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如何強化信息披露監(jiān)管
本報告通過總結近年來我國證券市場信息披露監(jiān)管方面出現(xiàn)的主要問題,得出如下結論:●不能及時發(fā)現(xiàn)問題和處罰不力是目前信息披露監(jiān)管方面存在的主要問題
●監(jiān)管部門的職權設置,不利于對信息披露真實性的監(jiān)管
●中介機構功能的錯位,增加了信息披露監(jiān)管的難度
●要對違規(guī)者實施有效監(jiān)管,應該提高違規(guī)者所支付的違規(guī)成本和違規(guī)行為查處的概率
我國證券市場信息披露監(jiān)管存在問題的原因分析。直接原因
1、監(jiān)管框架的缺陷
從我國證券監(jiān)管的現(xiàn)狀來看,屬于政府監(jiān)管。綜觀證券法律法規(guī)的條文,涉及政府監(jiān)管的條文數(shù)量多且明確具體,管理方法多樣化,管理程序細節(jié)化,處罰措施詳盡化,對于監(jiān)管機構的權限職責等也不厭其詳。當前我國證券市場尚處于起步和發(fā)展的初級階段,整個市場很不成熟,各項規(guī)則和制度都不健全,在此情況下,強化政府監(jiān)管固然很重要,但完全依賴政府來監(jiān)管市場是不現(xiàn)實的。首先,在市場經(jīng)濟初級階段,市場信息不充分,政府獲取的信息不可能是完全無誤的。同時由于其本身并不接近市場,它就更不可能對各種證券市場中的違法違規(guī)行為都能明察秋毫,了如指掌。其次,政府用于監(jiān)管的資源也是有限的。因此,政府沒有足夠的能力來監(jiān)控一切。
2、監(jiān)管根本目標事實上的錯位
信息披露監(jiān)管的目標一般有兩個:一是增加現(xiàn)有證券監(jiān)管系統(tǒng)的有效威懾作用；二是給受侵害投資者提供救濟與補償?shù)氖侄?充分保護投資者的利益。各國都以投資者利益保護作為證券立法的根本目標和基本原則。我國也不例外,無論是一般證券法,還是具體的信息披露的制度,都是以投資者利益保護為根本目標。
但監(jiān)管實踐中,這一根本目標沒有得以體現(xiàn)。以哪一個為根本目標,對立法和實際操作的一個重要影響就是在確立民事賠償責任時,傾向于賠償受損失的投資者還是著重于預防上市公司違規(guī)行為。盡管從文本上,投資者利益保護是證券法一般立法和信息披露制專門法規(guī)的根本目的,但在實踐中投資者的利益并沒有受到有效的保護。
3、監(jiān)管部門的職權設置,不利于信息披露監(jiān)管
交易所作為一線監(jiān)管部門,沒有對上市公司的調(diào)查權。與交易所相比,證監(jiān)會有更大的調(diào)查權和處罰權,應該比交易所更能發(fā)現(xiàn)真實性問題,但以證監(jiān)會目前的人力和物力條件,以及面臨的與交易所類似的專業(yè)上的障礙,也很難及時發(fā)現(xiàn)問題。
中注協(xié)有很好的專業(yè)力量,但其職權范圍只限于檢查日常工作,而單獨的日常檢查又難以發(fā)現(xiàn)問題,只有在與證監(jiān)會等部門聯(lián)合檢查中,接觸到上市公司的財務資料時,才能易于發(fā)現(xiàn)問題。證監(jiān)會雖然有廣泛的權力,但其專業(yè)力量相對較為薄弱。所以說,只有多個部門的相互配合,才能有效的發(fā)現(xiàn)問題。但實際上,監(jiān)管問題上,部門之間缺少相互協(xié)調(diào)和配合,尤其是制度上形成的配合。
4、監(jiān)管所需的配套法律法規(guī)不完善,處罰力度不夠
處罰力度不夠,很大程度上在于監(jiān)管所需的配套法律法規(guī)不完善。這主要表現(xiàn)在以下兩個方面:
(1)我國對信息披露違規(guī)行為的民事責任的規(guī)定尚未形成完善的法律法規(guī)體系
