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談城市土地儲(chǔ)備制度中的難點(diǎn)與對(duì)策
一、城市土地儲(chǔ)備制度建立城市土地儲(chǔ)備制度是城市土地制度改革的一個(gè)創(chuàng)新，其基本思路是由城市政府的委托機(jī)構(gòu)，如土地儲(chǔ)備中心，通過征用、收購、置換等方式，將土地使用者手中分散的土地集中起來，進(jìn)行土地整理和開發(fā)，在完成一系列前期開發(fā)整理工作后，變成可建設(shè)的“熟地”，根據(jù)城市土地年度計(jì)劃，通過招標(biāo)、拍賣有計(jì)劃地將土地投入市場，以供應(yīng)和調(diào)控城市各類建設(shè)用地需求的一種經(jīng)營管理制度。它類似于歐美的“土地銀行”制度。
建立城市土地儲(chǔ)備制度的目的是為了解決城市存量土地供應(yīng)不能壟斷，造成城市土地供應(yīng)總量失控，土地招標(biāo)、拍賣制度難以推行，土地資產(chǎn)流失屢禁不止的狀況。由于歷史和制度的原因，城市存量土地幾乎都掌握在土地使用者手中，無償劃撥以及規(guī)劃、計(jì)劃沒有控制好，土地供應(yīng)量過大，結(jié)構(gòu)不合理，導(dǎo)致城市土地閑置或低效利用，以往推行過“退二進(jìn)三”，鼓勵(lì)困難企業(yè)自行盤活自己使用的土地進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，在現(xiàn)行法律制度下，這些土地使用者可通過補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)轉(zhuǎn)讓土地，成為土地供應(yīng)者，形成存量土地多頭供應(yīng)的局面。
1999年新的《土地管理法》頒布實(shí)施，加大了保護(hù)耕地的力度，耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的數(shù)量受到嚴(yán)格控制，新增建設(shè)用地的數(shù)量受到嚴(yán)格控制，用途管制、占補(bǔ)平衡和土地有償使用費(fèi)中央分成的措施不僅使新增建設(shè)用地的數(shù)量大為減少，而且占用耕地的成本有了較大提高，使城市存量土地的利用價(jià)值更加突出。同時(shí)新土地法將利用存量土地的權(quán)利和收益放在地方，這使得利用存量土地成為城市政府增加建設(shè)用地供給和財(cái)政收入的重要渠道。由于城市發(fā)展，城市區(qū)域的向外擴(kuò)張，使一些原來地處城市邊緣的工業(yè)、倉儲(chǔ)用地逐漸進(jìn)入城市的內(nèi)部，占據(jù)了中心市區(qū)大量區(qū)位條件優(yōu)越的土地，造成土地資源的浪費(fèi)，同時(shí)也給居民生活及城市環(huán)境等帶來了不同程度的影響，無論從城市更新還是從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局調(diào)整看，對(duì)存量土地的投資需求越來越強(qiáng)。此外，通過土地的收購、儲(chǔ)備、供應(yīng)的運(yùn)營，政府財(cái)政支出在投資乘數(shù)效用下，有效地刺激了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。
城市土地儲(chǔ)備制度在杭州、上海、深圳、青島等城市都取得了成功的經(jīng)驗(yàn)，但作為一種制度創(chuàng)新，在發(fā)展的初期，無論在理論上還是實(shí)踐上還有一些值得探討的問題。
二、機(jī)構(gòu)設(shè)置及法律制度
目前土地收購儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式有兩種，一種是單一結(jié)構(gòu)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)隸屬土地管理部門，如上海；另一種是雙結(jié)構(gòu)，即土地收購儲(chǔ)備委員會(huì)和土地收購儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，土地收購儲(chǔ)備委員會(huì)由政府設(shè)立，成員由土地、財(cái)政、計(jì)劃、規(guī)劃等部門組成，任務(wù)是協(xié)調(diào)收購-儲(chǔ)備-出讓政策，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)隸屬于土地管理部門，接受收購儲(chǔ)備委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。