證監(jiān)會的邊界

　　在過去，中國證監(jiān)會作為事業(yè)單位的“模糊生存”狀態(tài)，有其歷史邏輯。但市場“水漲船高”之后“水落石出”，深層次問題和結(jié)構(gòu)性矛盾漸次暴露，作為對證券市場統(tǒng)一行使監(jiān)管權(quán)、在期望和責難中負重前行的證監(jiān)會，應(yīng)該對自己的身份有所交待。　本周，證監(jiān)會啟動的股權(quán)分置改革進入實質(zhì)階段，清華同方等4家首批上市公司在長假后的第一個交易日公布了股權(quán)分置改革試點方案意向�！±�擾市場多年的股權(quán)分置問題終于在這場改革中有了解決的可能，這自然令人欣喜，但與此同時，大盤卻繼續(xù)滑向新低，透露出市場出人意料的失望情緒。這一反差表明，不僅股權(quán)分置改革本身仍存在分歧，而僅通過股權(quán)分置改革就想解決市場問題的寄望似乎也太為樂觀。重振股市的愿望仍有待于證券法修訂、監(jiān)管者歸位等一系列改革措施來推動�！�

    目前，《證券法修改建議稿》（下稱《建議稿》）的一讀程序已經(jīng)啟動，但證監(jiān)會的角色仍如過去一樣處于模糊狀態(tài)�！「鶕�(jù)國辦發(fā)（1998）131號《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中國證監(jiān)會職能配置、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》（俗稱《中國證監(jiān)會三定方案》），證監(jiān)會是國務(wù)院直屬事業(yè)單位，而不屬于行政機關(guān)。一度普遍作為行政機關(guān)進人門檻的“公務(wù)員考試”，對證監(jiān)會并不適用�！≡谶^去，中國證監(jiān)會作為事業(yè)單位的“模糊生存”狀態(tài)，有其歷史邏輯。但市場“水漲船高”之后“水落石出”，深層次問題和結(jié)構(gòu)性矛盾漸次暴露，作為對證券市場統(tǒng)一行使監(jiān)管權(quán)、在期望和責難中負重前行的證監(jiān)會，應(yīng)該對自己的身份有所交待。否則，在設(shè)定“行政許可”和實施“行政處罰”這一懲前毖后大權(quán)時，證監(jiān)會將面臨極其被動的尷尬局面。

　　“名至”才能“實歸”

　　值得注意的是，在最新的《證券法修改建議稿》中，賦予了證監(jiān)會包括查封、凍結(jié)賬戶等在內(nèi)的諸多準司法權(quán)。但如果證監(jiān)會仍屬“事業(yè)單位”，則市場極易以行政許可法和行政處罰法來向其討說法�！【托姓�許可而言，依照行政許可法規(guī)定，行政許可由行政機關(guān)和“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”行使。證監(jiān)會不是行政機關(guān)，其設(shè)定行政許可，當屬后者無疑。但法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，應(yīng)當以自己的名義實施行政許可，不得再行委托。　

    據(jù)此，目前證監(jiān)會擁有的行政許可權(quán)，源自證券法等法律法規(guī)的授權(quán)，其再無權(quán)委托分支機構(gòu)行使這一行政許可權(quán)。

　　但是，2004年7月，證監(jiān)會向派出機構(gòu)下發(fā)了《關(guān)于做好下放派出機構(gòu)行政許可項目實施工作的通知》，卻將“證券公司分支機構(gòu)遷址核準”、“證券公司轉(zhuǎn)讓、互換營業(yè)部審批”、“證券公司分支機構(gòu)負責人任職資格核準”和“外國證券類機構(gòu)駐華代表處地址變更核準”等“下放”各派出機構(gòu)，由其實施行政許可。這一“下放”過程，其實就是一種行政許可權(quán)力的委托過程，法理上自難圓暢�！�

    同樣，證監(jiān)會將一些證券公司、證券投資咨詢、基金等領(lǐng)域的從業(yè)人員資格審核，“移交”給證券業(yè)協(xié)會。不論“下放”還是“移交”，其本質(zhì)都是證監(jiān)會自上而下的許可權(quán)轉(zhuǎn)移。如果這些行政許可權(quán)力本屬證監(jiān)會，證監(jiān)會當無權(quán)“下放”或“移交”，如其原屬市場的自律監(jiān)管范疇，證監(jiān)會更無從“下放”或“移交”，而應(yīng)屬“還權(quán)”問題�！�

    就行政處罰而言，行政處罰法規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的具有行政管理職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰，卻未規(guī)定其可以設(shè)定行政處罰。而中國證監(jiān)會不僅行使著證券法所賦予的包括警告、罰款等在內(nèi)的行政處罰，而且在自己頒布的規(guī)章中大量創(chuàng)設(shè)著行政處罰權(quán)。

　　名至才能實歸。此番證券修法，當可同時修改《中國證監(jiān)會三定方案》，而將證監(jiān)會“正名”為統(tǒng)一行使證券市場監(jiān)管職權(quán)的行政機構(gòu)。另外，筆者注意到，《修改稿》仍以“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機構(gòu)”指稱證監(jiān)會，筆者建議不妨將其直稱為“中國證券監(jiān)督管理委員會”。須知，WTO對透明度（transparency）的要求里，法條表述時監(jiān)管部門的“顯身化”也是應(yīng)有之義。

　　證券市場的“公共利益”只有一條

　　1990年代初，誕生于“姓社姓資”的爭論激烈、國企改革徘徊于十字路口的證券市場，注定要背負起服務(wù)于“國企脫困”——這個當時中國最大經(jīng)濟改革命題的重任。

　　因此，整個證券市場的基礎(chǔ)性制度從一開始就不是考慮什么樣的設(shè)計是最合理的，而是考慮什么樣的設(shè)計是最有可能被接受的。在這種權(quán)宜的思維模式下，證券市場被賦予了繁重的非市場功能。“種瓜得瓜、種豆得豆”。證券市場初始功能定位時對現(xiàn)實國情的“遷就”，以及為了保證這一“遷就”能夠“進行到底”的諸多制度設(shè)計，釀就了今日積重難返的重重弊病。

　　在這種情況下的證券修法，是否還應(yīng)繼續(xù)遷就現(xiàn)實？也許，對于股市這一公眾參與程度極高、因而公共性極強的市場，回味行政許可法的相關(guān)規(guī)定，無疑至為必要。該法第2條開宗明義，將立法目的直指維護社會公共利益，另有多處條款明確將“行政許可”和“公共利益”緊密相連，其含義不言自明：設(shè)定行政許可的目的在于維護社會公共利益，舍此無以保障行政許可的正當性。而在證券市場中，如何保證監(jiān)管部門所設(shè)定的每一項行政許可，都是為了維護社會公共利益？換言之，在利益沖突極其明顯的證券市場中，如何確定其公共利益？

　　舉例而言，我國證券市場的一項根本性制度——股票發(fā)行核準制，其本質(zhì)上就是賦予證監(jiān)會一種行政許可權(quán)力。目前申請過會的公司，絕大多數(shù)都符合《公司法》第137條規(guī)定的股份發(fā)行條件和152條規(guī)定的上市條件，但事實上，證監(jiān)會大量的內(nèi)部規(guī)范性文件，特別是一些配合國企融資的潛規(guī)則，在很大程度上主導(dǎo)著過會進程。

　　在目前市場積疴泛起、弊病重生之際進行證券修法，若要為股市的鳳凰涅磐贏得先機，我們就必須確立起證券市場“公共利益”的確認機制和反思機制，并進行真誠的反思：證券市場的“公共利益”不是“萬金油”，它是、并且只能是廣大的投資者利益。背棄了這一點，證券市場將成無源之水、無本之木，市場的發(fā)展和未來也就無可期待。

　　有所不為才能有所為

　　就核心職責而言，證監(jiān)會應(yīng)以強化監(jiān)管、保護投資者利益為己任。然而，作為國企改革背景下的一種結(jié)構(gòu)性安排，證監(jiān)會在實際工作中卻承擔著解困國企、發(fā)展證券市場并維持市場穩(wěn)定這兩項職責，既是“嚴父”，更是“慈母”。

