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淺析我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管中存在的主要問題
[摘要] 由于我國(guó)股票市場(chǎng)的交易制度建立時(shí)間較短，并且是以政府為主體推行的，使這個(gè)新興市場(chǎng)在監(jiān)管過程中存在著許多不完善的地方，如政出多門、管理無序、信息披露制度不健全等，導(dǎo)致證券市場(chǎng)效率低下。
由于我國(guó)股票市場(chǎng)的交易制度建立時(shí)間較短，并且是以政府為主體推行的，使這個(gè)新興市場(chǎng)在監(jiān)管過程中存在著許多不完善的地方，如政出多門、管理無序、信息披露制度不健全等，導(dǎo)致證券市場(chǎng)效率低下。我國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管中存在的問題主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律地位不明確
1．我國(guó)《證券法》第166條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)行監(jiān)督管理，維護(hù)證券市場(chǎng)秩序，保障其合法運(yùn)行。”本法對(duì)國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)未作明確指定，根據(jù)國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)是證監(jiān)會(huì)。但從現(xiàn)行管理體制看，國(guó)務(wù)院證券委依然作為一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在起作用，此外國(guó)家債券、金融債券的發(fā)行仍由財(cái)政部和人民銀行管理�？梢姡C券市場(chǎng)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)客觀上仍存在法律界定不明確和監(jiān)管主體多元化的問題。
2．前證監(jiān)會(huì)在履行監(jiān)管職能時(shí)缺乏必要的法律依據(jù)�！蹲C券法》第167條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在對(duì)證券市場(chǎng)實(shí)施監(jiān)督管理中履行下列職責(zé)：(一)依法制定有關(guān)證券市場(chǎng)監(jiān)督管理的規(guī)章、規(guī)則，并依法行使審批或者核準(zhǔn)權(quán)；……”證監(jiān)會(huì)現(xiàn)屬于國(guó)務(wù)院的事業(yè)單位，并非完整意義上的行政主體。根據(jù)《憲法》第90條第2款規(guī)定：“各部、各委員會(huì)根據(jù)法律、國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章�！薄稇椃ā凡⑽窗严鄳�(yīng)權(quán)力授權(quán)于非部、委機(jī)構(gòu)或事業(yè)單位，所以在證監(jiān)會(huì)履行《證券法》第167條規(guī)定的制度規(guī)章、規(guī)則職責(zé)時(shí)，因其身份的限制，與《憲法》規(guī)定相違背。同時(shí)，我國(guó)《行政訴訟法》第53條1款規(guī)定：“人民法院審理行政案件，參照國(guó)務(wù)院部、委根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令、制定、發(fā)布的規(guī)章……”。由此，人民法院在審理證券行政案件時(shí)，對(duì)證監(jiān)會(huì)制定的規(guī)章、規(guī)則也缺乏參照依據(jù)。
3．證券監(jiān)管中的法律責(zé)任不明確。由于證監(jiān)會(huì)沒有被《證券法》明確指定為國(guó)務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，其現(xiàn)實(shí)中的權(quán)力來源于國(guó)務(wù)院授權(quán)或委托。這樣，若按《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“由法律法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告”，國(guó)務(wù)院就有可能被推斷為證券行政訴訟的被告。此外，《國(guó)家賠償法》第7條第4款還規(guī)定：“受行政機(jī)關(guān)委托的組織或個(gè)人在行使委托行政權(quán)力時(shí)侵犯公民、法人或其它組織的合法權(quán)益造成損害的，委托的行政機(jī)關(guān)為賠償義務(wù)機(jī)關(guān)�！弊C監(jiān)會(huì)如遇諸如此類的問題，其監(jiān)管職能難以得到充分的釋放。
上述情況表明，一個(gè)監(jiān)管主體的確立，必須首先作出法律上的明確，否則難以形成真正集中統(tǒng)一的監(jiān)管體系。
二、監(jiān)管主體行業(yè)不能滿足市場(chǎng)發(fā)展的客觀要求。
