論農(nóng)用土地使用權(quán)

　　「內(nèi)容提要」目前法律規(guī)定的抽象土地承包性質(zhì)與現(xiàn)實生活中土地承包權(quán)表現(xiàn)出的特征并不一致，土地承包權(quán)表現(xiàn)出債權(quán)的特征有明顯的弊端。應(yīng)當(dāng)以尊重歷史、承認(rèn)現(xiàn)實、講求公平為原則，改造土地承包權(quán)為農(nóng)地使用權(quán)，這種權(quán)利應(yīng)是在借鑒傳統(tǒng)用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，在我國改革中創(chuàng)造的一種物權(quán)形式。

　　「關(guān) 鍵 詞」農(nóng)用土地使用權(quán)，土地承包權(quán)，農(nóng)地使用權(quán)

　　「 正 文 」

　　我國農(nóng)村土地承包責(zé)任制從70年代末開始出現(xiàn)并推廣實行到現(xiàn)在已有20年的歷史。根據(jù)20年的改革實踐，中共中央十一屆三中全會提出要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長期穩(wěn)定的法律、法規(guī)，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)（注：1998年10月14日《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》。）。這給法學(xué)界提出了許多新的課題：如何認(rèn)識農(nóng)村土地承包關(guān)系及土地承包經(jīng)營權(quán)；農(nóng)用土地（注：農(nóng)用土地在本文僅限于我國農(nóng)村集體所有的農(nóng)用土地，包括耕地、草地、林地、灘涂、水面及其他適于農(nóng)用目的的土地。）所有權(quán)與使用權(quán)分離的最有利法律形式是什么；確立什么樣的土地使用權(quán)法律制度保護(hù)農(nóng)民利益和土地的有效利用并使農(nóng)村土地關(guān)系規(guī)范化、制度化、穩(wěn)定化等等。這些都亟待探索和研究。

　　一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)

　�。ㄒ唬﹦趧雨P(guān)系說。有的學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營關(guān)系是勞動法律關(guān)系（注：參見《試論承包合同的法律制度》，《法學(xué)研究》1993 年第5期。），我們稱之為勞動關(guān)系說。持這種觀點的主要理由是：第一，承包戶是發(fā)包方經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，土地承包合同是集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間訂立的，屬于勞動組織的內(nèi)部合同。第二，從內(nèi)容上看，承包戶的勞動是集體聯(lián)合勞動的一部分。第三，承包戶的收入是按勞所得，因此認(rèn)為屬于勞動關(guān)系。

　　應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，最初承包經(jīng)營主要解決的是在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的經(jīng)營方式的問題，土地使用沒有按照等價有償原則支付對價，經(jīng)營關(guān)系并不是典型的商品交換關(guān)系，因此，承包經(jīng)營權(quán)也不具有完全的商品交換性質(zhì)（注：王利明等：《民法新論》下冊，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第238頁。）。但不能因此斷定其勞動關(guān)系性質(zhì)。 如果說土地承包關(guān)系是勞動法律關(guān)系，那么應(yīng)怎樣看待各地承包實踐中出現(xiàn)的下列情況呢？第一，土地承包過程，農(nóng)戶有權(quán)決定少包或不包土地，說明承包合同是在自愿基礎(chǔ)上訂立的。第二，各地種田能手同時承包幾個集體經(jīng)濟(jì)組織的土地，而且集體組織也可以承包集體經(jīng)濟(jì)組織的土地。這說明承包人已不限于本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。第三，在土地承包合同中，承包人向發(fā)包人交付的是勞動成果而不是活勞動，不屬于勞動法調(diào)整的范圍。第四，承包戶在承包經(jīng)營活動中，作為一個經(jīng)濟(jì)實體獨立核算，對外有權(quán)獨立參加民事活動和作為獨立的訴訟主體參加訴訟。如果把土地承包合同看作是勞動法律關(guān)系，這些都是無法解釋的（注：參見王勝明：《論土地承包的法律關(guān)系》，載《民法碩士論文集》，法律出版社。）。實際上，就集體經(jīng)濟(jì)組織來說，它在不同的場合，具有不同的法律地位。當(dāng)對土地行使所有權(quán)時，即對土地占有、使用、收益、處分時則為民事主體。土地承包作為集體土地所有權(quán)的實現(xiàn)形式，集體在這種關(guān)系中以所有者身份出現(xiàn)。因此土地承包合同被看作是勞動合同顯然是不恰當(dāng)?shù)�，這種關(guān)系應(yīng)屬于民事關(guān)系，由民法調(diào)整。積極有效地保護(hù)集體土地財產(chǎn)關(guān)系是我國民法的一大任務(wù)。按照民法特有的平等自愿、等價有償原則加以調(diào)整，符合這種關(guān)系發(fā)展的方向。