　　這樣，在同質(zhì)股市背景下，券商生存、企業(yè)融資、國企改革、市場形象等壓力都蜂擁而至，證監(jiān)會在拿捏監(jiān)管尺度時無法不作出妥協(xié)，其表現(xiàn)形式之一就是監(jiān)管尺度的調(diào)整。當證券市場低迷時，證監(jiān)會通常很少作出處罰決定，其中顯見的原因是惟恐處罰會進一步打擊市場信心。而相反，在證券市場比較活躍的時期，證券監(jiān)管部門則會相應(yīng)采取措施，加大懲戒力度。

　　這樣，背負著調(diào)控市場職責的監(jiān)管懲戒措施，無法不發(fā)生異化，典型的表現(xiàn)是處罰的政策性強、連續(xù)性弱、

處罰標準不一、處罰不遵循法定程序。運動式執(zhí)法和權(quán)宜式執(zhí)法，形不成制度，形不成習慣，更形不成文化。

　　監(jiān)管者必須也只能做好它應(yīng)該做的工作，我們不能也無法指望監(jiān)管者對監(jiān)管之外的任何事項負責。在目前證券市場主體多元化、同質(zhì)股市逐漸淡化的背景下進行的證券修法，應(yīng)考慮給予證監(jiān)會更多信守監(jiān)管本位的制度和資源環(huán)境，淡化違規(guī)懲戒的市場調(diào)控功能，使懲戒措施成為市場可預(yù)期的違規(guī)成本，從而逐漸培植起崇法和守法的市場習慣和文化。

　　另外，從理論上說，監(jiān)管層與業(yè)界存在著內(nèi)生的緊張關(guān)系，而妥當?shù)木嚯x則正是維持這種關(guān)系的基礎(chǔ)。但由于歷史淵源和監(jiān)管層與業(yè)界人員的“雙向流動”，我國證券監(jiān)管部門與業(yè)界保持著過于密切的聯(lián)系，這體現(xiàn)在兩方面：

　　其一，在調(diào)控股市時，監(jiān)管層與券商往往是“打虎親兄弟、上陣父子兵”的“合作關(guān)系”，這更多地源于體制的“路徑依賴”；

　　其二，在人員流動方面，監(jiān)管部門成為券商、基金公司重要的人才輸送地，這則是監(jiān)管層與市場“合作”的必然結(jié)果。

　　從2001年至今，從證監(jiān)會或地方證管辦（證監(jiān)局）離職就任基金公司、券商高管的情形相對集中，且這種勢頭有加強的趨勢。在中國社會差序格局、“人際關(guān)系資本”潛規(guī)則的主導(dǎo)下，監(jiān)管層要對昔日的同事、朋友領(lǐng)導(dǎo)下的證券公司或基金公司的違法違規(guī)情形嚴加查處，必然會面臨巨大的困難和壓力。這樣，對于業(yè)界的不當行為，監(jiān)管部門“酌情處罰”、“下不為例”的傾向極為明顯。小病不治終成大患，目前券商深陷危機，與此顯然不無干系。

　　在目前證券修法以及后續(xù)配套規(guī)則的制訂過程中，應(yīng)考慮從制度上消彌監(jiān)管層和業(yè)界這種關(guān)系帶來的消極影響。具體說來，監(jiān)管層與業(yè)界的人員流動應(yīng)以單向為宜，即業(yè)界人員可以流向監(jiān)管層，但必須盡可能地抑制監(jiān)管人員流向業(yè)界的通道，否則，監(jiān)管人員有可能為謀取“后監(jiān)管”的人脈關(guān)系，而在該出手時投鼠忌器，影響懲戒效果。

　　監(jiān)管切莫“越位”

　　多年來，我國證券市場在“發(fā)展與規(guī)范孰為先”的論爭“迷霧”中彷徨前行，歷盡曲折。然而，這一論爭可能是有意無意地混淆了“規(guī)范”與“管制”的區(qū)別我們應(yīng)當以創(chuàng)新的態(tài)度、發(fā)展的眼光打破不利于市場發(fā)展的“管制”，但這決不意味著我們應(yīng)當打破監(jiān)管和規(guī)范。“公開、公正、公平”是市場的基石和命脈，任何對它的侵犯都不容忽視和回避，更不應(yīng)在某個階段強調(diào)它而在某個階段忽視它。否則，我們將為此付出慘痛的代價。

