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我國鐵路企業(yè)應建立現(xiàn)代企業(yè)制度
內(nèi)容摘要：鐵路企業(yè)走向現(xiàn)代企業(yè)制度的改革任重道遠，國家亟需對鐵路企業(yè)進行公司制改革并完善相關立法。關鍵詞：鐵路法，現(xiàn)代企業(yè)制度
一、重新界定我國鐵路企業(yè)的法律地位
長期以來，鐵路運輸企業(yè)兼有生產(chǎn)經(jīng)營和行政管理的雙重職能，集民事主體和行政主體于一身，帶有濃厚的計劃性、壟斷性和軍事化管理性。在計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡的過程中，上述性質(zhì)仍然有所保留，嚴重束縛了我國鐵路企業(yè)的角色定位和市場化步伐。1990年的《鐵路法》規(guī)定，鐵路局和鐵路分局既是鐵路企業(yè)，又是行政機關。
由于鐵路局和鐵路分局的雙重法律角色，致使立法者很難在《鐵路法》中明確鐵路局和鐵路分局是獨立的企業(yè)法人，還是法人的分支機構�！惰F路法》對這問題未置可否，就為鐵道部與鐵路局、鐵路分局、鐵路段、站之間法律關系的理順帶來了難度。這涉及到是用公司法，還是用行政法來解釋上述法律關系。
選擇后一思路，用行政層次和行政級別調(diào)整鐵道部與鐵路局、段、站等之間的法律關系，勢必會沖淡其作為市場主體的法律色彩；選擇前一思路，將鐵路局、段、站納入公司法的調(diào)整軌道，則不僅法律關系明確，而且有利于推動鐵路企業(yè)的市場化、法人化過程�，F(xiàn)行立法在界定鐵路企業(yè)的法律地位時，不僅條文過簡，也沒有指明鐵路企業(yè)的改革方向。
現(xiàn)實中，鐵道部既是鐵路行業(yè)的主管部門，享有行政權力，也是具有壟斷性的企業(yè)，對于運輸行業(yè)的經(jīng)營管理享有一系列民事權利。因此，鐵道部的法律地位既不能單純地界定為行政機關，也不能單純地界定為民事主體。這種亦官亦商的法律角色成為我國的一大特色。
鐵路運輸是我國的基礎產(chǎn)業(yè)，在國民經(jīng)濟中發(fā)揮著支柱性作用。我國的鐵路企業(yè)需要大的發(fā)展，需要具有較強的市場競爭能力、科技創(chuàng)新能力和風險抵御能力，必須按照民事主體與行政機關角色分離的原則，大膽推進鐵路企業(yè)的公司制改革，把鐵路企業(yè)從亦官亦商的行政性公司改造成以營利為目的民事主體和市場主體。
二、積極推進現(xiàn)有國有鐵路企業(yè)的公司制改革
《中共中央關于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干問題的決定》（以下簡稱決定）強調(diào)對國有大中型企業(yè)實行規(guī)范的公司制改革，并明確指出，“公司制是現(xiàn)代企業(yè)制度的一種有效組織形式”。國有鐵路企業(yè)也要毫無例外地投身于公司制改革。問題在于，把國有鐵路企業(yè)改組成哪種形式的公司？
我國《公司法》第64條規(guī)定，國務院確定的屬于特定行業(yè)的公司應當采取國有獨資公司的形式。但是，何為特定行業(yè)，鐵路運輸算不算特定行業(yè)，立法上缺乏明確規(guī)定。因此，：口果把鐵路運輸理解為特定行業(yè)，那么國有鐵路企業(yè)就要改組為國有獨資公司，不能改組成投資主體多元化的有限責任公司和股份有限責任公司，更不能改組成為上市公司；如果把鐵路運輸理解為非特定行業(yè)，那么國有鐵路企業(yè)就不必改組為國有獨資公司，而可以改組成為投資主體多元化的有限責任公司、股份有限公司或上市公司。