　�。ǘ�）物權(quán)說。一些學(xué)者認(rèn)為，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于物權(quán)性質(zhì)，我們把這種觀點稱為物權(quán)說（注：參見王勝明：《論土地承包的法律關(guān)系》，載《民法碩士論文集》，法律出版社。）。持物權(quán)說的人大致有三點理由：第一，土地承包權(quán)是《民法通則》第五章第一節(jié)所直接規(guī)定的權(quán)利，在這一節(jié)里規(guī)定的所有權(quán)和與所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)，實際上是關(guān)于用益物權(quán)的規(guī)定。第二，承包人對所承包的土地在法律和合同規(guī)定范圍內(nèi)有直接控制、利用的權(quán)利，即所謂他物性。土地承包合同生效后，承包戶享有對土地直接管領(lǐng)的權(quán)利，不需要集體組織的交付行為。第三，排他性，同一土地上不允許成立同一內(nèi)容的兩個承包權(quán)。因此，認(rèn)為土地承包權(quán)是一種物權(quán)。

　�。ㄈ�）債權(quán)說。一些人認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)，我們把這種觀點稱為債權(quán)說。持債權(quán)說的人認(rèn)為，聯(lián)產(chǎn)承包合同為債權(quán)關(guān)系，基于聯(lián)產(chǎn)承包合同所取得的土地承包經(jīng)營權(quán)屬于債權(quán)性質(zhì)。而且，目前承包中出現(xiàn)的問題與承包權(quán)的債權(quán)性質(zhì)有關(guān)（注：陳sū＠①生：《土地承包經(jīng)營權(quán)物化與農(nóng)地使用權(quán)的確立》，《中國法學(xué)》1996年第3 期。）。其主要理由是：第一，承包合同是當(dāng)事人簽訂的，權(quán)利、義務(wù)沒有法定標(biāo)準(zhǔn)。第二，承包權(quán)不能對抗發(fā)包權(quán)，強行攤派、亂收費甚至任意撕毀合同，侵犯農(nóng)戶利益的現(xiàn)象大量存在，而且農(nóng)民拒絕不了。第三，發(fā)包人權(quán)力膨脹，干預(yù)農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營，農(nóng)戶轉(zhuǎn)包需經(jīng)發(fā)包人同意，在這點上更無異于債權(quán)關(guān)系。第四，土地承包權(quán)是有期限的。這種期限往往為掌握發(fā)包權(quán)的基層干部以權(quán)謀私提供了方便，助長了腐敗行為；同時也助長了農(nóng)民經(jīng)營行為短期化和對土地的掠奪性使用。第五，國家征用土地由發(fā)包人去談判，由發(fā)包人決定補償條件。結(jié)果是農(nóng)戶喪失土地使用權(quán)而利益受到影響；農(nóng)民物權(quán)主體的資格、地位并沒有體現(xiàn)�；�于以上理由認(rèn)為土地承包權(quán)為債權(quán)，而且有許多弊端。相反，如果土地承包權(quán)為一種獨立物權(quán)，這些問題不可能存在。

　　按照民法理論，財產(chǎn)所有權(quán)與使用權(quán)相分離可以表現(xiàn)為兩種不同的法律制度：一種為物權(quán)關(guān)系、物權(quán)制度，一種為債權(quán)關(guān)系、債權(quán)制度。土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)用土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的形式，究竟屬于哪一種性質(zhì)？選擇何種性質(zhì)的法律關(guān)系作為我國農(nóng)用土地關(guān)系為最有利的法律形式呢？