從我國目前的情況來看,在對信息披露違規(guī)案件的查處實踐中,主要以行政處罰為主,所謂處罰力度的加大,也只是體現(xiàn)在追究主要責任人員的刑事責任上。在財產(chǎn)責任方面,處罰后果往往只是表現(xiàn)為對當事人的違法所得全部由國家罰沒,而沒有對投資者的民事賠償。
(2)現(xiàn)有的法律中缺乏合適的訴訟機制
盡管目前信息披露違規(guī)的民事責任的法律法規(guī)很不完善。但畢竟有所規(guī)定,并且《證券法》第207條規(guī)定了民事賠償責任優(yōu)先承擔的原則,"違反本法規(guī)定,應當承擔民事賠償責任和繳納罰款、罰金,其財產(chǎn)不足以同時支付時,先承擔民事賠償責任。"但司法實踐中,中小受害投資者在向不法行為人追究民事賠償時,因為在現(xiàn)有的法律中缺乏合適的訴訟機制,而致使投資者的損失事實上得不到賠償。從目前我國現(xiàn)有的法律依據(jù)來看,只有代表人訴訟制度有法律支持�！睹袷略V訟法》第54條有相關的規(guī)定。但代表人訴訟制度在實際操作中有一定難度。
5、監(jiān)管力量薄弱
負責上市公司首次發(fā)行股票相關信息披露材料審查的是證監(jiān)會發(fā)行監(jiān)管部。目前發(fā)行部的正式在編人員28人,從深圳交易所和上海交易所借調(diào)了40人左右,其中具體審核信息披露材料的部門是審核一處和審核二處,這兩個處的工作人員(在編人員加上借調(diào)人員)各在20人左右。眾所周知,上市申請中首次公開發(fā)行股票的相關材料是非常全面,非常詳盡,也是非常具體的,很難想象,這么40個人面對若干申請上市的公司的申請材料時,可以在法定的時間內(nèi)做完高質量的審查工作,特別是碰到具有可疑傾向的材料,需要進一步核查時,就顯得力不從心了。
在持續(xù)信息披露監(jiān)管方面,人力也明顯不足。以深交所為例,公司管理部總共26人,其中負責上市公司監(jiān)管的有17人,目前在深交所上市的公司卻有516家,也就是說,平均每人監(jiān)管30家左右的上市公司。更何況部分人員經(jīng)常被證監(jiān)會抽調(diào)。證監(jiān)會負責持續(xù)披露階段監(jiān)管的部門是上市公司監(jiān)管部(簡稱"上市部"),上市部目前只有24人。其中信息披露處有3個人,加上借調(diào)的4人,總共才7人,而且信息披露處也是成立不久的。
目前,盡管我國注冊會計師協(xié)會已擁有12.4萬會員,執(zhí)業(yè)會員6萬余人,但中注協(xié)的專職工作人員卻不到160人。而尤為甚者,作為執(zhí)行《注冊會計師法》所賦予監(jiān)管職能的監(jiān)管部,其工作人員僅為9人,這使得中協(xié)會在監(jiān)督、管理執(zhí)業(yè)機構和執(zhí)業(yè)人員的職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)質量,促進行業(yè)執(zhí)業(yè)準則、規(guī)則的貫徹實施等方面受到很大的制約。深層次原因
我們必須
認識到,監(jiān)管中實際存在的問題很大程度上不在于監(jiān)管部門本身,而在于許多深層次的原因。
1、體制弊端
股票發(fā)行審核制下,上市公司的"家數(shù)"和"額度"是兩個重要控制舉措,即把發(fā)行人的家數(shù)分配給地方政府和產(chǎn)業(yè)主管部門,證監(jiān)會在進行初審后再配發(fā)額度,這種做法助長了各地區(qū)、各部門爭取上市公司數(shù)量與額度,以及互相攀比,并給一些落后地區(qū)包裝劣質企業(yè)上市提供了條件。在額度控制的影響下,發(fā)行審核實質上流于形式,這種對企業(yè)申報材料走形式的審查同時也誘發(fā)了企業(yè)的虛假包裝現(xiàn)象。
2、中介機構功能的錯位,增加了監(jiān)管的難度