筆者認為，鐵路運輸企業(yè)不屬于《公司法》第64條所稱的特定行業(yè)。理由是：（1）鐵路運輸也是運輸產(chǎn)業(yè)一種。既然我國的公路運輸企業(yè)和民航運輸企業(yè)可以采取投資主體多元化的有限責任公司和股份有限公司，鐵路運輸也可以實現(xiàn)投資主體的多元化。（2）鐵路運輸業(yè)投資大、周期長的特點，決定了該行業(yè)更適合于采取投資主體多元化的形式。（3）在許多西方國家，鐵路采取股份有限責任公司的方式，不少原先采取國有公司形式的鐵路也在施行民營化或私營化。日本的國鐵實行股份公司化即是一例。其中主要原因是，國家經(jīng)營鐵路企業(yè)往往存在著效率低下的問題。而鐵路企業(yè)的效率低下也是我國國有鐵路企業(yè)亟待解決的一個問題。（4）限制國有獨資公司適用范圍是國有企業(yè)改革的一個方向�！稕Q定》指出，“股權多元化有利于形成規(guī)范的公司法人治理機構，除極少數(shù)必須由國家壟斷經(jīng)營的企業(yè)外，要積極發(fā)展多元投資主體的公司”。將鐵路運輸企業(yè)理解為非“必須由國家壟斷經(jīng)營的企業(yè)”，既有利于增強國家實力，也有利于保持市場活力，又不損害社會公共利益。
因此，鐵路運輸行業(yè)也應本著“有進有退，有所為有所不為”的精神，大力調(diào)整鐵路運輸產(chǎn)業(yè)中國有經(jīng)濟的戰(zhàn)略布局。具體說來，在鐵路運輸業(yè)競爭性較強的地區(qū)和亞產(chǎn)業(yè)，國有投資可以適度退出，不持或者少持鐵路企業(yè)的股份，鼓勵社會公眾的資本踴躍進入該地區(qū)和亞產(chǎn)業(yè)，這樣既可減輕國家的投資負擔，盤活國有資產(chǎn)，防范國家的投資風險，也可以刺激社會閑散資金轉換為社會生產(chǎn)力，為社會公眾提供創(chuàng)造財富的機會。在鐵路運輸業(yè)競爭性較差的地區(qū)和亞產(chǎn)業(yè)，國有投資力度可以適度加強，乃至實現(xiàn)100％的控股，設立國有獨資公司。
當然，國有鐵路企業(yè)改制成了有限責任公司、股份有限公司乃至上市公司，并不意味著公司的經(jīng)營行為自然而然地規(guī)范化了，公司的治理結構就一勞永逸地科學化、民主化了。實際情況是，我國少數(shù)已經(jīng)改制的鐵路企業(yè)在經(jīng)營管理活動中仍然存在著不少違法違規(guī)現(xiàn)象。僅有公司之名，而無公司之實是遠遠不夠的，必須采取切實有效措施轉換經(jīng)營機制，增強法律意識，嚴格執(zhí)行《公司法》、《證券法》和相關的商事、經(jīng)濟法規(guī)。
三、推動我國鐵路企業(yè)職工持股制度
為了實現(xiàn)職工持股，不少國家專門通過了立法，或者對現(xiàn)有的公司立法進行了修改。
我國在國企改革的實踐中推出的職工持股試點得到了廣大職工的支持和擁護。我國鐵路企業(yè)目前有職工30萬。為了使鐵路企業(yè)不僅實現(xiàn)制度上的創(chuàng)新，而且實現(xiàn)科技進步和勞動效率的提高，有必要采取積極而穩(wěn)妥的措施，在鐵路行業(yè)推行職工持股。
至于職工持股的方式可以考慮以下兩種：一是由職工個人自己出資購買鐵路企業(yè)的股份，二是將鐵路企業(yè)存量凈資產(chǎn)中與職工直接貢獻相對應的一部分量化到職工個人名下。筆者認為，第一種方式固然無可厚非，第二種方式也有其合理性。我國鐵路企業(yè)能夠發(fā)展壯大到今天，是與廣大鐵路職工的忘我勞動和無私奉獻密不可分的。將廣大職工創(chuàng)造的鐵路企業(yè)資產(chǎn)價值的一部分折算為職工的出資，并賦予其相應的股東權，不僅不是蠶食國有資產(chǎn)，分光吃盡的行為，而是調(diào)動鐵路職工積極性提高鐵路運輸服務質(zhì)量、增強鐵路企業(yè)競爭力的有效杠桿。
在鐵路企業(yè)推行職工持股，要注意協(xié)調(diào)好職工根據(jù)其勞動獲得的勞動報酬與職工根據(jù)其股份獲得的股息紅利之間的比例關系。因為，如果職工的勞動報酬在其個人總收入中所占的比例過高，職工持股對于職工來說也就沒有任何動力；但是，如果職工的股息紅利在其個人總收入中所占的比例過高，職工就會喪失作為勞動者的應有動力和壓力。筆者認為，職工勞動報酬與其股息紅利之間的關系確定為6：4似乎較為可行、公平。