　　本人認(rèn)為，1986年《民法通則》第五章第一節(jié)所有權(quán)和與所有權(quán)有關(guān)的財產(chǎn)權(quán)中對土地承包權(quán)作的規(guī)定，是在物權(quán)法的框架下設(shè)計的，土地承包經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種獨立的物權(quán)。但由于當(dāng)時理論準(zhǔn)備不足，又缺乏實踐反饋，由此產(chǎn)生的結(jié)果是對土地承包經(jīng)營權(quán)沒有真正按物權(quán)法的方法加以規(guī)定和保護(hù)，而是由合同、債權(quán)方法加以調(diào)整，使其表現(xiàn)出若干債權(quán)特征。

　　第一，合同實行合同自由原則；物權(quán)實行法定主義原則，物權(quán)的種類、內(nèi)容概受法律的限制，不允許當(dāng)事人任意創(chuàng)設(shè)新的物權(quán)，也不允許當(dāng)事人變更物權(quán)內(nèi)容。對于土地承包經(jīng)營權(quán)，《民法通則》僅作了原則性規(guī)定，限于表述概念，而對權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利取得、消滅等均未作規(guī)定。這些事項由合同約定而沒有法定標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)包人完全可以通過合同條款對承包人的權(quán)利加以限制或附加種種苛刻的義務(wù)和條件。因此，現(xiàn)實中承包合同規(guī)定的承包權(quán)利千差萬別。

　　第二，債權(quán)是相對權(quán)、請求權(quán)；物權(quán)具有直接支配性、獨立性。物權(quán)人得依自己的意思，無須他人的意思或行為之介入，對標(biāo)的物即得為管領(lǐng)處分，實現(xiàn)權(quán)利內(nèi)容�，F(xiàn)實中，承包人取得土地承包權(quán)后，發(fā)包人對承包經(jīng)營標(biāo)的仍有相當(dāng)大的支配權(quán)。農(nóng)民如何經(jīng)營在很大程度上仍取決于發(fā)包人；承包人轉(zhuǎn)包須經(jīng)發(fā)包人同意。最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》規(guī)定，承包人將承包合同

轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包給第三者，必須經(jīng)發(fā)包方同意，并不得擅自改變原承包合同的生產(chǎn)經(jīng)營等內(nèi)容，否則轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包合同無效。因此，承包人的支配權(quán)受到很大限制。

　　第三，在權(quán)利保護(hù)方面，合同債權(quán)依合同加以保護(hù)，侵犯合同債權(quán)，當(dāng)事人以違約抗辯。從物權(quán)保護(hù)的絕對性看，物權(quán)人于標(biāo)的物之支配領(lǐng)域內(nèi)，非經(jīng)其同意，他人均不得侵入或干預(yù)，否則屬于違法�，F(xiàn)實中承包人對發(fā)包人的干預(yù)，僅能以違約抗辯，而不能以違法抗辯；法院對于承包人的保護(hù)以合同為依據(jù)，并受合同規(guī)則的制約。最高人民法院《關(guān)于審理農(nóng)村承包合同糾紛案件若干問題的意見》對發(fā)包方任意毀約問題作了專門規(guī)定，審理這類案件應(yīng)當(dāng)依據(jù)維護(hù)原合同效力，承包人要求繼續(xù)履行合同的，應(yīng)予以支持，發(fā)包人毀約給承包人造成的經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)予以補償。這樣規(guī)定，物權(quán)保護(hù)之絕對性何以體現(xiàn)呢？承包權(quán)的效力決定了承包戶的利益得不到最大限度的保護(hù)，以致于各地經(jīng)常發(fā)生發(fā)包人任意撕毀承包合同，嚴(yán)重侵害承包人利益的事件。

　　基于以上分析，不難得出結(jié)論：法律規(guī)定的抽象土地承包性質(zhì)與現(xiàn)實中土地承包權(quán)表現(xiàn)出的特征并不一致。從過去直到目前存在的土地承包權(quán)表現(xiàn)出債權(quán)的特征，有明顯的弊端。債權(quán)的效力不及物權(quán)，不利于保護(hù)農(nóng)民的利益和生產(chǎn)積極性，影響了土地的有效利用。

　　二、農(nóng)用土地使用權(quán)利制度的重新構(gòu)造

　�。ㄒ唬┲匦聵�(gòu)造農(nóng)地使用權(quán)制度的基本設(shè)想

　　本人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)以尊重歷史、承認(rèn)現(xiàn)實、講求公平為原則，改造土地承包權(quán)為農(nóng)地使用權(quán)。本人提出的基本設(shè)想是：