比較已實(shí)施土地儲(chǔ)備制度的城市的經(jīng)驗(yàn)，雙結(jié)構(gòu)的運(yùn)行比較順利，但尚需工作運(yùn)行的制度予以保證。要保證部門之間的協(xié)調(diào)、有效，減少運(yùn)行環(huán)節(jié)，提高土地儲(chǔ)備和土地資產(chǎn)運(yùn)營效益，必須制訂科學(xué)的土地收購、儲(chǔ)備和供應(yīng)計(jì)劃，并與整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展、用地計(jì)劃、舊城改造計(jì)劃、近期建設(shè)計(jì)劃、房地產(chǎn)開發(fā)計(jì)劃、資金籌措計(jì)劃等有機(jī)的結(jié)合起來，把有關(guān)責(zé)任分解到各職能部門，協(xié)調(diào)行動(dòng)。因此，土地收購儲(chǔ)備機(jī)制是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要規(guī)劃、計(jì)劃、建設(shè)、財(cái)政、土地等許多政府職能部門的緊密配合。如城市土地利用用途要受城市規(guī)劃所制約。《城市規(guī)劃法》第二十九條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地利用和各項(xiàng)建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，服從規(guī)劃管理�！痹诔鞘兄邢嗤�(jīng)濟(jì)區(qū)位不同用途的土地其價(jià)值差別很大。土地儲(chǔ)備制度的一個(gè)目的是要獲得土地市場的壟斷收益，而儲(chǔ)備的土地的規(guī)劃用途及規(guī)劃指標(biāo)的控制，是否與這個(gè)時(shí)期市場的土地需求結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，是否能獲得相應(yīng)的投資收益，對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)制的運(yùn)作影響很大。從這一點(diǎn)講，規(guī)劃部門與土地管理部門的協(xié)作效率就非常重要。目前大多數(shù)城市政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中，規(guī)劃和土地部門都是分設(shè)的，這種情況下，市長掛帥的土地收購儲(chǔ)備委員會(huì)的作用就顯得非常重要。
1999年實(shí)施的新《土地管理法》對(duì)城市政府如何建立土地儲(chǔ)備機(jī)制，行使土地統(tǒng)一收購權(quán)并沒有明確規(guī)定，因此需要從法制上對(duì)土地收購儲(chǔ)備制度予以研究。《土地管理法》第五十八條規(guī)定“有下列情形之一的，由有關(guān)人民政府土地行政主管部門報(bào)經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以收回國有土地使用權(quán)：（一）為公共利益需要使用土地的；（二）為實(shí)施城市規(guī)劃進(jìn)行舊城改建，需要調(diào)整使用土地的；（三）土地出讓等有償使用合約期限屆滿，土地使用者未申請(qǐng)續(xù)期或者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的；（四）因單位撤銷、遷移等原因停止使用原劃撥的國有土地的；…… ”；依照前款第（一）項(xiàng)、第（二）項(xiàng)的規(guī)定收回國有土地使用權(quán)包括：①國家建設(shè)的需要；②實(shí)施城市規(guī)劃和社會(huì)公益事業(yè)的需求；③土地使用期限屆滿，未批準(zhǔn)續(xù)期使用的；④由于土地使用者的原因，如單位撤銷、搬遷、破產(chǎn)，連續(xù)兩年以上未使用土地或不按批準(zhǔn)用途使用違反土地使用權(quán)出讓合同約定的；⑤其他非法用地的。但收購與收回從概念的內(nèi)涵上不同，收回土地是一種行政行為，補(bǔ)償是對(duì)地上建筑物、附著物獲利能力的支付，與土地價(jià)格無關(guān)。而收購?fù)恋厥且环N經(jīng)濟(jì)行為，必然涉及土地價(jià)格。特別是這種收購是一種“強(qiáng)制性買賣關(guān)系”（后面將分析），不是一種經(jīng)濟(jì)主體間的平等經(jīng)濟(jì)關(guān)系，而現(xiàn)行法律法規(guī)并沒有相應(yīng)的法律規(guī)范，所以建立城市土地儲(chǔ)備制度首先要解決立法和制度建設(shè)問題。