證券監(jiān)管體系的確立，從本質(zhì)上講屬于服務(wù)性質(zhì)，即監(jiān)管不是遏止發(fā)展，而是為市場(chǎng)更快地發(fā)展提供高層次服務(wù)。對(duì)于年輕的中國(guó)證券市場(chǎng)來說，監(jiān)管的方式主要應(yīng)以正向激勵(lì)為主，應(yīng)以“疏導(dǎo)和理順”為主，而非單純地“關(guān)閉與撤銷”。
從目前國(guó)家經(jīng)濟(jì)宏觀政策導(dǎo)向看，主要是搞活發(fā)展，但是我國(guó)證券監(jiān)管主體尚缺乏這樣的認(rèn)識(shí)深度，對(duì)證券市場(chǎng)發(fā)育中出現(xiàn)的問題缺乏客觀評(píng)判，市場(chǎng)稍有波動(dòng)就如臨大敵，進(jìn)而采取壓制措施，這樣必將帶來許多弊端。(1)政府和企業(yè)因關(guān)閉市場(chǎng)需先購(gòu)回已上市流通的權(quán)證，這不僅與企業(yè)融資的初衷相違背，而且必將背上沉重的經(jīng)濟(jì)包袱，影響企業(yè)發(fā)展。(2)黑市交易也會(huì)由此死灰復(fù)燃，擾亂正常的市場(chǎng)秩序。(3)不僅不能針對(duì)證券市場(chǎng)出現(xiàn)的問題總結(jié)出路，而且連校正的機(jī)會(huì)和探索的機(jī)遇也因市場(chǎng)關(guān)閉而失去。(4)上市公司將失去增資擴(kuò)股的機(jī)會(huì)，從而制約企業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。
縱觀發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)證券監(jiān)管體系的運(yùn)作，在發(fā)展初期也不可避免地出現(xiàn)一些不良現(xiàn)象或問題，但其監(jiān)管主體的態(tài)度是積極的。除直接懲戒相關(guān)責(zé)任者，主要對(duì)整個(gè)市場(chǎng)進(jìn)行補(bǔ)救和規(guī)范，找出問題原因，運(yùn)用法律手段進(jìn)行約束與規(guī)范。以美國(guó)的證券監(jiān)管為例：1929年的股災(zāi)，促使美國(guó)《1933年證券法》等一系列證券法律的出臺(tái)。80年代起因?qū)︺y行從事證券業(yè)務(wù)限制放松，造成中小投資者利益受損，于是通過了《1990年市場(chǎng)改革法》，該法對(duì)保護(hù)中小投資者的利益作出了專門規(guī)定。正是由于適時(shí)地進(jìn)行規(guī)范，使美國(guó)證券市場(chǎng)得到不斷完善和發(fā)展，成為世界最大的市場(chǎng)。所以說，監(jiān)管主要體現(xiàn)為發(fā)展與規(guī)范，從某種意義上講，在市場(chǎng)發(fā)展中問題的出現(xiàn)正是規(guī)范市場(chǎng)和強(qiáng)化監(jiān)管的良好契機(jī)。
三、證券監(jiān)管的法律制度缺乏配套性和時(shí)效性
1.證券監(jiān)管的法律制度不完備。證券市場(chǎng)是由上市公司、證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)、投資者及其它市場(chǎng)參與者組成，由證券交易所的有效組織而得以正常運(yùn)行的。在這一系列環(huán)節(jié)中，都應(yīng)具有與之相適應(yīng)的法律規(guī)范。目前。我國(guó)《證券法》雖已出臺(tái)，但與之相配套的實(shí)施細(xì)則和相法法律，如《證券交易法》、《證券信譽(yù)評(píng)級(jí)法》等還未制定，因此在法律手段運(yùn)用上，表現(xiàn)為可操作性差、執(zhí)法力度弱，不能形成完整的證券法規(guī)體系，影響了這一重要手段的有效實(shí)施。
2．現(xiàn)有法律法規(guī)之間銜接性差。如《證券法》與《公司法》之間不銜接，《證券法》規(guī)定的法律責(zé)任，也沒有考慮對(duì)《刑法》、《行政訴訟法》等法律作出相應(yīng)補(bǔ)充規(guī)定。在缺乏相關(guān)法律的配合下，證券監(jiān)管的法律手段在實(shí)際運(yùn)用中將難以奏效。
四、行政手段過于剛性，監(jiān)管手段偏于“政策化”
目前的證券監(jiān)管體系和監(jiān)管手段，主要表現(xiàn)為政府以行政命令的方式過多地干預(yù)證券市場(chǎng)，并為此承擔(dān)了很大的風(fēng)險(xiǎn)，其表現(xiàn)為：
1．用行政管理代替市場(chǎng)的選擇功能。在這個(gè)問題中最突出的表現(xiàn)是在股票發(fā)行和上市的額度管理上，在以行政干預(yù)為主導(dǎo)的監(jiān)管模式下，人為地控制市場(chǎng)擴(kuò)容速度，使公開發(fā)行和上市的股票成為一種稀缺資源，從而人為地抬高了股票的發(fā)行價(jià)格，使得一級(jí)市場(chǎng)供求長(zhǎng)期處于失衡狀態(tài)。盡管《證券法》已將股票發(fā)行的審批制改為核準(zhǔn)制，但相應(yīng)的具體政策和措施卻并未出臺(tái)。
2．政府干預(yù)二級(jí)市場(chǎng)價(jià)格。由于市場(chǎng)的非協(xié)調(diào)性發(fā)展，股市經(jīng)常出現(xiàn)劇烈波動(dòng)，嚴(yán)重背離企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)實(shí)際，管理者為了“市場(chǎng)穩(wěn)定”和“保護(hù)投資者的利益”，采取行政手段干預(yù)市場(chǎng)價(jià)格，其結(jié)果卻不盡人意。股市作為準(zhǔn)確傳遞綜合經(jīng)濟(jì)信息、反映宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)的“晴雨表”，因政策的朝令夕改而大起大落，極不利于證券市場(chǎng)健康發(fā)展。
