土地權(quán)屬不清的關(guān)鍵。村民委員會(huì)應(yīng)依《土地承包法》行事，將荒地、坡地及農(nóng)場(chǎng)邊界地等無(wú)人管理的地列入集體土地，禁止農(nóng)民非法據(jù)為己有；亦可通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)等方式，使這些無(wú)人管理的土地盡其所用，通過(guò)合法程序轉(zhuǎn)移其使用權(quán)。對(duì)于村集體與村集體的土地權(quán)屬糾紛，大多可以依據(jù)劃分村時(shí)的分界線確定，若未劃分村界線，雙方應(yīng)通過(guò)和解方式和平解決。
2、建立群眾監(jiān)督機(jī)制，監(jiān)督基層干部對(duì)《國(guó)土法》與《村民委員會(huì)組織法》中有關(guān)規(guī)定的執(zhí)行。凡涉及到群眾切身利益的事情，都要由群眾討論決定，并由群眾監(jiān)督實(shí)施，使村務(wù)管理逐步走向制度化、規(guī)范化�；鶎痈刹恳鄳�(yīng)對(duì)農(nóng)民使用土地情況加以監(jiān)督，切實(shí)保證農(nóng)民依照法律法規(guī)合理利用土地，以免造成農(nóng)民內(nèi)部矛盾的產(chǎn)生。
3、堅(jiān)持平等、公平原則，規(guī)范承包手續(xù)，確保農(nóng)民利益�！胺堑洹边^(guò)后，伴隨著“健康島”呼聲日益高漲，必將引來(lái)海南房地產(chǎn)市場(chǎng)的又一輪“開(kāi)發(fā)熱”。村委會(huì)基層干部應(yīng)堅(jiān)持平等、公平地與外來(lái)公司簽訂有關(guān)土地合同，積極調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與，不應(yīng)為了眼前的利益而忽視了長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益，更不應(yīng)為了自己的利益而置農(nóng)民利益于不顧�；鶎痈刹吭谵D(zhuǎn)讓、租賃、轉(zhuǎn)包土地前，應(yīng)充分采納村民意見(jiàn)，堅(jiān)決走“全村一盤棋”的路子，牢牢樹(shù)立愛(ài)民、想民、為民思想，切切實(shí)實(shí)執(zhí)行《中共中央關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》、《中共中央關(guān)于做好農(nóng)民承包土地使用權(quán)、流轉(zhuǎn)工作的通知》等文件精神，依法辦事，陽(yáng)光操作，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。
4、以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，平息糾紛，化解矛盾。伴隨著城市建設(shè)的深入，海南基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方案不斷出臺(tái)。必要時(shí)，政府會(huì)征用農(nóng)民的土地，因此，土地在征用過(guò)程中出現(xiàn)的種種矛盾是不可避免的。但是我們堅(jiān)決反對(duì)政府有關(guān)人員急功近利，用簡(jiǎn)單的工作方法粗魯?shù)亟鉀Q問(wèn)題，從而使矛盾激化。在處理過(guò)程中，政府有關(guān)干部應(yīng)貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想，深刻領(lǐng)會(huì)中央關(guān)于土地方面的路線、方針、政策，結(jié)合本地實(shí)際，著眼于為人民群眾謀利益，提高農(nóng)民的民主意識(shí)和法制意識(shí)，發(fā)揮農(nóng)民對(duì)村委會(huì)的監(jiān)督功能，以保護(hù)農(nóng)民的自身權(quán)益。發(fā)生矛盾后，應(yīng)通過(guò)疏導(dǎo)或說(shuō)服教育等方式妥善處理，也可以通過(guò)正確使用經(jīng)濟(jì)政策的法律手段加以處理。
人民法院在審理此類案件時(shí)，必須依照法律和行政法規(guī)的規(guī)定，樹(shù)立司法為民的思想，強(qiáng)化宗旨意識(shí)、職業(yè)意識(shí)，以實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的公平和正義，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定為己任，審理好涉農(nóng)案件，維護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的穩(wěn)定和促進(jìn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，切實(shí)解決土地糾紛。
第一，樹(shù)立司法為民的思想，注重“社會(huì)效果和法律效果”的統(tǒng)一。土地糾紛案件，不僅涉及到農(nóng)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定，更重要是涉及到廣大農(nóng)民的切身利益，具有很強(qiáng)的政策性和法律性。因此，審判人員要有全局觀念，以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，在審理此類案件中，應(yīng)根據(jù)國(guó)家農(nóng)業(yè)發(fā)展政策，既要維持土地承包長(zhǎng)期穩(wěn)定性，又要根據(jù)農(nóng)業(yè)科技發(fā)展和市場(chǎng)需要為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整提供法律保障；既要保持農(nóng)村穩(wěn)定，又要保護(hù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及合同當(dāng)事人的合法權(quán)益，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。
第二，嚴(yán)格審查土地承包合同的效力。近幾年，法院審理的土地承包合同糾紛案件中，因?qū)贤Яμ岢霎愖h并發(fā)生糾紛
的占有很大的比例。如何確認(rèn)土地承包合同的效力，是審理好土地糾紛案件的關(guān)鍵。因此，審判人員應(yīng)根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》，《農(nóng)村土地承包法》等法律、法規(guī)和最高人民法院的司法解釋以及中央有關(guān)文件的精神來(lái)確認(rèn)合同的效力，嚴(yán)格審理，依法判決，維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。對(duì)于《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施后的行為，應(yīng)當(dāng)適用《農(nóng)村土地承包法》，對(duì)于《農(nóng)村土地承包法》實(shí)施以前的行為，應(yīng)適用當(dāng)時(shí)的有關(guān)規(guī)定，當(dāng)時(shí)沒(méi)有規(guī)定的，可參照適用《農(nóng)村土地承包法》的有關(guān)規(guī)定來(lái)處理。
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