三、土地收益分配及收購價(jià)格
以往，大多數(shù)城市政府往往將盤活原劃撥給企業(yè)的存量土地的主動(dòng)權(quán)交給企業(yè)，土地盤活所得大部分歸企業(yè)或企業(yè)主管部門支配，政府只收土地出讓時(shí)的級(jí)差地租。建立土地儲(chǔ)備制度，其核心問題是權(quán)利和利益的重新分配。因此，如何準(zhǔn)確界定土地收益構(gòu)成，合理分配政府和原土地使用者之間的利益是土地儲(chǔ)備機(jī)制順利開展必須解決的問題。
科學(xué)界定土地使用權(quán)內(nèi)涵是合理分配土地收益的基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上明確對(duì)原土地所有者的補(bǔ)償性質(zhì)、補(bǔ)償依據(jù)等。從目前我國土地產(chǎn)權(quán)體系分析，直接關(guān)系土地收購價(jià)格的有：土地所有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和發(fā)展權(quán)。
根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，我國“實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制”，“城市市區(qū)的土地屬于國家所有”，所以，土地收購價(jià)格中不應(yīng)包括土地所有權(quán)價(jià)格。土地使用權(quán)是依法對(duì)一定的土地進(jìn)行利用、管理并取得收益的權(quán)利，在土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的情況下，土地所有者和使用者要按照一定的規(guī)范來確定雙方的權(quán)利和義務(wù)。土地使用權(quán)含有土地占有權(quán)、狹義的土地使用權(quán)、部分收益權(quán)和不完全處置權(quán)。土地使用權(quán)有無償（劃撥）取得土地使用權(quán)和有償（出讓）取得土地使用權(quán)，土地收購價(jià)格中應(yīng)包括土地使用權(quán)價(jià)格。土地處置權(quán)包括土地買賣、繼承、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押等權(quán)利。對(duì)劃撥土地使用權(quán)，土地收購價(jià)格中不應(yīng)包括處置收益，但對(duì)出讓士地使用權(quán)，土地使用者擁有不完全處置權(quán)，土地收購價(jià)格中應(yīng)包括相應(yīng)的土地處置權(quán)收益。土地發(fā)展權(quán)是指土地規(guī)劃調(diào)整而最優(yōu)利用條件下的權(quán)利。從現(xiàn)行法律法規(guī)和土地增值機(jī)制來看，土地發(fā)展權(quán)收益應(yīng)歸政府所有，土地收購價(jià)格不應(yīng)包含土地發(fā)展權(quán)收益。
土地增值收益的原因有：①經(jīng)濟(jì)發(fā)展致使土地利用效率提高及土地需求增加造成地價(jià)上漲；②人口增加導(dǎo)致土地利用需求量增大造成地