我國中介機構產(chǎn)生和發(fā)展的市場基礎遭到扭曲。與西方國家不同,我國中介機構是在計劃經(jīng)濟條件下建立發(fā)展的。以會計師業(yè)為例,其初衷是為了配合政府機關搞"三查",角色一開始就完全錯位。在政府的長期蔭庇下,注冊會計師也養(yǎng)成了風險意識差、職業(yè)道德水平不高、品牌意識欠缺的"惡習",雖然1999年全行業(yè)完成了與政府的脫鉤改制,但由于配套工作沒跟上,加之全行業(yè)的轉變也需要一個過程,因而達不到市場經(jīng)濟的要求。我國中介機構市場競爭日益激烈,與西方國家不同,競爭的直接后果是造就了一大批愿意冒險出具虛假審計意見的中介機構。對于上市公司而言,事務所A不愿意協(xié)助其作假,很快就會找到愿意的事務所B；注冊會計師A不愿意做假,該所就會讓其下崗,因為自然有B愿意做假。
在西方國家中,中介機構和證券監(jiān)管部門共同監(jiān)督上市公司的信息披露,保證其出具的報告的真實性和完整性。而在我國,中介機構卻在披露信息的真實性問題上,和上市公司一道與監(jiān)管部門周旋,從而使監(jiān)管和被監(jiān)管的力量發(fā)生了很大的變化,在專業(yè)水平上使監(jiān)管者處于劣勢。毫無疑問,這大大地增加了監(jiān)管的難度。
信息披露監(jiān)管現(xiàn)狀
1、信息披露監(jiān)管所依據(jù)的規(guī)范體系
我國證券市場尚處于發(fā)展的初期,存在各種不規(guī)范的情況。為此,在發(fā)展證券市場的過程中,證監(jiān)會一直重視上市公司信息披露規(guī)范的制定工作。在主要借鑒他人經(jīng)驗的基礎上,現(xiàn)已初步形成了上市公司信息披露的基本規(guī)范。首次披露、定期報告和臨時報告等分別由《證券法》、《公司法》、《股票發(fā)行與交易暫行條例》、《公開發(fā)行股票公司信息披露實施細則》、《公開發(fā)行股票公司信息披露內(nèi)容與格式準則》等的相關條文規(guī)范。
2、主要監(jiān)管部門及其相應的職責和權限
目前對上市公司信息披露進行監(jiān)管的部門主要是證監(jiān)會、兩個交易所和中注協(xié)。相對來講,證監(jiān)會享有最為廣泛的權力,也是最權威的監(jiān)管者；交易所處于一線監(jiān)管的地位,但其享有的權限相對較為有限；中注協(xié)對上市公司的信息披露的監(jiān)管較為間接,主要是通過對會計師事務所的監(jiān)督和管理來實現(xiàn)的。
3、信息披露監(jiān)管的力度在不斷加大
證監(jiān)會的歷年上市公司信息披露違規(guī)處罰統(tǒng)計資料表明,信息披露監(jiān)管的力度在不斷加大。主要表現(xiàn)在以下兩個方面:
其一,被處罰的公司數(shù)增加。如下表所示,上交所處罰的上市公司,1999年為11家,2000年為24家,2001年9月14日前為27家；相比之下,深交所的處罰力度較大。深交所處罰的上市公司,1997年為10家,1998年為16家,1999年為6家,2000年為23家,2001年9月10日前為65家。證監(jiān)會處罰的上市公司,1998年為5家,1999年為8家,2000年為6家,2001年8月21日前為1家。
其二,處罰的力度有所加大。以深交所為例,1997年到1999年只有一家上市公司被公開譴責,其余的都只是公開批評,2000年處罰的23家上市公司中,公開譴責的是3家,2001年處罰的65家上市公司中,公開譴責的達到25家之多。證監(jiān)會的處罰力度也在不斷加大,而且,在加大行政處罰力度的同時,逐步引入了刑事處罰。
·對策·提高違規(guī)成本
我們認為,要對違規(guī)者有效地實施監(jiān)管,應該從以下兩個方面著手進行,即提高違規(guī)者所支付的違規(guī)成本和違規(guī)行為查處的概率,從而最大限度地降低違規(guī)者的違規(guī)期望收益。提高違規(guī)成本