3．政府過多地干涉證券市場(chǎng)。在目前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府如果過多干預(yù)證券市場(chǎng)運(yùn)行，則會(huì)給證券市場(chǎng)帶來嚴(yán)重危害。正如國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心“資本市場(chǎng)課題組”的一份研究報(bào)告中指出：“由于監(jiān)管部門對(duì)應(yīng)由市場(chǎng)力量決定的事情介入過深，而對(duì)于政府應(yīng)當(dāng)管好的事情未能管好，使得各種違規(guī)現(xiàn)象十分突出，嚴(yán)重?fù)p害了證券投資者利益�！�
五、證券自律主體行為缺乏健全性和規(guī)
范性
隨著我國(guó)證券市場(chǎng)的成熟，自律組織的作用將越來越重要�！蹲C券法》第162條規(guī)定：“證券業(yè)協(xié)會(huì)是證券業(yè)的自律組織，是社會(huì)團(tuán)體法人。證券公司應(yīng)加入證券業(yè)協(xié)會(huì)。證券業(yè)協(xié)會(huì)的權(quán)力機(jī)構(gòu)為全體會(huì)員組成的會(huì)員大會(huì)”，同時(shí)規(guī)定了證券業(yè)協(xié)會(huì)的職責(zé)，如擬定自律性管理制度、組織會(huì)員業(yè)務(wù)培訓(xùn)和業(yè)務(wù)交流、處分違法違規(guī)會(huì)員及調(diào)解業(yè)內(nèi)各種糾紛等等。但是目前的自律組織建設(shè)和自律手段運(yùn)用還存在許多不足，難以發(fā)揮其應(yīng)有的職能作用。主要表現(xiàn)在：
1．自律組織不健全。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在目前近千家證券商、中介機(jī)構(gòu)中，加入中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)的團(tuán)體僅為121個(gè)，個(gè)人35人，會(huì)員發(fā)展極為緩慢。
2．自律管理混亂。現(xiàn)階段的自律組織，形式上由兩個(gè)證券交易所及其證券登記公司、中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)和地方證券業(yè)協(xié)會(huì)組成，但實(shí)際運(yùn)行中各方彼此獨(dú)立，各有自己的會(huì)員且這些會(huì)員相互交叉。由于各自律組織對(duì)同一問題有不同的規(guī)則要求和處理方式，使得會(huì)員無所適從。自律組織形不成自上而下的統(tǒng)一體系，難以協(xié)調(diào)工作。
3．政府色彩濃厚。按《證券法》規(guī)定，自律組織是由符合條件的證券經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)及其中介機(jī)構(gòu)組成，通過對(duì)自身會(huì)員的自我約束、相互監(jiān)督起到對(duì)政府監(jiān)管的補(bǔ)充作用。而目前的中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)和地方證券業(yè)協(xié)會(huì)大多屬于官辦機(jī)構(gòu)，機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人多是由政府機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人兼任，使該組織獨(dú)立的職能作用得不到有效發(fā)揮。
4．機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)。中國(guó)證券業(yè)協(xié)會(huì)成立近十年來至今僅于成立之初召開了第一次會(huì)員大會(huì)，除個(gè)別組織召開一、二次學(xué)術(shù)會(huì)議、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、編寫業(yè)務(wù)手冊(cè)和簡(jiǎn)報(bào)外，還沒有履行更主要的職責(zé)。
六、證券交易所的一線監(jiān)管作用不夠
作為證券市場(chǎng)的組織者，上海、深圳交易所不僅管理機(jī)制不同，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管力度也存有差異。由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)以及交易所與各自會(huì)員之間的千絲萬縷聯(lián)系，致使證券交易所在執(zhí)行仲裁和懲罰職能時(shí)，常會(huì)出現(xiàn)偏袒與其親近的會(huì)員的傾向。這一點(diǎn)可在1995年上半年接二連三的國(guó)債期貨違規(guī)問題處理方法上得到印證。
（ 《經(jīng)濟(jì)研究資料》2001年第3期, 中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政系碩士研究生 曹穎）
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