　　1.重新構(gòu)造農(nóng)地使用權(quán)之特征：農(nóng)地使用權(quán)是依法設(shè)定的在他人土地上為農(nóng)業(yè)性質(zhì)的耕作、養(yǎng)殖或畜牧的用益物權(quán)。限于特定的使用、收益目的，有法定期限并可申請續(xù)期，具有可流轉(zhuǎn)性，可以繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租。這種權(quán)利是在借鑒傳統(tǒng)用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，在我國改革中創(chuàng)造的一種物權(quán)形式。

　　2.以地域為基礎(chǔ)確定社區(qū)成員，凡是農(nóng)村社區(qū)成員都可以成為農(nóng)用土地使用權(quán)的主體。在不影響現(xiàn)存土地承包經(jīng)營格局的前提下，對于農(nóng)戶現(xiàn)承包無爭議的土地進(jìn)行登記，確認(rèn)農(nóng)用土地使用權(quán)；對于有爭議的承包土地和社區(qū)成員無地現(xiàn)象，根據(jù)公平原則，先進(jìn)行調(diào)整，后登記確權(quán)，實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)與土地用益物權(quán)的對接。集體為了社區(qū)公益需要可留有一定數(shù)量的農(nóng)地，通過出租、承包等方式靈活經(jīng)營。

　　關(guān)于土地使用權(quán)利制度的轉(zhuǎn)軌，有人提出，改福利分田為由市場按照效益最大化原則配置農(nóng)地使用權(quán)。權(quán)利主體由社區(qū)內(nèi)成員變?yōu)樯鐓^(qū)內(nèi)外成員。原社區(qū)內(nèi)成員集體所有人一分子身份的體現(xiàn)方式由福利分田變?yōu)閺募�體組織分得一定地租來獲得福利（注：崔建遠(yuǎn)：《“四荒”拍賣與土地使用權(quán)-兼論我國農(nóng)用權(quán)的目標(biāo)模式》，《法學(xué)研究》1995年第6期。）。應(yīng)當(dāng)說，這是一種理想化模式。 首先它以社區(qū)成員為確定集體所有人一分子身份的依據(jù)，符合集體土地所有權(quán)歷史形成過程。集體土地是本地域內(nèi)居民祖祖輩輩投入大量活勞動和物化勞動開墾出來的，通過合作化形成集體土地所有權(quán)。因此，社區(qū)成員的所有者身份應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)。其次，按市場效益最大化原則確權(quán)，符合市場經(jīng)濟(jì)資源配置要求。但我們進(jìn)行制度完善還應(yīng)考慮保證農(nóng)民既得利益不可剝奪，潛在利益不受損失，從而易為農(nóng)民所接受。就目前來說，經(jīng)營土地仍是本社區(qū)成員主要的就業(yè)途徑，這關(guān)系到農(nóng)村的生活和穩(wěn)定。因此，上述理想化模式僅適用經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、就業(yè)機會多的地區(qū)。

　　3.啟用“農(nóng)地使用權(quán)”稱謂。土地承包權(quán)是對過去及當(dāng)前農(nóng)民所享有的土地使用權(quán)利的恰當(dāng)概括，是集體組織成員耕種集體土地，并向集體交納承包費的土地耕種關(guān)系的體現(xiàn)，比較形象地反映了合同關(guān)系及權(quán)利取得。在土地承包權(quán)改造為用益物權(quán)后，如果仍使用這一稱謂，則很難體現(xiàn)其權(quán)利的內(nèi)涵。因此，應(yīng)采納一些學(xué)者的提法，以“農(nóng)地使用權(quán)”取代土地承包經(jīng)營權(quán)（注：中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所物權(quán)法研究課題組：《制定中國物權(quán)法的基本思路》。）。農(nóng)地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)，是對集體所有農(nóng)用土地直接占有、使用、收益的排他性權(quán)利。