1、完善證券法中的民事?lián)p害賠償制度
民事?lián)p害賠償制度不僅通過責令違規(guī)者賠償受害投資者的損失可以有效地剝奪違規(guī)者通過違規(guī)行為所獲得的非法利益,而且給違規(guī)者強行加上了一種經(jīng)濟上的巨大負擔。同時,民事?lián)p害賠償責任制度可以有效地動員廣大的投資者來參與監(jiān)控。我們建議借鑒美國的經(jīng)驗做法確立以下兩個可以操作的訴訟機制:股東集體訴訟制度和股東代表訴訟制度。
2、建立中介機構及其從業(yè)人員的信用體系
我們應建立一種信用體系對中介機構及其從業(yè)人員的信譽程度進行動態(tài)的評定,在不同的信譽等級階段,可以實施相應的業(yè)務禁止,這樣一方面可以防止具有嚴重后果的不法行為的產(chǎn)生,將可能的違法行為置于有限范圍之內(nèi),另一方面可以有效地降低監(jiān)管成本。提高發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為的能力
1、確立政府監(jiān)管、行業(yè)自律和社會監(jiān)督的三位一體的監(jiān)管框架
根據(jù)有關的證券市場監(jiān)管理論,政府在市場監(jiān)管中不應事必恭親,將自己置于矛盾的焦點,而應將證券中介機構及各種自律機構推向監(jiān)管的第一線,從而使自己處于一種相對超脫的地位。
2、中注協(xié)應加強對注冊會計師的管理
要結合政府轉變職能的工作,進一步理順協(xié)會與有關政府部門的關系。要加緊研究并理順中注協(xié)與地方注協(xié)的關系。同時,中注協(xié)應順應行業(yè)體制改革的大方向,循序漸進,逐步實現(xiàn)行業(yè)自律化管理。
3、建立信息披露的風險預警系統(tǒng)
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nbsp;我們建議建立一種上市公司的風險預警系統(tǒng),通過科學的風險預警系統(tǒng)的監(jiān)測,當有著內(nèi)部邏輯的眾多監(jiān)測指標出現(xiàn)異常情況時,自動發(fā)出不同種類的風險預報,并將之轉化成一般投資者能夠理解的信息。這將大大地提高及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)的能力,并有效地保護投資者免受巨大損失。
4、加強監(jiān)管力量
從某種角度來講,即使制度很齊全,沒有足夠的專職人員去執(zhí)行,最終也很難有多少實際效果。所以說,要增加監(jiān)管人員的數(shù)量。另外,在補充監(jiān)管人員數(shù)量的同時,要注重提高監(jiān)管人員的專業(yè)素質。
5、改進監(jiān)管部門的工作方式
作為一線監(jiān)管力量,證券交易所的工作方式有待改進。我們認為采取事前登記,事后審核的方法比較可取。作為監(jiān)管二線的證監(jiān)會,一方面應該做好對交易所的管理工作,另一方面證監(jiān)會應認識到自己遠離市場的弊端,為了更及時地了解到市場的動向,也應該積極主動地拓展自己的工作方式。
信息披露監(jiān)管存在兩方面問題
我們不難看到,在加大處罰的同時,信息披露違規(guī)事件屢禁不止,性質一個比一個惡劣,并且有進一步惡化的趨勢,被處罰上市公司數(shù)目的歷年增加本身也說明了這一問題。這就是說,信息披露監(jiān)管中尚有許多問題須待解決。我們認為,當前信息披露監(jiān)管中存在的問題主要集中在以下兩個方面:
(一)證監(jiān)會和證券交易所的監(jiān)管
1、不能及時發(fā)現(xiàn)問題
