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證券交易所市場(chǎng)監(jiān)管往何處去
2003年02月20日 上海證券報(bào)證券交易所是進(jìn)行證券交易的場(chǎng)所。其最基本的功能有兩個(gè):一是提供交易市場(chǎng)；二是維護(hù)市場(chǎng)秩序。從這兩個(gè)基本功能出發(fā),全球各證券交易市場(chǎng)演繹出形形色色的交易所形態(tài),有會(huì)員制的,有公司制的,有非營(yíng)利性的,有營(yíng)利性的。不同的交易所形態(tài),折射出各地的歷史、文化、政治、經(jīng)濟(jì)等情況。不同的組織形態(tài)和法律地位,不僅導(dǎo)致各地證券交易所運(yùn)營(yíng)理念的差異,而且對(duì)交易所監(jiān)管市場(chǎng)職能的發(fā)揮具有重大影響。全球證券市場(chǎng)目前大致有三種監(jiān)管模式:政府主導(dǎo)型管理模式、自律性管理模式和結(jié)合型管理模式。在不同模式下,政府與市場(chǎng)在持續(xù)博弈中不斷地調(diào)整角色。研究證券交易所的市場(chǎng)監(jiān)管職能,必定離不開其與政府和市場(chǎng)的關(guān)系問題。
一、證券交易所的法律定位及其市場(chǎng)監(jiān)管行為的可訴性
1、證券交易所的法律定位
證券交易所在證券市場(chǎng)活動(dòng)中扮演的角色極具特殊性:它既是一個(gè)集中交易的場(chǎng)所,又是由眾多證券從業(yè)機(jī)構(gòu)組成的市場(chǎng)中介組織；它既是市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)組織,又是市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)；既是具體監(jiān)管上市企業(yè)、證券商和市場(chǎng)交易行為的一線監(jiān)管機(jī)構(gòu),又是受政府管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管的主要對(duì)象。這些特殊性使得證券交易所同時(shí)具備監(jiān)管者和被監(jiān)管者的雙重性質(zhì)和職能,居于承上啟下的市場(chǎng)中樞地位。
作為被監(jiān)管對(duì)象的交易所,其特征主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面:一是交易所的設(shè)立要受到監(jiān)管；二是交易所的自律管理活動(dòng)要受到監(jiān)督。作為市場(chǎng)監(jiān)管者的交易所,其法律特征是最重要的市場(chǎng)自律監(jiān)管機(jī)構(gòu)。人們用"一線監(jiān)管機(jī)構(gòu)"來形容交易所。"一線監(jiān)管"強(qiáng)調(diào)的是交易所的市場(chǎng)前沿地位,"自律監(jiān)管"則是強(qiáng)調(diào)監(jiān)管的法律性質(zhì)。
在交易所行使市場(chǎng)監(jiān)管職責(zé)時(shí),其權(quán)力來源既有通過國(guó)家法律設(shè)定、政府管理機(jī)構(gòu)委托授權(quán),也有通過成員一致同意而獲得。這三類不同來源的權(quán)力并不是簡(jiǎn)單的并列關(guān)系,實(shí)際上它們之間具有融合趨勢(shì)。一方面,交易所的章程和規(guī)則可以通過事先的備案或批準(zhǔn)來獲取官方的認(rèn)可和支持,從而獲得對(duì)其成員及市場(chǎng)的法定強(qiáng)制力和約束力。另一方面,國(guó)家法律常常直接采納交易所章程和規(guī)則的內(nèi)容,或者將其決定建立在這些規(guī)定的基礎(chǔ)上。
交易所監(jiān)管職責(zé)具有如下法律特征:首先,證券交易所對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管本質(zhì)上屬于一種自律性管理。從歷史上看,在政府實(shí)施監(jiān)管之前,許多交易所就已經(jīng)開始運(yùn)作并長(zhǎng)期存在。交易所的自律性管理,在政府沒有介入市場(chǎng)監(jiān)管時(shí),是長(zhǎng)期以來維持市場(chǎng)正常運(yùn)行的基礎(chǔ)。其次,證券交易所的自律性管理具有契約性。證券交易所與交易所會(huì)員、上市公司之間的基礎(chǔ)性關(guān)系為契約關(guān)系。交易所與其會(huì)員的關(guān)系由交易所章程調(diào)整,章程也帶有明顯的契約屬性。再次,交易所的監(jiān)管職責(zé)實(shí)質(zhì)上具有強(qiáng)制性。交易所自律管理的強(qiáng)制性具體表現(xiàn)在會(huì)員一旦違反自律規(guī)則,將受到自律組織章程及規(guī)則的制裁。此外,交易所在行使法律、法規(guī)所授予的行政職能時(shí),基于市場(chǎng)組織者的便利地位,其強(qiáng)制性是不言而喻的。
