- 產(chǎn)權(quán)制度與深化國有資產(chǎn)管理體制改革 推薦度：
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關(guān)于深化國有資產(chǎn)管理體制改革
一、國有資產(chǎn)管理體制改革的重要性關(guān)于國有經(jīng)濟能否與市場經(jīng)濟相結(jié)合，創(chuàng)造一個更有效率的經(jīng)濟組織形式，一直是我國經(jīng)濟體制改革的核心問題。這實際上，也就是社會主義國家能否在發(fā)揮市場經(jīng)濟作用的條件下管理好自己的經(jīng)濟。
改革開放以來，在建設(shè)中國特色社會主義思想指導(dǎo)下，國有企業(yè)改革已經(jīng)取得了豐碩成果，國有企業(yè)在改革與調(diào)整中不斷發(fā)展壯大。國有企業(yè)總體實力不斷增強，在經(jīng)濟和社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。在其他經(jīng)濟成分快速發(fā)展的同時，國有企業(yè)在競爭中也保持了較快增長。1989年至2001年，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)完成工業(yè)增加值從3895.13億元增加至14652.05億元，年增長11.7％，比GDP年均增長9.3％高出2.4個百分點。國有經(jīng)濟布局得到優(yōu)化，整體素質(zhì)明顯提高。國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中仍然處于主導(dǎo)地位，影響力、控制力進一步提高。2001年底，我國境內(nèi)國有控股上市公司903家，其控制和帶動的社會資本約6300億元；境外國有控股H股公司52家，加上國有控股紅籌股公司，其控制和帶動的國外資本約38億美元。國有經(jīng)濟在石化、石油、電力、冶金等關(guān)系國家命脈的重要行業(yè)和關(guān)系領(lǐng)域占支配地位，支撐、引導(dǎo)和帶動了整個社會經(jīng)濟的發(fā)展，2001年，國有及國有控股工業(yè)企業(yè)上繳稅金3639億元，占全部工業(yè)企業(yè)上繳稅金的67％，是國家財政收入的主要來源。國有企業(yè)組織結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，“小而全”、“大而全”的狀況得到明顯改善。產(chǎn)業(yè)集中度進一步提高，按銷售額排序，2000年排在我國前10位的都是國有及國有控股企業(yè)。國有企業(yè)的技術(shù)裝備水平與國際先進水平的差距進一步縮小，自動化程度大大提高，加工能力、加工精度明顯上了一個臺階。國有企業(yè)改革中的一重要成就表現(xiàn)在現(xiàn)代企業(yè)制度初步建立，企業(yè)經(jīng)營機制進一步轉(zhuǎn)換。企業(yè)管理體制和經(jīng)營機制發(fā)生了深刻變化，相當(dāng)一部分企業(yè)進行了公司制改革。520戶國家重點企業(yè)中514戶國有控股企業(yè)已有430戶進行了公司制改革，改制面達83.7％，其中282戶企業(yè)整體或部分改制為有限責(zé)任公司或股份有限公司，實現(xiàn)了投資主體多元化。在推進公司制改革過程中，企業(yè)按照《公司法》的規(guī)定明確了股東會、董事會、監(jiān)事會和經(jīng)理層的關(guān)系，公司法人治理結(jié)構(gòu)已基本形成。
這些巨大成就充分說明，社會主義公有制是能夠利用市場經(jīng)濟來發(fā)展自己的。
但是從總體上看，國有企業(yè)改革仍然面臨著嚴(yán)峻形勢，有很多企業(yè)仍然因改革嚴(yán)重滯后而難以擺脫困境。從現(xiàn)在看來，國企改革難點的關(guān)鍵所在仍然是企業(yè)自主權(quán)遲遲不能完全落實。甚至一些已經(jīng)完成現(xiàn)代企業(yè)制度改革，包括有的上市公司，都因在重大發(fā)展決策和人事方面缺乏自主權(quán)而嚴(yán)重制約了企業(yè)的開拓與發(fā)展。沒有自主權(quán)的企業(yè)，國有企業(yè)經(jīng)營者在經(jīng)營方針、方向和分配、激勵方面的權(quán)利不到位就難以有市場競爭的活力，生產(chǎn)力難以進一步得到解放。自主權(quán)不落實，根子就在于政企分離不夠徹底。而政企分離達不到要求，關(guān)鍵又在于政府未能正確給自己定位。政府有關(guān)管理部門總是擔(dān)心放手后國有企業(yè)會出現(xiàn)失控。這種不正當(dāng)干預(yù)成了當(dāng)前束縛生產(chǎn)力發(fā)展的一個重要因素。不少企業(yè)為了放開自己的手腳在經(jīng)濟發(fā)展和市場競爭中施展才干，在競爭中取勝，被迫采取一些非常手法，例如，有的企業(yè)為了減少上級政府部門的干預(yù)，在國有資本之外加入了一部分本企業(yè)職工的投資股份，通過擠入集體經(jīng)濟成分，以便找到藉口頂住上級部門對經(jīng)營決策和人事變動上的干預(yù)。這種做法效果雖然明顯，使該企業(yè)獲得了迅猛的發(fā)展。但這并不是解決問題的根本辦法。