證監(jiān)會及其派出機構和證券交易所是證券市場最主要的監(jiān)管者。IPO階段,由證券商向證監(jiān)會推薦上市公司,證監(jiān)會對IPO所有的相關材料進行審查,決定是否同意該公司能夠公開發(fā)行股票和上市。也就是說,IPO中,由證監(jiān)會負責信息披露的監(jiān)管。首次公開發(fā)行股票的招股說明書的信息披露是最為詳盡,最為全面,按理說,應該最容易從招股說明書中發(fā)現(xiàn)問題的。但從已經(jīng)查處的案例來看,不少在招股說明書中就已瘋狂做假的不法行為卻沒有被及時發(fā)現(xiàn)。
交易所對上市公司信息披露的監(jiān)管主要是在持續(xù)披露階段,對于持續(xù)信息披露的載體------定期報告和臨時報告的審查,交易所相當一段時間里采取事前審核的辦法。事實上,法律上留給交易所審核材料的時間很少,以目前交易所的人力、物力,尤其是對定期報告,在各上市公司定期報告相對集中的幾天時間內(nèi),認真地審核眾多上市公司上報的信息披露材料,是很難做到的。這就造成了事實上的審查不嚴,不能及時發(fā)現(xiàn)問題。
2、處罰不力
在各種法律責任制度中,只有民事責任具有給予受害人提供充分救濟的功能。然而由于我國證券法中缺乏民事責任的規(guī)定,因此,在實踐中,對有關的違法違規(guī)行為一般都采用行政處罰的辦法解決,但對受害投資者卻沒有給予補償。在刑事責任和行政責任方面,監(jiān)管力度同樣顯得不夠。按照證券法的有關規(guī)定,制造虛假的發(fā)行文件而發(fā)行證券的,責令停止發(fā)行,退還所募資金和加算銀行同期貸款利息,并處以非法募集資金1%以上2%以下的罰款。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予警告,并處以三萬元以上三十萬元以下的罰款。構成犯罪的,依法追究刑事責任�？墒�,迄今為止,違反有關規(guī)定而欺騙上市,甚至上市后還繼續(xù)造假欺騙股民的上市公司,已經(jīng)多次被揭露,但并沒有都嚴格按照上述規(guī)定給予處理。
(二)中注協(xié)的監(jiān)管
中注協(xié)對信息披露的監(jiān)管主要是通過對會計師事務所的監(jiān)管來實現(xiàn)的。盡管我國的注冊會計師行業(yè)管理體制正在不斷理順,從業(yè)人員的素質和能力也有了長足的進步和提高,但與我國蓬勃發(fā)展的證券市場的需求相比,還存在著不小的差距。
1、行業(yè)監(jiān)管體制有待進一步理順
目前來看,我國的注冊會計師監(jiān)管體制更傾向于美國模式。在我國行業(yè)自律機制薄弱的現(xiàn)實情況下,采用此種模式,可能會有助于提高監(jiān)管的效率；但由于我國市場經(jīng)濟還不發(fā)達,經(jīng)濟條塊分割和地方本位主義在一定程度上依然存在,從而導致地方政府為謀求地方經(jīng)濟利益,通過對地方注協(xié)的控制,介入注冊會計師行業(yè)市場管理,進一步削弱行業(yè)自律監(jiān)管體系的權威性。比如,地方政府為保證本地公司取得上市資格,就通過高估資產(chǎn),虛報盈利,虛假包裝來造假上市。
2、處罰力度不夠
據(jù)統(tǒng)計,2001年上半年全國注冊會計師行業(yè)共有117名注冊會計師、198家機構受到了警告、暫停執(zhí)業(yè)、吊銷資格等行政處罰；422名注冊會計師和73家機構受到了通報、強制教育等行業(yè)自律性處罰；5名資產(chǎn)評估師和18家評估機構受到了行政處罰；5名資產(chǎn)評估師和38家評估機構受到了行業(yè)自律性處罰。盡管監(jiān)管力度在加強,但到目前為止,對注冊會計師及事務所的處罰僅限于行政處罰,還沒有會計師或會計師事務所因參與造假或重大失職,向遭受損失的投資者作出民事賠償。(陸正飛 湯立斌 盧英武)
來源：上海證券報2002.07.15
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