2、證券交易所市場(chǎng)監(jiān)管行為的可訴性問題
證券交易所作為市場(chǎng)組織者,直接面對(duì)各市場(chǎng)參與者。當(dāng)市場(chǎng)出現(xiàn)異常情況,市場(chǎng)參與者之間有可能將矛盾焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向證券交易所,從而使交易所面臨訴訟的局面。因此,有必要在法律層面上探討證券交易所市場(chǎng)監(jiān)管行為的可訴性問題。
無論是在英美法系國(guó)家還是在大陸法系國(guó)家,對(duì)交易所提起的訴訟都比較罕見,即使提起訴訟,能夠勝訴的更是鳳毛麟角。造成這種狀況的原因是多方面的,除了交易所自身嚴(yán)謹(jǐn)行事外,交易所設(shè)置的訴訟阻隔機(jī)制也起了重大作用。交易所設(shè)置的訴訟阻隔機(jī)制主要通過交易所與市場(chǎng)主體之間的合同方式實(shí)現(xiàn)的,這種阻隔機(jī)制在某些國(guó)家甚至得到了法律的支持。
交易所作為一線監(jiān)管機(jī)構(gòu),必須快速、高效行事,不必要的訴訟必然阻礙交易所對(duì)證券市場(chǎng)及時(shí)、靈活的自律管理�；谶@種認(rèn)識(shí),境外成熟的市場(chǎng)通過各種形式限制交易所成為被告的機(jī)會(huì)。境外交易所減少成為被告機(jī)會(huì)的努力主要有兩種途徑:第一種途徑是以法定程序限制對(duì)交易所的直接起訴,主要是通過法定復(fù)議程序和法定仲裁程序加以限制。第二種途徑是以協(xié)議方式限制訴訟活動(dòng),主要通過交易所規(guī)則或者仲裁協(xié)議加以限制。證券市場(chǎng)糾紛的專業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng),通過讓有關(guān)專門機(jī)構(gòu)處理此類糾紛,或把專門機(jī)構(gòu)的處理作為訴訟的必經(jīng)程序,既能夠使相當(dāng)多的糾紛在訴訟外及時(shí)、妥善解決,又能節(jié)約有限的司法資源。所以,對(duì)交易所監(jiān)管市場(chǎng)行為的可訴性予以限制,這種主張有其合理可行之處。
在討論證券交易所市場(chǎng)監(jiān)管行為是否可訴時(shí),交易所是否具有行政訴訟被告資格的問題值得探討。考察我國(guó)《證券法》規(guī)定的證券交易所監(jiān)管市場(chǎng)的職能,可以發(fā)現(xiàn),法律賦予交易所行使的監(jiān)管職能大都需要經(jīng)過國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)或者根據(jù)其制定的具體辦法執(zhí)行。交易所的監(jiān)管規(guī)則通過政府的批準(zhǔn)、備案、批轉(zhuǎn)、批復(fù)后發(fā)布,根據(jù)這些規(guī)定進(jìn)行的管理行為是否應(yīng)當(dāng)受到行政法的調(diào)整,即市場(chǎng)參與者是否可以據(jù)此對(duì)交易所的管理行為提起行政復(fù)議或者行政訴訟的問題。我們認(rèn)為,由于最終規(guī)則制訂和頒布機(jī)構(gòu)是交易所而不是有關(guān)行政機(jī)關(guān),所以,這些規(guī)則并非行政立法,交易所據(jù)此進(jìn)行的管理行為不構(gòu)成行政行為,不應(yīng)當(dāng)受到行政法的調(diào)整。但是,為了保障市場(chǎng)各參與者的合法權(quán)益,在排除證券交易所自律管理行為的司法管轄的同時(shí),應(yīng)當(dāng)設(shè)計(jì)正當(dāng)程序。其中,建立和完善紀(jì)律處分制度,合理設(shè)計(jì)交易所市場(chǎng)管理行為的內(nèi)部程序十分重要。
二、政府監(jiān)管與交易所監(jiān)管的關(guān)系模式