不僅如此，問題還在于代表政府管理企業(yè)是由多個部門分兵把口分別行使國家所有權(quán)。這種分散型的所有者職能代表架構(gòu)雖然在實踐中發(fā)揮了一定的作用，但從總體上看，弊端極大，一方面多部門的低效率，大大限制了企業(yè)的活力，有些國有控股公司無奈地埋怨說，我們下屬有幾十個企業(yè)，我們都難于了解他們經(jīng)營中面臨的實際情況，你一個上級部門怎么能對它們的日常經(jīng)營活動做出正確決定呢？另一方面，部門有權(quán)無責(zé)，又為企業(yè)內(nèi)部人控制打開了方便之門。由于不同的政府部門分割行使國有資產(chǎn)所有權(quán)職能，管資產(chǎn)與管人、管事相脫節(jié)。管人的不管生產(chǎn)經(jīng)營，管生產(chǎn)經(jīng)營的不管人，沒有形成一個集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制，權(quán)責(zé)分散，權(quán)責(zé)不清，就必然發(fā)生兩方面弊端，或政企不分，統(tǒng)得過死，造成低效率，效益損失，或監(jiān)管不力，內(nèi)部人控制嚴(yán)重，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。
如果建立一個獨立的國有資產(chǎn)管理部門，專門對國有企業(yè)資產(chǎn)的管理，履行出資人職責(zé)，現(xiàn)在的政府行政管理部門，專門從事公共事物管理，政府公共管理部門與行使國家所有權(quán)部門分立，使各自有明確的定位和目標(biāo)，這定會有助于從根本上改善政府、市場與企業(yè)的關(guān)系，為政企分開打下堅實基礎(chǔ)。
國有資產(chǎn)管理上除了上述問題外，還有一方面缺陷，就是如何保證國有資產(chǎn)不流失，這是當(dāng)前公司治理結(jié)構(gòu)中的一個致命缺陷。
改革開放以來，國有資產(chǎn)有了很大的增長，規(guī)模在迅速擴大，國有經(jīng)濟在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)中起著舉足輕重的作用。據(jù)統(tǒng)計，到2001年底，國有資產(chǎn)總量達10.9萬億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)7.3萬億元。這使得我國社會主義制度有了更加強大的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，對這樣龐大的國有資產(chǎn)，在資產(chǎn)經(jīng)營、管理和監(jiān)督中還存在著一些突出的問題。
很明顯的一點是國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象嚴(yán)重。一些國有企業(yè)在實行承包、租賃、股份制改造和民營化等的改制過程中，以各種方式低估或低價轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)，在出售國有資產(chǎn)時，不是在市場中公開進行，而是私下交易，暗箱操作，有的甚至一賣了之，或把國有資產(chǎn)直接量化到個人。一些國有企業(yè)興辦的集體企業(yè)，其原始資產(chǎn)原本是國家的，但是由于管理散亂，公私不分，過了一定時期，這些企業(yè)糊里糊涂被定為集體所有制資產(chǎn)了。一些國有企業(yè)在實行市場經(jīng)濟改革中，由于不善于經(jīng)營，未能在市場大潮中學(xué)會游泳，造成較大的經(jīng)濟損失和效益流失。