為了鼓勵鐵路職工最大限度地為企業(yè)、個人和子孫后代創(chuàng)造財富、積累財富、保護財富，應當允許職工持有的股份可以繼承和轉讓。
此外，在鐵路企業(yè)推行職工持股，還要妥善解決好下述法律問題：職工股代表如何進入股東大會、董事會和監(jiān)事會，行使其股東權的問題；職工持股會的地位如何界定的問題；職工持股總數(shù)占公司股份總數(shù)的股權結構問題等。
四、鐵路運輸主管部門的角色定位
我國鐵路運輸業(yè)的健康發(fā)展，離不開政府對鐵路運輸業(yè)的依法干預，包括宏觀調(diào)控。鐵道部無疑是代表政府對鐵路運輸業(yè)行使宏觀調(diào)控和其他干預職能的最佳人選。我國的鐵路運輸事業(yè)越是發(fā)達，就越是要加強鐵道部對全國鐵路運輸產(chǎn)業(yè)的宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理。因此，鐵路企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度與鐵路主管部門完善行政干預職能是并行不悖的。
為了保持鐵道部作為行政機關的獨立性、公正性和純潔性，應當剝離鐵道部的企業(yè)職能，恢復鐵路企業(yè)的私法自治，實現(xiàn)政企分開。政企分開的實質(zhì)是，區(qū)分作為民事法律關系主體的企業(yè)與作為行政法律關系主體的行政機關。鐵路企業(yè)依法自主經(jīng)營，照章納稅，既為股東創(chuàng)造最大限度的投資回報，也對股東之外的利害關系人承擔社會責任。要徹底斬斷鐵路企業(yè)與鐵路主管部門之間的臍帶，必須實現(xiàn)各級鐵路主管部門同所辦的經(jīng)濟實體和直接管理的企業(yè)在人財物等方面徹底脫鉤。強調(diào)政企分開，不僅不是削弱了鐵道部的職能，而是保障了鐵路主管部門的超脫性、獨立性、公正性，有利于鐵路主管部門集中精力行使行政權力，從而規(guī)范和保護鐵路運輸行業(yè)的經(jīng)營活動。
當然，鐵道部可以根據(jù)工作需要，在全國各地設立派出機構，行使鐵路運輸監(jiān)管的行政權力。
五，設立鐵路國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的思考
鐵路企業(yè)要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，僅僅強調(diào)鐵路主管部門行政權與鐵路企業(yè)法人所有權的分離是不夠的，還必須強調(diào)鐵路主管部門行政權與國家股東權的分離。因為，股東權屬民事權利之一種，與行政權有著本質(zhì)不同。在我國長期不區(qū)分國家行政權與國家所有權的特殊背景下，為避免因行政權與國家股東權的錯位而導致權利與權力的濫用，尤其是權力尋租現(xiàn)象，必須強調(diào)鐵路行政權與鐵路企業(yè)的股東權由不同的部門和機構分別行使，鐵路主管部門只享有對鐵路運輸行業(yè)的行政權。至于國家投資設立國有獨資鐵路公司，或者參與投資設立的鐵路有限責任公司和股份有限公司，國家作為出資者享有的股東權則應當由作為企業(yè)法人的國家股東權代理機構代為行使。
為避免在體制轉換期間由于權利主體和代理人的缺位或虛位導致國有資產(chǎn)流失，建議國家成立鐵路國有資產(chǎn)經(jīng)營公司。鐵路國有資產(chǎn)經(jīng)營公司作為國家股東權的代理人之一，以實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為目標，統(tǒng)一行使全國范圍內(nèi)的國家獨資、控股或參股鐵路企業(yè)中的國家股東權，包括參與公司利益分享的自益權、以及參與公司治理結構的共益權。鐵路國有資產(chǎn)經(jīng)營公司必須依據(jù)法律、行政法規(guī)和公司章程，用夠用足股東的各項權利，尤其是獨立代表國家股東推薦董事候選人和監(jiān)事候選人的權利，以及代表國家股東取得股利的權利。鐵路國有資產(chǎn)經(jīng)營公司，既可適時出售國有股份，也可適時買入具有投資價值的股份，做到進退自如。