證券市場(chǎng)中政府監(jiān)管與交易所監(jiān)管的關(guān)系模式,與促使其形成發(fā)展的特定歷史環(huán)境和制度理念密切相關(guān)。從世界主要證券市場(chǎng)的模式來看,盡管西方國(guó)家有著共同的自治傳統(tǒng),但不同證券市場(chǎng)的交易所與政府監(jiān)管部門之間的關(guān)系模式還是大有區(qū)別的。像日本這樣以政府為中心的大陸法系,交易所更多地被當(dāng)作政府的組成部分或延伸機(jī)構(gòu)對(duì)待。而英美國(guó)家相對(duì)來說多以社會(huì)為中心,雖然交易所具有公共管理職能,但這并不意味著交易所始終與政府處于同一立場(chǎng)來對(duì)市場(chǎng)參與者進(jìn)行管理,交易所更多地是作為政府體系之外的組織而存在的。交易所與政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系在某種程度上體現(xiàn)為一種斗爭(zhēng)模式。美國(guó)NYSE與SEC數(shù)十年來"恩怨糾纏"的監(jiān)管權(quán)力之爭(zhēng)對(duì)此作了最好的注腳。從美國(guó)SEC與NYSE的關(guān)系演變看市場(chǎng)監(jiān)管模式的變遷,啟示有二:
1、證券市場(chǎng)監(jiān)管模式應(yīng)當(dāng)置于各地具體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境中考察
在不同證券市場(chǎng)監(jiān)管模式的背后,蘊(yùn)含著促成其制度形成及變遷的不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)原因。各地的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、法律等諸因素,為其證券市場(chǎng)監(jiān)管制度的成長(zhǎng)和完善提供了土壤。&nb
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美國(guó)的集中立法型管理體制是在20世紀(jì)30年代金融大危機(jī)后才確立的。金融崩潰的慘痛教訓(xùn)使得政府主動(dòng)、積極地介入證券市場(chǎng)的管理。而且,美國(guó)政府機(jī)構(gòu)和法律機(jī)關(guān)沒有多少傳統(tǒng)的包袱,因而思想更為開放,這也是美國(guó)能夠迅速建立起強(qiáng)有力的政府管制機(jī)構(gòu)的重要原因。英國(guó)是工業(yè)革命的發(fā)祥地之一,市場(chǎng)自律原則融入并成為英國(guó)精神的一部分。反映在證券市場(chǎng)監(jiān)管體制上,就是要求"市場(chǎng)自治"。其結(jié)果就是自律監(jiān)管在整個(gè)市場(chǎng)監(jiān)管架構(gòu)中處于突出地位。我國(guó)香港證券市場(chǎng)經(jīng)過不斷摸索和磨合,最終形成政府監(jiān)管與自律管理有機(jī)結(jié)合的監(jiān)管模式。香港證監(jiān)會(huì)與交易所經(jīng)過三年的"會(huì)所之爭(zhēng)",雙方通過諒解備忘錄的形式,確立了雙方的職能、角色以及相互間的協(xié)調(diào)與配合,形成了政府管理和自律管理并重的雙層監(jiān)管體系。
目前,多數(shù)人認(rèn)為,證券監(jiān)管體制最為突出的發(fā)展趨勢(shì)是,政府主導(dǎo)型的監(jiān)管模式得到不斷發(fā)展,包括注重自律主導(dǎo)型的監(jiān)管模式也正在向其轉(zhuǎn)變。這種趨勢(shì)集中體現(xiàn)在三個(gè)方面:一是美國(guó)繼續(xù)強(qiáng)化政府主導(dǎo)地位；二是絕大多數(shù)新興市場(chǎng)采用了政府主導(dǎo)型的監(jiān)管模式；第三,像英國(guó)、中國(guó)香港這樣的市場(chǎng),也出現(xiàn)向政府主導(dǎo)型監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變趨勢(shì)。
筆者以為,雖然不同證券監(jiān)管模式呈現(xiàn)出日益融合的趨勢(shì),但是,市場(chǎng)制度的發(fā)展具有很強(qiáng)的路徑依賴特征。美國(guó)集中監(jiān)管體制被廣為借鑒,但該制度在大多數(shù)國(guó)家的表現(xiàn)并不成功。即使英國(guó)、我國(guó)香港實(shí)施一體化的監(jiān)管,也仍然沒有擺脫自律監(jiān)管的基石�？陀^而言,在國(guó)際上并沒有最佳的實(shí)踐。世界各地證券市場(chǎng)監(jiān)管模式的差異性,最終取決于各自不同的市場(chǎng)特點(diǎn)。其市場(chǎng)特點(diǎn)歸根到底與該地區(qū)特定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、證券市場(chǎng)與證券業(yè)的成熟程度及規(guī)模水平,乃至政治制度、文化傳統(tǒng)和歷史積淀密切相關(guān)。即使具有共同自治傳統(tǒng)的西方國(guó)家,其證券市場(chǎng)監(jiān)管模式也大相徑庭,而且在不同發(fā)展階段呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)。對(duì)于深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)思想影響的中國(guó)來講,不能追求一種僵化固定的監(jiān)管模式或者生搬硬套國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。