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nbsp; 國有企業(yè)管理中出現(xiàn)了內(nèi)部人控制現(xiàn)象，有的弄虛作假，欺騙社會，損害國家和群眾利益。產(chǎn)生這種現(xiàn)象不少是在國有資產(chǎn)重組中造成的。國有企業(yè)重組、改制都是符合改革要求的，但由于國有資產(chǎn)量大面廣，隨著投資主體和股權(quán)結(jié)構(gòu)的多元化，在國有資產(chǎn)基礎(chǔ)上出現(xiàn)了大量控股、參股等混合所有制經(jīng)濟。國有資本重組流動的情況愈加復(fù)雜，這客觀上為國有資產(chǎn)的監(jiān)管增添了難度。不少改制后的公司董事會、監(jiān)事會職責(zé)不到位，不能發(fā)揮應(yīng)有的作用，這就為出現(xiàn)內(nèi)部人控制現(xiàn)象的產(chǎn)生提供了廣闊的空間。企業(yè)經(jīng)營者在資產(chǎn)、資金使用等方面的權(quán)力過大，有時代替了出資人的權(quán)力，目前這種現(xiàn)象有增多的趨勢。這種情況要求應(yīng)有專門的專業(yè)性強的資產(chǎn)管理機構(gòu)來加強監(jiān)管。這就是說國有資產(chǎn)管理上的“所有者缺位”的現(xiàn)象必須解決，必須有具體人和機構(gòu)作為出資人代表負責(zé)監(jiān)督國有企業(yè)的國有資本的保值和增值，使出資人到位。
二、履行出資人職責(zé)的中央政府和地方政府
現(xiàn)實情況表明，必須改革國有資產(chǎn)的管理體制。黨的十六大報告中指出：改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟體制改革的重大任務(wù)。這是我國的經(jīng)濟體制改革不斷深化，進一步推進國有企業(yè)改革的必然要求。
國有資產(chǎn)的所有者是全體社會成員，國家是代表全社會的一個有形組織。改革開放以來所遇到的問題，是在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的條件下，國家對國有資產(chǎn)的所有權(quán)怎樣來實現(xiàn)。所有權(quán)不是意味著為占有而占有，所有權(quán)要求在經(jīng)濟上實現(xiàn)自己，即使用它來實現(xiàn)一定經(jīng)濟利益。我國社會化大生產(chǎn)的生產(chǎn)力狀況，決定了我國國有經(jīng)濟的產(chǎn)生和發(fā)展，國有資產(chǎn)日益增大，為社會主義公有制奠定了更雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)。但是具體怎樣來實現(xiàn)這種所有權(quán)，使國有資產(chǎn)不流失，不僅保值而且要不斷增值，以進行不斷的擴大再生產(chǎn)，保證全體人民不斷增長的需要得到最大限度的滿足。這個問題是我國經(jīng)濟體制改革以來面臨的一個深層次的問題，似乎也是最難解決好的問題。中國特色社會主義的經(jīng)濟能否成功確立，市場經(jīng)濟體制能否完善，關(guān)鍵也在于這個問題的解決。
針對這種迫切的需要，十六大報告明確指出：“繼續(xù)調(diào)整國有經(jīng)濟的布局和結(jié)構(gòu)，改革國有資產(chǎn)管理體制，是深化經(jīng)濟體制改革的重大任務(wù)。在堅持國家所有的前提下，充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。國家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)。其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責(zé)。中央政府和省、市（地）兩級地方政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)。繼續(xù)探索有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式。各級政府要嚴(yán)格執(zhí)行國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，堅持政企分開，實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，使企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值�！�
建立國有資產(chǎn)管理體制首要的問題是堅持國家所有制，即國有資產(chǎn)都屬于代表全民的國家所有。國有制是適應(yīng)我國大規(guī)模的社會化大生產(chǎn)的生產(chǎn)力的性質(zhì)所決定的，它是我國發(fā)展生產(chǎn)力、推進國家工業(yè)化和現(xiàn)代化的根本力量。我們推進國有企業(yè)的改革和發(fā)展，說到底，就是要在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的條件下使國有經(jīng)濟不斷發(fā)展壯大，增強國有經(jīng)濟的主導(dǎo)作用和控制力。無論改革如何進行，這一個前提是必須堅持，不能有絲毫動搖。改革開放二十多年來，我國經(jīng)濟持續(xù)增長，社會政治穩(wěn)定，人民生活水平不斷提高，根本原因就是我們既堅持了社會主義道路，又通過改革使社會主義充滿新的生機和活力。