　　4.實行物權(quán)法定主義原則。合同法采取合同自由，物權(quán)法不同于合同法最突出的特點是實行物權(quán)法定主義。當(dāng)事人不得創(chuàng)設(shè)法律所不認(rèn)可的新類型，不得創(chuàng)設(shè)與法律規(guī)定不同的物權(quán)內(nèi)容。農(nóng)地使用權(quán)作為一種物權(quán)，其內(nèi)容及限制由法律直接統(tǒng)一規(guī)定；當(dāng)事人不得以合同約定加以改變。而且農(nóng)地使用權(quán)一旦設(shè)立，便受到物權(quán)法的保護(hù)，除依物權(quán)法發(fā)生權(quán)利變更或消滅之外，權(quán)利永久存在，不僅可以對抗第三人而且可以對抗所有人。權(quán)利主體之外的任何人都負(fù)有尊重其權(quán)利的義務(wù)，都不得隨意限制或附加苛刻條件。否則，承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

　　5.實行登記要件主義。從我國現(xiàn)行法律規(guī)定看，物權(quán)的確認(rèn)和變動實行登記要件主義�！锻恋毓芾矸ā返�10條規(guī)定：“依法變更土地所有權(quán)或者使用權(quán)，必須辦理土地權(quán)屬變更登記手續(xù)，更換證書。”《土地登記規(guī)則》（1989年11月發(fā)布）第25條第2 款也規(guī)定：“不經(jīng)變更登記的，土地使用權(quán)、所有權(quán)及其他項權(quán)利的轉(zhuǎn)移，屬于非法轉(zhuǎn)讓，不具有法律效力�！币缘怯洖橐�件即不動產(chǎn)物權(quán)的變動除了當(dāng)事人間的合意外，還要進(jìn)行登記，非經(jīng)登記不僅不能對抗第三人，而且當(dāng)事人之間也不產(chǎn)生效力。

　　6.實行統(tǒng)一地租制。“地租是土地的所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實現(xiàn)”（注：《資本論》第3卷。第715頁。）。因此，只要存在土地所有權(quán)的壟斷，不論租種什么樣的土地，都必須交納地租。構(gòu)成土地使用費的是絕對地租、級差地租。按照馬克思級差地租理論對土地評級定等，建立系統(tǒng)的土地評級制度，由國家有關(guān)部門根據(jù)經(jīng)濟(jì)類區(qū)確定衡量土地優(yōu)劣的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由土地管理部門對現(xiàn)有耕地按照統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)土地肥力程度確定其優(yōu)劣檔次。根據(jù)已評定的等級確定租額為級差地租Ⅰ。對于土地追加投資而地力增值，產(chǎn)生級差地租Ⅱ。國家對農(nóng)地收取一定租額（即農(nóng)業(yè)稅）為絕對地租。按照級差地租理論，實行統(tǒng)一地租制，農(nóng)地使用權(quán)人每年定期向集體交納級差地租Ⅰ和絕對地租（代為國家征收），自己享有級差地租Ⅱ。實行這一制度不僅使國家的宏觀管理權(quán)和土地集體所有權(quán)得以實現(xiàn)；而且由于級差地租Ⅱ歸農(nóng)地使用人，因而能夠鼓勵農(nóng)民向土地投資，控制對土地的掠奪性經(jīng)營，從而增強農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁（注：張全江：《農(nóng)村土地經(jīng)營實行永佃權(quán)法律制度初論》，《河北法學(xué)》1989年第3期。）。

　�。ǘ�）農(nóng)地使用權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)

　　農(nóng)地使用權(quán)是一種在他人土地上設(shè)置的用益物權(quán)。

　　農(nóng)地使用權(quán)人的權(quán)利主要體現(xiàn)在四個方面：第一，土地之占有權(quán)。是農(nóng)地使用權(quán)人對土地實際的占領(lǐng)控制，是使用、收益的前提條件。第二，土地之使用、收益權(quán)。農(nóng)地使用權(quán)限于特定的使用、收益目的，即農(nóng)業(yè)性質(zhì)的耕作、養(yǎng)殖或畜牧。第三，有限的處分權(quán)。農(nóng)地使用權(quán)人對農(nóng)地使用權(quán)的處分主要受到土地用途、使用期限的限制。在不改變農(nóng)地用途，不違背有效農(nóng)地使用權(quán)的前提下，可用于轉(zhuǎn)讓、出租、抵押或繼承。第四，續(xù)期權(quán)。農(nóng)用使用權(quán)為限期物權(quán)，應(yīng)用30—50年為期限。期限屆滿前1年，農(nóng)地使用權(quán)人可申請續(xù)期。沒有特殊事由，應(yīng)予批準(zhǔn)，并可連續(xù)續(xù)期。影響續(xù)期的特殊事由須由法律直接規(guī)定（可將國家征收，農(nóng)地使用人破壞農(nóng)地行為列為不得續(xù)期的法定事由）。