2、交易所監(jiān)管功能的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管模式演變有巨大影響
交易所市場(chǎng)監(jiān)管職能的變化與交易所自身職能的發(fā)揮具有密切的聯(lián)系。美國(guó)SEC與NYSE之間關(guān)于監(jiān)管權(quán)力分配的演變過程說明,即使在自律組織功能比較發(fā)達(dá)的市場(chǎng),一旦自律組織的功能出現(xiàn)偏差,無論是立法者還是行政監(jiān)管部門,其首要的措施就是要加強(qiáng)對(duì)交易所各方面的控制和監(jiān)督。日本出現(xiàn)山一證券公司貸款事件后,于1967年改變了以前一直從會(huì)員選舉東京證券交易所理事長(zhǎng)的做法,而是改為由有大藏省背景的官員擔(dān)任。從此,這一原則延續(xù)至今。從歷史上看,證券市場(chǎng)每出現(xiàn)一個(gè)大的事件或者發(fā)生大的危機(jī),對(duì)交易所的控制就愈趨嚴(yán)格。
成功地實(shí)施自律監(jiān)管的關(guān)鍵,取決于市場(chǎng)的成熟度和市場(chǎng)所處的監(jiān)管環(huán)境。一旦自律監(jiān)管組織有良好的記錄證明它能夠有效和成功地執(zhí)行現(xiàn)有的職責(zé),行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)參與者將授予更多的職責(zé)給自律監(jiān)管組織,這個(gè)過程需要自律監(jiān)管組織付出大量的努力,愿意并有能力承擔(dān)這些新的監(jiān)管責(zé)任。
綜上可見,在任何地方的證券監(jiān)管實(shí)踐中,政府主導(dǎo)型的監(jiān)管模式必然需要行業(yè)自律的有效輔助；自律主導(dǎo)型的監(jiān)管模式同樣離不開政府監(jiān)管的最終支持。即使中間型的監(jiān)管模式也無非是政府主導(dǎo)型和自律主導(dǎo)型監(jiān)管的結(jié)合而已。因此,對(duì)于證券監(jiān)管模式作出判斷和選擇的關(guān)鍵在于對(duì)政府監(jiān)管和自律監(jiān)管的關(guān)系進(jìn)行合理定位。國(guó)際證監(jiān)會(huì)組織(IOSCO)自律監(jiān)管組織咨詢委員會(huì)2000年的報(bào)告指出,政府法律應(yīng)當(dāng)明確劃分法定監(jiān)管者和自律監(jiān)管組織的不同職責(zé)。毫無疑問,各項(xiàng)市場(chǎng)監(jiān)管職能是可以細(xì)分的。當(dāng)市場(chǎng)監(jiān)管的職責(zé)被劃分時(shí),監(jiān)管責(zé)任的清晰分配就非常重要。該委員會(huì)將監(jiān)管職責(zé)的分配描述為金字塔結(jié)構(gòu)。監(jiān)管結(jié)構(gòu)的第一層是市場(chǎng)中介機(jī)構(gòu),其上層次是市場(chǎng)當(dāng)局,在金字塔的頂端是監(jiān)管者。當(dāng)前,全球交易所與證券主管機(jī)關(guān)的管理關(guān)系正在持續(xù)演化中,并沒有一套絕佳模式可適用在所有的國(guó)家。目前各地適用的運(yùn)作機(jī)制,都是交易所與其主管機(jī)關(guān)共同協(xié)商職責(zé)分工的情形。其關(guān)系必須隨著環(huán)境變化及全球發(fā)展而重新檢討以確保最適當(dāng)?shù)臋C(jī)制。
三、我國(guó)證券交易所的監(jiān)管職能
從我國(guó)《證券法》和《證券交易所管理辦法》的相關(guān)條款(如《證券法》第96、98條)內(nèi)容來看,我國(guó)證券交易所基本符合會(huì)員制的特征,但它們中的另外一些條款似乎又與會(huì)員制相左。更為突出的是,在《證券法》上,證券交易所沒有被明確為自律性管理組織,在法律地位上缺乏獨(dú)立性。理所當(dāng)然,其被賦予的監(jiān)管權(quán)限十分有限,一方面,其應(yīng)有的組織、管理市場(chǎng)權(quán)力沒有到位,另一方面,其承擔(dān)著現(xiàn)有監(jiān)管框架下行政監(jiān)管的部分延伸職能,導(dǎo)致不同層面的監(jiān)管職能有的重疊、有的缺位,市場(chǎng)監(jiān)管以政府為主導(dǎo),過多依賴行政監(jiān)管。究其原因,主要有以下幾方面:
1、滬深交易所制度演變屬于政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷。我國(guó)股市的發(fā)展是與整個(gè)國(guó)家轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的大背景緊密聯(lián)系在一起的。我國(guó)在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌進(jìn)程中,采取的是一種政府主導(dǎo)下的漸進(jìn)式改革,與之相適應(yīng),證券市場(chǎng)的發(fā)展也遵循了這樣一條路徑,即政府推動(dòng)下的漸進(jìn)式的改革與制度變遷。作為證券市場(chǎng)核心的證券交易所的發(fā)展歷程當(dāng)然也不例外。分析交易所的發(fā)展過程可以發(fā)現(xiàn),我國(guó)證券交易所的建立,是典型的政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷,因此,交易所的自律監(jiān)管職能先天不足。
2、早期證券市場(chǎng)的功能定位更主要是為國(guó)企改革服務(wù)。1997年證券市場(chǎng)發(fā)展被納入國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)規(guī)劃。我國(guó)證券市場(chǎng)的功能基本上是作為一種融資渠道來定位的,主要是為國(guó)企改革服務(wù),這一功能是我國(guó)證券市場(chǎng)所特有。為保證國(guó)有企業(yè)優(yōu)先利用上市資源,政府強(qiáng)化自身的行政監(jiān)管職能,弱化交易所的自律管理職能就成為必要。
3、我國(guó)股市不成熟需要政府干預(yù)。我國(guó)股市具有以下三方面特有的根本性缺陷:首先,法規(guī)體系不健全。法律法規(guī)往往落后于快速發(fā)展的股市。我國(guó)最早建立股票交易市場(chǎng)是在1986年,1990年正式成立交易所。直到1998年底,才出臺(tái)《證券法》,而該法不少條文缺乏可操作性。其次,整個(gè)社會(huì)誠(chéng)信體系的缺乏。由于中國(guó)傳統(tǒng)文化中契約觀念的缺乏,隨著轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)過程中利益調(diào)整的劇烈變動(dòng),整個(gè)社會(huì)的誠(chéng)信體系出現(xiàn)危機(jī),在股市的表現(xiàn)尤為嚴(yán)重。第三,投資者相對(duì)不成熟�？傮w而言,我國(guó)股市中散戶投資者占多數(shù),個(gè)人投資者投機(jī)心理嚴(yán)重,跟莊成風(fēng),其投資理念需要提高。機(jī)構(gòu)投資者數(shù)量雖然迅速增加,但其數(shù)量、質(zhì)量有待于進(jìn)一步提高。我國(guó)新興股市存在的種種缺陷,客觀上需要政府干預(yù),以維持市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家股市發(fā)展歷程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),在股市發(fā)展初期就加以政府監(jiān)管,而不是像歐美等國(guó)政府那樣,直到股市崩盤、對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)造成巨大沖擊時(shí)才入市干預(yù),這符合發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家發(fā)揮"后發(fā)優(yōu)勢(shì)"的規(guī)律。
四、我國(guó)證券交易所監(jiān)管職能的未來模式
加入WTO之后,我國(guó)經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)體系的進(jìn)程正在加快。我國(guó)證券交易所為適應(yīng)全球經(jīng)濟(jì)