堅持國家所有應(yīng)是沒有疑問的，問題在于通過什么具體形式實現(xiàn)國家對自己資產(chǎn)的所有權(quán)，并使國有資產(chǎn)在使用中獲得最大的經(jīng)濟效益。
這里首先遇到的是中央政府與地方政府如何在實現(xiàn)國有資產(chǎn)所有權(quán)中的定位問題。中國是一個大國，地域遼闊，國有企業(yè)眾多，即使經(jīng)過調(diào)整、改制，目前還有大約18萬戶分布在各地。為了使管理有效，都由中央政府直接管理這么多企業(yè)是困難的。較好的辦法就是由中央政府和地方政府分工負責(zé)履行國有資產(chǎn)所有者的權(quán)利。他們代表國家履行出資人的職責(zé)。這種分工包括資產(chǎn)的劃分和權(quán)利的劃分。十六大明確規(guī)定了中央與地方在資產(chǎn)方面的劃分，關(guān)系國家經(jīng)濟命脈和國家安全的大型國有企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施和重要自然資源等，由中央政府代表國家履行出資人職責(zé)。其他國有資產(chǎn)由地方政府代表國家履行出資人職責(zé)。
在這個問題上理論界有著不同的意見。有一種意見主張應(yīng)當(dāng)把過去的“國家統(tǒng)一所有，政府分級管理（監(jiān)管）”的辦法改為使地方政府成為所轄國有資產(chǎn)的真正所有者。原因是過去那種分級管理的體制，地方政府不擁有國有資產(chǎn)的所有權(quán)，就發(fā)生責(zé)權(quán)不對稱現(xiàn)象，助長了地方政府濫用國有資產(chǎn)的行為，造成國有資產(chǎn)流失嚴(yán)重；在改制中關(guān)心的是如何通過改制甩包袱，而不是在改制時維護資產(chǎn)所有者的利益；缺乏使國有資產(chǎn)增值的積極性。因此，必須用“分級所有，分級管理”來代替過去的“統(tǒng)一所有，分級管理”的模式。他們從理論上論證“分級所有”的合理性，認為“誰投資，誰所有，誰收益”，這是市場經(jīng)濟的通行原則。地方所管轄的國有資產(chǎn)很多都是由地方政府投資興建的，理應(yīng)歸地方政府所有。
這種看法與十六大提出的國有資產(chǎn)管理體制改革的原則是不一致的，十六大明確指出這一改革的前提是堅持國家所有，也就是全社會所有。這種所有權(quán)是不能分割的。堅持國家統(tǒng)一所有，是為適應(yīng)社會化大生產(chǎn)發(fā)展要求、發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢而實行的。不能把它看成是過去計劃經(jīng)濟體制的殘余，而應(yīng)看作是發(fā)揮社會主義制度的可以集中主要力量辦大事的這一根本優(yōu)越性所必需的。況且我國現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟之間經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，差別極大，實行地方所有會造成許多難以順利克服的困難，并產(chǎn)生許多新的矛盾，影響國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展。
十六大提出的國有資產(chǎn)管理體制改革方案，不同于過去“統(tǒng)一所有，分級管理”的地方，并不在于改為地方
政府所有，而是如文件上所講的，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)與管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。
這里涉及到如何認識所有權(quán)改革與產(chǎn)權(quán)改革的區(qū)別。在理論上把所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)這兩個概念加以區(qū)別有重要意義。