價(jià)上漲；③對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施投資使各類城市用地更符合城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，土地開發(fā)利用能獲得更高的開發(fā)收益，從而導(dǎo)致地價(jià)支付能力增強(qiáng)，地價(jià)上漲；④城市規(guī)劃用途的調(diào)整使土地利用條件發(fā)生變化，在變化方向有利于土地高度化利用時(shí)，地價(jià)將上漲。如在相似經(jīng)濟(jì)區(qū)位下，土地價(jià)值與土地利用方式之間的關(guān)系是商業(yè)＞居住＞工業(yè)＞耕地＞農(nóng)牧地＞荒地。可見以較低價(jià)格購進(jìn)的工業(yè)用地，如能轉(zhuǎn)換為居住或商業(yè)用途，其投資價(jià)值可能成倍增長，帶來巨大的投資收益；⑤土地使用者對(duì)土地進(jìn)行資金和勞動(dòng)力投入，把物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)凝結(jié)在土地中，增加土地效用的同時(shí)也使土地增值。從土地增值收益的原因進(jìn)行分析，①、②屬于自然增值，應(yīng)為全社會(huì)公共所有，為國家或政府所有，③、④源自地方政府對(duì)土地的投資及規(guī)劃條件改變，故其增值收益應(yīng)為地方政府所有，⑤為士地使用者的貢獻(xiàn)，收益應(yīng)為土地使用者所有。
土地收購價(jià)格的內(nèi)涵應(yīng)是與原土地使用者對(duì)被收購?fù)恋負(fù)碛械臋?quán)利和利益相一致的土地經(jīng)營權(quán)或處置權(quán)價(jià)格，也即原土地用途的價(jià)格。以現(xiàn)用途作為依據(jù)進(jìn)行收購儲(chǔ)備，規(guī)定土地優(yōu)化利用所帶來的收益為土地所有者享有。從實(shí)際看土地收購不同于城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)淖龇�，城市房屋拆遷補(bǔ)償是以保證原土地使用者（居民）生活和居住水平不至于下降為主要目標(biāo)的。土地收購價(jià)格內(nèi)涵構(gòu)成中不包括土地發(fā)展權(quán)價(jià)格及地上建筑物補(bǔ)償費(fèi)、職工或住戶安置費(fèi)、企業(yè)異地經(jīng)營建設(shè)費(fèi)。
然而，對(duì)當(dāng)前在企業(yè)轉(zhuǎn)制中需要通過盤活土地來解決困難的企業(yè)來講，除了土地往往拿不出其它可以盤活的東西。因此如僅僅按照土地現(xiàn)用途為依據(jù)對(duì)企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)償，企業(yè)就可能搬不走，更談不上解困和發(fā)展，所以要考慮企業(yè)現(xiàn)有權(quán)利進(jìn)行補(bǔ)償。考慮補(bǔ)償?shù)膶?shí)際問題，特別當(dāng)收購價(jià)格不足以彌補(bǔ)原土地使用者因土地被收購而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)損失時(shí)，政府應(yīng)建立一條合適渠道，給予企業(yè)價(jià)格以外的補(bǔ)償。但補(bǔ)償與收購價(jià)格無關(guān)，是體現(xiàn)一種“恩恤補(bǔ)償”，確定收購價(jià)格不能將價(jià)格以外的安置補(bǔ)償混同考慮。目前被收購?fù)恋刂饕钦紦?jù)中心地區(qū)的經(jīng)營虧損或?yàn)l臨倒閉的企業(yè)用地，對(duì)于這些企業(yè)的職工，即使其土地不被政府收購，政府仍需對(duì)其安置。另外，也可由政府將土地發(fā)展權(quán)益以國有資本金注入的方式返回給企業(yè)，這樣既有利于當(dāng)前國有企業(yè)改革的順利進(jìn)行，同時(shí)也能加快土地盤活進(jìn)程。
四、土地收購資金籌措
建立土地儲(chǔ)備制度，政府由出讓“生地”為主轉(zhuǎn)為出讓“熟地”為主，除要支付土地收購費(fèi)用，一般還要在出讓前經(jīng)過拆除地上建筑物、平整土地直至“七通一平”等前期開發(fā)整理，為此需要支付相當(dāng)大的成本，需要大量資金。目前建立土地儲(chǔ)備制度的城市采取資本金由市財(cái)政撥款，運(yùn)作資金通過土地抵押貸款等方式籌措。土地收購費(fèi)、前期開發(fā)整理和儲(chǔ)備期間的管理費(fèi)由土地儲(chǔ)備中心支付，并從土地受讓單位支付的土地開發(fā)整理費(fèi)中補(bǔ)償。
資金和土地是土地儲(chǔ)備制度的兩大基本要素，土地儲(chǔ)備過程是土地流轉(zhuǎn)過程，也是資金循環(huán)過程。目前無論是政府財(cái)政撥款或是銀行貸款，都未形成有效的資金籌措機(jī)制，而且存在較大的的風(fēng)險(xiǎn)，特別是統(tǒng)一收購制度實(shí)施后，客觀上要求政府對(duì)需要盤活的土地實(shí)施敞開收購，資金需求量很大。筆者曾就利率對(duì)土地儲(chǔ)備運(yùn)營資金收益的影響做過分析，表明土地收購資金運(yùn)作受利率變化的影響較敏感，在儲(chǔ)備土地較長時(shí)間不能賣出的情況下，土地收益將低于土地儲(chǔ)備成本，出現(xiàn)入不敷出的局面。