、金融一體化的發(fā)展趨勢(shì),其組織與監(jiān)管職能也必然要發(fā)生相應(yīng)的變化。我們認(rèn)為,我國(guó)證券交易所監(jiān)管市場(chǎng)職能的未來發(fā)展原則應(yīng)是在借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家證券交易所監(jiān)管市場(chǎng)職能變革的基礎(chǔ)上,結(jié)合中國(guó)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情,實(shí)現(xiàn)證券交易所的自律監(jiān)管與政府行政監(jiān)管的有機(jī)融合,并最終形成交易所自律監(jiān)管與政府行政監(jiān)管并重的格局。當(dāng)然,國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、國(guó)際證券交易所的發(fā)展規(guī)律以及我國(guó)國(guó)內(nèi)轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)的一系列宏觀、微觀背景決定了我國(guó)證券交易所市場(chǎng)監(jiān)管職能的轉(zhuǎn)變只能采取漸進(jìn)之路。我們認(rèn)為,證券交易所監(jiān)管職能的模式設(shè)計(jì),應(yīng)從以下兩個(gè)方面著手進(jìn)行:
首先,合理分配證券交易所、證監(jiān)會(huì)、證券業(yè)協(xié)會(huì)之間的職權(quán)。在證監(jiān)會(huì)與交易所之間,需要修訂相關(guān)的法律條文,明確規(guī)定交易所應(yīng)負(fù)的自律管理職責(zé)；同時(shí)借鑒國(guó)外或我國(guó)香港的成功做法,對(duì)一些法律法規(guī)無法約束的地方,以簽訂《諒解備忘錄》的形式加以規(guī)范,以此來協(xié)調(diào)證監(jiān)會(huì)與交易所之間的關(guān)系。此外,明確證券交易所與中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)之間的分工與協(xié)作也非常必要。就會(huì)員監(jiān)管而言,交易所應(yīng)將監(jiān)管重點(diǎn)放在會(huì)員與證券交易密切相關(guān)的業(yè)務(wù)的監(jiān)管上,包括管理會(huì)員資格和交易席位使用,監(jiān)控會(huì)員的自營(yíng)業(yè)務(wù)、經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù)的規(guī)范性、經(jīng)營(yíng)狀況和財(cái)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)性、技術(shù)設(shè)施和手段的安全性等。
其次,完善證券交易所的自律監(jiān)管,改善政府的行政監(jiān)管,做到自律監(jiān)管與政府監(jiān)管并重,逐步形成多層次的證券監(jiān)管體系。就交易所的自律監(jiān)管而言,我國(guó)證券交易所自律模式的選擇,我們認(rèn)為應(yīng)從現(xiàn)階段的授權(quán)自律向法定自律過渡。之所以應(yīng)從授權(quán)自律向法定自律過渡,是考慮到我國(guó)立法程序的特殊性而作出的選擇。我國(guó)的立法程序相對(duì)繁雜,而證券市場(chǎng)的發(fā)展日新月異,為了規(guī)范證券市場(chǎng)的需要,有必要對(duì)交易所實(shí)行授權(quán)自律,以應(yīng)對(duì)證券市場(chǎng)的快速變化。在時(shí)機(jī)相對(duì)成熟及某些自律監(jiān)管職能相對(duì)固定之后,可考慮由授權(quán)自律向法定自律過渡,即由立法機(jī)構(gòu)對(duì)交易所監(jiān)管市場(chǎng)的某些自律職能以法規(guī)條文的形式明確下來,減少與政府監(jiān)管職能的重復(fù)。
關(guān)于政府的行政監(jiān)管,則應(yīng)主要體現(xiàn)在兩方面,一是對(duì)交易所的自律監(jiān)管進(jìn)行監(jiān)管,防止交易所因追求盈利或股東、會(huì)員的集團(tuán)利益而損害社會(huì)公眾利益；二是對(duì)交易所的自律監(jiān)管無法覆蓋到的領(lǐng)域進(jìn)行監(jiān)管。自律監(jiān)管雖然具有一定的強(qiáng)制性,但是無法從根本上協(xié)調(diào)證券市場(chǎng)所有的利益沖突,盡管如此,也不能因此讓政府的行政監(jiān)管范圍擴(kuò)張到交易所自律監(jiān)管的范圍。在自律監(jiān)管與政府監(jiān)管之間,總體上應(yīng)堅(jiān)持自律監(jiān)管與政府監(jiān)管并重的原則。
課題主持
人北京大學(xué)光華管理學(xué)院 鄭順炎
課題協(xié)調(diào)人
上海證券交易所 盧文道
課題研究員
陳潔 胡經(jīng)生 曹豐 丁成 林琳
■文/北京大學(xué)光華管理學(xué)院--上海證券有限責(zé)任公司課題組
《上海證券報(bào)》2003年02月20日
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