　　農(nóng)地使用權(quán)附有一定的義務(wù)，表現(xiàn)在四個方面：第一，支付地租的義務(wù)。實行農(nóng)地有償使用以實現(xiàn)集體財產(chǎn)增值和促進(jìn)土地有效利用。第二，按約定方法和用途使用土地的義務(wù)。違反此項義務(wù)及棄耕、撂荒達(dá)一定期限喪失該項物權(quán)。這項義務(wù)設(shè)置的目的是保證農(nóng)用土地的有效利用，避免土地閑置。第三，保護(hù)土地的義務(wù)。保護(hù)耕地是我國一項基本國策，保護(hù)土地之地力是農(nóng)地使用權(quán)人的一項基本義務(wù)。違反此項義務(wù)，降低地力應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。設(shè)置此項義務(wù)是為了保證農(nóng)用土地永久之地力，以維護(hù)土地使用問題上的社會效益和法律秩序。第四，農(nóng)地使用權(quán)期限屆滿，農(nóng)地使用權(quán)人不申請續(xù)期，原土地使用權(quán)人負(fù)有返還土地使用權(quán)的義務(wù)。返還土地使用權(quán)時，對土地之地力要重新評定等級。地力增強，土地所有人應(yīng)償還特別改良費用或其他有益費用；地力下降，土地所有人有權(quán)獲得原農(nóng)地使用權(quán)人的賠償，以體現(xiàn)公平和鼓勵向土地投資。

　　（三）農(nóng)地使用權(quán)的取得

　　基于物權(quán)的發(fā)生，從權(quán)利主體方面看，將農(nóng)地使用權(quán)的取得分為原始取得和繼受取得。

　　1.原始取得主要有確權(quán)方式和合同創(chuàng)設(shè)方式兩種。第一，通過確權(quán)程序，將現(xiàn)有土地承包經(jīng)營權(quán)直接確定為農(nóng)地使用權(quán)，使現(xiàn)存的土地承包權(quán)向用益物權(quán)轉(zhuǎn)變。第二，集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民通過合同創(chuàng)設(shè)農(nóng)地使用權(quán)，如：集體組織將土地使用權(quán)拍賣，以公開競價方式讓渡集體土地使用權(quán)，對“四荒”土地使用權(quán)，按照誰治理開發(fā)，誰使用、收益的原則，由治理開發(fā)者通過招標(biāo)方式確定承包者，訂立開發(fā)合同，開發(fā)完成驗收后，辦理登記獲得農(nóng)地使用權(quán)。應(yīng)當(dāng)注意，由于農(nóng)地使用擔(dān)負(fù)著社會成員的就業(yè)及生活保障的任務(wù)，通過市場原則確立農(nóng)地使用權(quán)不應(yīng)為普遍形式。

　　2.繼受取得，主要包括轉(zhuǎn)讓和繼承兩種方式。第一，轉(zhuǎn)讓是農(nóng)地使用權(quán)人將農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給他人。主要形式有：買賣、互易和贈與。轉(zhuǎn)讓是農(nóng)地使用權(quán)人對權(quán)利所作的處分行為，體現(xiàn)了權(quán)利人的意思和利益需要。轉(zhuǎn)讓以登記為要件。允許農(nóng)地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓有利于調(diào)動農(nóng)地使用權(quán)人的積極性，也有利于土地有效利用。第二，繼承是基于法律行為以外的原因而取得農(nóng)地使用權(quán)�？紤]到農(nóng)地使用權(quán)的取得及在使用土地過程中對土地的投入，應(yīng)當(dāng)允許繼承人繼承，同時繼承人應(yīng)承擔(dān)農(nóng)地使用權(quán)所附之義務(wù)。為了有效利用土地，繼承人取得農(nóng)地使用權(quán)后可轉(zhuǎn)讓也可出租經(jīng)營。從繼承法角度看，繼承農(nóng)地使用權(quán)不應(yīng)以登記為要件，但為了交易的安全，非經(jīng)登記繼承人不得將繼承的農(nóng)地使用權(quán)予以轉(zhuǎn)讓或出租；同時，農(nóng)地使用權(quán)繼承，必然會打破權(quán)利主體的社區(qū)限制，為了農(nóng)地管理和統(tǒng)計的需要也應(yīng)對農(nóng)地使用權(quán)實行繼承登記制度（但登記并非繼承要件）。