為配合國家發(fā)展“四跨企業(yè)集團”的戰(zhàn)略，鐵路國有資產(chǎn)經(jīng)營公司應當按照母子公司的投資鏈條，作為大股東參與發(fā)起設立或組建子公司，然后再由子公司控股或者參股孫公司、曾孫公司等，從而形成以鐵路國有資產(chǎn)經(jīng)營公司為核心以鐵路運輸公司為骨干、以股東權為聯(lián)結紐帶、以橫向經(jīng)營與縱向經(jīng)營相結合為經(jīng)營戰(zhàn)略的，跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨所有制和跨國界的公司集團。但是，為防范國家在鐵路運輸行業(yè)的投資風險，有必要限制鐵路國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的投資鏈條。
鐵路國有資產(chǎn)經(jīng)營公司與作為民事主體的國家之間是一種基于委托合同而產(chǎn)生的代理關系。鐵路國有資產(chǎn)經(jīng)營公司應當嚴格履行作為代理人的各項法定和約定義務，包括忠實義務與注意義務。鐵路國有資產(chǎn)經(jīng)營公司由于過錯而導致國家股東權受侵害固有資產(chǎn)流失的，應當象普通的代理人一樣，對國家承擔損害賠償責任。承擔損害賠償?shù)姆秶鷪猿謱嶋H損失（包括直接損失和間接損失）賠償原則，有多少損失，就應當賠償多少。鐵路國有資產(chǎn)經(jīng)營公司在承擔賠償責任之后，有權向有過錯的公司董事和經(jīng)理行使追償權。
同時，為了鼓勵鐵路國有資產(chǎn)經(jīng)營公司的創(chuàng)業(yè)精神，應當適度導入經(jīng)營判斷原則。鐵路國有資產(chǎn)經(jīng)營公司在獲得全面而準確的信息之后，為了實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值而出現(xiàn)決策失誤時，即使給國家股東的利益造成了損害，也不應當承擔賠償責任。
六、結 論
當前，調(diào)整國有鐵路企業(yè)法律地位的法律主要是《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》和《鐵路法》。鑒于國有鐵路企業(yè)建立的現(xiàn)代企業(yè)制度主要是指現(xiàn)代公司制度，而調(diào)整現(xiàn)代公司制度的《公司法》與調(diào)整傳統(tǒng)國有企業(yè)制度的《全民所有制工業(yè)企業(yè)法膊DC鐵路法》在企業(yè)產(chǎn)權結構、企業(yè)內(nèi)部治理機構等方面存在許多重大區(qū)別，有必要將國有企業(yè)的公司制改革納入《公司法》的調(diào)整軌道，并根據(jù)現(xiàn)代公司制度的要求，抓緊修改《鐵路法》。
國有鐵路企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度是一項復雜的系統(tǒng)工程。在立法層面上，要抓緊清理廢止與現(xiàn)代企業(yè)制度不相吻合的鐵路法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章，還要結合鐵路企業(yè)的特點，抓緊制定與《公司法》相配套的法律、行政法規(guī)和行政規(guī)章，初步建立成龍配套的現(xiàn)代鐵路企業(yè)法律法規(guī)體系。在實施層面上，要嚴格依照法定條件和要求，作好國有鐵路企業(yè)的清產(chǎn)核資、界定產(chǎn)權，清理債權債務、評估資產(chǎn)、建立規(guī)范的法人治理結構。既要強調(diào)鐵路主管部門依法行政，轉變行政職能，實現(xiàn)政企分開；又要強調(diào)依法治企，加強企業(yè)法治，完善法律顧問制度，進一步規(guī)范企業(yè)運營。
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