　　然而，也許是對證券違法違規(guī)的種種亂象心存忌憚，此次證券修法，似乎有在監(jiān)管方面劍走偏鋒、矯枉過正而將“監(jiān)管”異化為“管制”的跡象。

　　就對券商而言，證監(jiān)會對券商全面實施“管人、管事、管資產(chǎn)”的管制策略。在充當夜警、隨時檢查券商財務(wù)報表和內(nèi)控機制以強化外部監(jiān)管的同時，證監(jiān)會還“接管”了券商大量的內(nèi)部治理事務(wù)：決定券商高管任職資格，責令券商撤換高管；責令券商股東出局或限制其股東權(quán)利；審批券商章程這一根本性內(nèi)部治理文件；一體規(guī)定券商的凈資本、凈資產(chǎn)與負債的比例、凈資本凈資產(chǎn)的比例、凈資本與自營、承銷、資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)規(guī)模比例等等，如此以大量設(shè)定行政許可的方式來實現(xiàn)監(jiān)管，不但其合法性面臨疑問，而且忽視券商錯位競爭的削足適履做法，也顯然有悖市場規(guī)律。

　　就對上市公司而言，監(jiān)管層似乎也正以“監(jiān)管”之名行“管制”之實。典型事例為上市公司獨董任職資格之審批。

　　2002年證監(jiān)會等部門頒布的《關(guān)于在上市公司建立獨立董事制度的指導(dǎo)意見》，規(guī)定上市公司聘任的獨董應(yīng)事先向所在地證監(jiān)會派出機構(gòu)備案，經(jīng)審核無異議后方可提交股東大會選舉。對于這種顯然有欠妥當?shù)男姓�許可事項，證監(jiān)會于2004年7月向滬、深兩交易所發(fā)出《關(guān)于做好獨立董事任職資格備案工作的通知》，將該“權(quán)力”移交給證券交易所，要求交易所對不適宜擔任獨立董事的候選人在15日內(nèi)出具書面否定意見。

　　聘任獨董，與選任其他董事、監(jiān)事，聘任會計師事務(wù)所等事項一樣，當屬純粹的公司內(nèi)部事務(wù)，公司當可自主決定，此乃公司治理之基本要義。而由證監(jiān)會對全國1300余家上市公司擬聘任的獨董一一審查，對其“獨立性”等適任要求作出判斷，它一方面反映了證監(jiān)會對公司自治缺乏信心，另一方面則折射出其對自身能力的局限性體察不周。對聘任獨董如此微觀的事務(wù)親歷親為，本質(zhì)上是證監(jiān)會再一次僭越了其自身的權(quán)限，“越位”設(shè)定了行政許可。

　　此外，退而言之，證交所作為一線監(jiān)管部門，難道在選任適格的獨董方面就一定高明于各上市公司？

　　就證監(jiān)會與交易所的權(quán)力分配而言，也面臨諸多問題。多年來，承擔著一線監(jiān)管職能、同時又引領(lǐng)著市場發(fā)展的證券交易所，深深感受到管制對市場的極大制約。如上證180（資訊 行情 論壇）指數(shù)樣本的每一次調(diào)整，都要經(jīng)證監(jiān)會報國家批準；ETF（交易所基金）的推出，上海證券交易所一級一級往上報，歷經(jīng)漫長的四年才“修成正果”。然而，對缺乏了解的事物所固有的退縮、保守和擔心惹上責任的心理，極易貽誤金融創(chuàng)新的最佳時機。

　　《建議稿》雖然賦予交易所核準公司債券上市的權(quán)力，但目前公司債券多以企業(yè)債券的名義發(fā)行、上市，公司債券徒有虛名。更重要的是，由于公司債券上市條件是法定的，交易所并沒有權(quán)力制訂上市條件。另外，《建議稿》雖然規(guī)定交易所核準股票上市，但上市條件依舊法定化，交易所依舊缺乏決定股票上市條件這一最為重要的自律管理職能，權(quán)力仍在證監(jiān)會。

　　華東政法學院·羅培新

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