　　（四）農(nóng)地使用權(quán)消滅

　　1.消滅原因。農(nóng)地使用權(quán)作為物權(quán)的一種，應(yīng)適用物權(quán)消滅的一般原理。但由于以農(nóng)地不動產(chǎn)為標(biāo)的，其消滅原因則突出表現(xiàn)在以下方面：第一，農(nóng)地使用權(quán)期限屆滿。農(nóng)地使用權(quán)為限期物權(quán)，其期限屆滿，權(quán)利人可申請續(xù)展，否則該農(nóng)地使用權(quán)終止。第二，農(nóng)地使用權(quán)人放棄。農(nóng)地使用權(quán)作為一種民事權(quán)利，權(quán)利人可以放棄（或叫拋棄）。拋棄是權(quán)利人行使其權(quán)利的單方行為。由于這項權(quán)利上附有一定的義務(wù)，拋棄應(yīng)受到一定的限制。此限制可參照臺灣地區(qū)物權(quán)法永佃權(quán)拋棄之規(guī)定。農(nóng)地使用人須于三個月前向土地所有人進(jìn)行意思表示，或在非因不可抗力持續(xù)一年不為耕作者視為放棄耕作權(quán)利，放棄以登記為生效要件（注：參見楊與齡：《民法物權(quán)》，五南圖書出版公司，第131—132頁。）。對于農(nóng)地使用權(quán)人放棄的農(nóng)地，由集體收回，根據(jù)需要可留作集體公益用地或重新確立農(nóng)地使用權(quán)。第三，因國家公共利益需要而征用。國家基于公共利益的需要征用集體土地時，農(nóng)地使用權(quán)人應(yīng)服從，但應(yīng)當(dāng)給予調(diào)劑另外提供土地使用權(quán)，或給予公平補償。應(yīng)當(dāng)強調(diào)，保護(hù)耕地是我國的一項基本國策。為了保護(hù)耕地必須嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)向非農(nóng)業(yè)用地，嚴(yán)格控制土地使用，使其限定在“公共利益”的需要之上。這種公共利益需要指國防、環(huán)境保護(hù)、公共活動場所等建設(shè)需要，不應(yīng)擴(kuò)大到國家的一切經(jīng)濟(jì)活動。第四，因違法用地而處罰收回。農(nóng)地使用權(quán)人應(yīng)依約定用途和方法使用土地，履行用地、養(yǎng)地義務(wù)。違反此項義務(wù)，有下列情形之一集體經(jīng)濟(jì)組織可以收回農(nóng)地使用權(quán)：（1 ）擅自改變農(nóng)用土地用途，改變原設(shè)定之使用收益目的。（2）使用土地不當(dāng)，致使土地狀況嚴(yán)重惡化。（3）違法轉(zhuǎn)讓土地， 使農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化等。第五，農(nóng)地使用權(quán)人死亡而無人繼承。農(nóng)地使用權(quán)消滅，由集體收回土地。

　　2.農(nóng)地使用權(quán)終止的效力。農(nóng)地使用權(quán)消滅時，農(nóng)地使用權(quán)人負(fù)有注銷農(nóng)地使用權(quán)登記，返還土地于所有人之義務(wù)，并享有取回土地出產(chǎn)物及農(nóng)用工作物之權(quán)利。土地所有人收回土地或國家征用集體土地時，應(yīng)對土地重新評定等級，確定享有使用權(quán)期限及土地增加值，并以土地增加值為限，償還農(nóng)地使用權(quán)人的土地特別改良費用或其他有益費用（即級差地租Ⅱ），以體現(xiàn)公平和鼓勵向土地投資。農(nóng)地使用權(quán)消滅，集體經(jīng)濟(jì)組織收回土地后，可根據(jù)情況，重新設(shè)置農(nóng)地使用權(quán)，以充分利用土地資源。

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