因此，要改變單憑銀行貸款來籌措資金的做法分散風(fēng)險(xiǎn)�？赏ㄟ^設(shè)立土地基金、實(shí)施土地債券化、推行換地權(quán)益書等做法吸納社會(huì)資金實(shí)施土地儲(chǔ)備。這樣，既保證政府在土地盤活中取得合理的收益，又能有效地調(diào)動(dòng)社會(huì)資金，共享利益，分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，保證政府對(duì)城市土地資產(chǎn)的有效經(jīng)營。
由于運(yùn)營中需要大量資金，對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)或經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差的城市，政府無法承受如此大的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，影響該制度在全國范圍內(nèi)的推廣。
五、土地儲(chǔ)備的范圍、數(shù)量和利用
調(diào)整存量土地，關(guān)鍵是按城市規(guī)劃調(diào)整不合理的用地結(jié)構(gòu)，對(duì)城市規(guī)劃中確定的更新改造地塊，原則均可列入儲(chǔ)備范圍，使政府在實(shí)施土地收購時(shí)可以編制切實(shí)可行的計(jì)劃和留有選擇的余地。規(guī)劃用途決定土地使用價(jià)值，因此要擇優(yōu)收購開發(fā)潛力大、價(jià)格較低、規(guī)劃用途與市場需求一致的地塊。收購要進(jìn)行效益評(píng)價(jià)。
通過儲(chǔ)備土地，一個(gè)重要的目的是對(duì)土地供應(yīng)總量進(jìn)行控制，而只有土地儲(chǔ)備積累到一定數(shù)量，才能使政府在市場土地供應(yīng)短缺，地價(jià)暴漲時(shí)具備調(diào)控能力。但土地儲(chǔ)備過多，會(huì)造成資金占用過多，而資金不足，儲(chǔ)備量過小，就達(dá)不到調(diào)控土地市場的目的，如何科學(xué)地確定土地儲(chǔ)備數(shù)量是一個(gè)重要課題。土地儲(chǔ)備數(shù)量的確定要根據(jù)土地市場供求關(guān)系來確定，而土地供求取決于社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政策等若干因素，可通過對(duì)相關(guān)歷史數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，設(shè)計(jì)需求預(yù)測模型，進(jìn)而得到最佳土地儲(chǔ)備數(shù)量。
通過土地儲(chǔ)備制度有利于實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃指導(dǎo)下的土地最優(yōu)利用。例如可根據(jù)“法定圖則”出讓土地，即以法的形式明確土地開發(fā)范圍、用途、容積率等要求，使土地供給與城市規(guī)劃相一致，使“彈性”過大的城市規(guī)劃增加“剛性”，也為根除“土地尋租”創(chuàng)造條件。
六、土地收購原則
建立土地儲(chǔ)備制度，需要對(duì)土地收購原則進(jìn)行研究，它是土地儲(chǔ)備制度的基礎(chǔ)�？疾靽狻巴恋劂y行”制度以及杭州、上海等城市建立土地儲(chǔ)備制度的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，實(shí)施土地收購的主客體雙方可能存在三種關(guān)系：一是市場條件下的“自由買賣”關(guān)系，在這種關(guān)系下，政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)在實(shí)施土地收購時(shí)，與被收購?fù)恋氐膯挝换騻�(gè)人是兩個(gè)平等的經(jīng)濟(jì)主體，是否收購和收購價(jià)格應(yīng)根據(jù)市場狀況自由協(xié)商制定。那么實(shí)施土地儲(chǔ)備的政府或其授權(quán)機(jī)構(gòu)就是一個(gè)純粹的地產(chǎn)開發(fā)公司，它僅能實(shí)現(xiàn)其效益最大化的微觀目標(biāo)，而土地儲(chǔ)備制度的宏觀的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)目標(biāo)就無法實(shí)現(xiàn)；二是一種“權(quán)利和義務(wù)”關(guān)系，即土地收購是政府的權(quán)利，對(duì)被收購方講是對(duì)國家的義務(wù)，收購是一種行政行為，收購價(jià)格不必遵循等價(jià)有償?shù)脑瓌t，這不符合建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求；三是國家對(duì)土地收購的“強(qiáng)制性買賣”關(guān)系，承認(rèn)土地收購雙方存在“買賣關(guān)系”，但這種“買賣關(guān)系”是強(qiáng)制性的，表現(xiàn)在收購與否由政府決定，收購價(jià)格由地價(jià)評(píng)估機(jī)構(gòu)評(píng)估并由土地行政部門確認(rèn)，而不由原土地使用者自由要價(jià)�！皬�(qiáng)制性買賣”關(guān)系有如下性質(zhì)：①土地統(tǒng)一收購屬于政府的特有權(quán)力；②土地統(tǒng)一收購權(quán)力是用于公共目的；③行使土地統(tǒng)一收購權(quán)力必須給予合理的補(bǔ)償。
綜上所述，土地收購要堅(jiān)持強(qiáng)制性原則、合理性原則：
1、所謂強(qiáng)制性原則是指政府收回土地?zé)o需征得土地使用者的同意。首先，當(dāng)根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃調(diào)整土地使用時(shí)，土地使用者只能服從社會(huì)整體利益的需要；其次，對(duì)土地處分權(quán)是所有權(quán)的權(quán)能，受法律的保護(hù)。至于對(duì)非法占用土地的處理理應(yīng)依法辦事，該收回的堅(jiān)決收回，如香港特別行政區(qū)的“官地收回”，其性質(zhì)是完全一樣的。
2、合理定價(jià)原則：是充分考慮到市場經(jīng)濟(jì)條件下的利益分配問題，除土地使用權(quán)價(jià)格以外，還應(yīng)適當(dāng)補(bǔ)償?shù)厣衔锖桶徇w費(fèi)用以及付給一定的地段差價(jià)。
七、土地收購造成地價(jià)上揚(yáng)
建立土地儲(chǔ)備制度，壟斷土地一級(jí)市場，
控制了土地供給總量，隨著土地需求增加可能造成土地價(jià)格上漲。同時(shí)政府以招標(biāo)、拍賣出讓土地，是追求土地效益最大化，也會(huì)帶來地價(jià)上揚(yáng)。
有一種觀點(diǎn)認(rèn)為采取招標(biāo)、拍賣引起土地價(jià)格上揚(yáng)，開發(fā)商勢必將這部分費(fèi)用轉(zhuǎn)移給消費(fèi)者，有引起投資和消費(fèi)需求趨緩的可能，進(jìn)而抑制經(jīng)濟(jì)增長。但若采取協(xié)議方式又會(huì)助長“土地尋租”行為，使土地低價(jià)出讓有失市場公正、公平、公開的原則。實(shí)際上，土地價(jià)格適當(dāng)上漲但不是暴漲，反而有刺激房地產(chǎn)投資的作用，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長。另一方面，建立土地儲(chǔ)備制度，有了土地供應(yīng)的“蓄水池”，政府完全可以通過對(duì)市場的監(jiān)控，適時(shí)、適量地增加土地的供應(yīng)量，以調(diào)節(jié)土地供求關(guān)系及土地價(jià)格，防止地價(jià)上揚(yáng)過快造成的混亂。
受價(jià)格變動(dòng)影響較大的可能是低收入家庭，因此需要政府部門在安居、危改用地方面制定相應(yīng)政策，如此類用地可按協(xié)議方式出讓。由于安居住宅一般位于城市邊緣，大部分是通過新征集體土地進(jìn)行建設(shè)的，農(nóng)地與居住用地的差價(jià)很大，政府有條件限制此類土地的出讓價(jià)格，因此土地儲(chǔ)備制度對(duì)廣大低收入者來講沖擊不大。
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