過去在我國經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域中沒有“產(chǎn)權(quán)”這個詞。理論界是從西方經(jīng)濟學(xué)中的產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)輸入后廣泛使用開來。國家文件中在1993年黨的十四屆三中全會中開始提出“理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系”。但是人們在使用它時有著不同的內(nèi)涵。一般地是把“產(chǎn)權(quán)”這個詞作為“財產(chǎn)所有權(quán)”的簡稱，這是把產(chǎn)權(quán)等同于所有權(quán)。例如有人說產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等，有的說產(chǎn)權(quán)包括所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)（法人財產(chǎn)權(quán)）。這些說法都表明他們把產(chǎn)權(quán)與所有權(quán)之間劃等號，甚至認為產(chǎn)權(quán)概念比所有權(quán)的涵蓋更寬。
我認為這種認識是不符合它們的內(nèi)涵的。從外文用詞上可以看出二者的明顯區(qū)別。所有權(quán)在英文中是property，而產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)中產(chǎn)權(quán)用的英文詞是property rights（馬克思表述它所包涵的內(nèi)容時用的是the right of property）從這里也可以看出這兩個概念的涵義是不能等同的。所有權(quán)（property）指的是物或財產(chǎn)本身的歸屬問題，而“產(chǎn)權(quán)”（Property rights）強調(diào)的是握有財產(chǎn)的所有權(quán)人所具有的實際權(quán)利。如果講二者有聯(lián)系的話，那可以說后者是前者的具體實現(xiàn)形式，也就是說后者只是前者實現(xiàn)其所有權(quán)時所產(chǎn)生的多個所有權(quán)主體之間的各種具體復(fù)雜的權(quán)利關(guān)系。馬克思就說過不同的所有制或所有權(quán)，可以有同一的財產(chǎn)權(quán)利即產(chǎn)權(quán)關(guān)系。例如資本主義制度下，從所有權(quán)來看，產(chǎn)品不屬于勞動者，而屬于資本家，小商品生產(chǎn)的所有權(quán)關(guān)系則是產(chǎn)品屬于勞動者。這兩種所有權(quán)是本質(zhì)不同的，但從商品交換的權(quán)利關(guān)系上看，二者又是同一的：互相承認對方是自己產(chǎn)品的所有者，在市場上實行等價交換，產(chǎn)品屬于生產(chǎn)資料所有者。馬克思所以強調(diào)二者的區(qū)別，這是因為資產(chǎn)階級總是企圖把資本主義所有權(quán)與小商品生產(chǎn)者的所有權(quán)混同起來，為資本主義所有制作辯護。
在進行國有資產(chǎn)管理體制改革中明確所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)二者內(nèi)容上的區(qū)別很重要。否則易于引致認識上的混亂。有的人在產(chǎn)權(quán)改革的名義下講述所有權(quán)改革。例如有人說，“非國有化的實質(zhì)就是將國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)由歸屬全體社會成員縮小為歸屬于部分社會成員或單個社會成員�！边@里講的內(nèi)容是要改變所有權(quán)關(guān)系，而不是產(chǎn)權(quán)改革。
產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)當(dāng)是指在所有權(quán)不變的條件下對資產(chǎn)的管理或支配權(quán)利上的變革，不是根本經(jīng)濟制度的改變，而是對財產(chǎn)的管理體制的改變。例如我們講在國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度的改革時，第1條就是產(chǎn)權(quán)清晰。這里的“產(chǎn)權(quán)”這個概念的內(nèi)涵是很明確的，產(chǎn)權(quán)清晰針對的絕不是說國有企業(yè)的所有權(quán)不清晰，而是指政府與企業(yè)在管理企業(yè)的權(quán)利、權(quán)限上不明確。江澤民同志1999年6月26日在青島召開國有企業(yè)改革和發(fā)展座談會時的講話中對此作了清楚的闡述，產(chǎn)權(quán)清晰就是“明確國家和企業(yè)的權(quán)責(zé)”。因為目前有些企業(yè)管理、監(jiān)督和經(jīng)營工作不到位，國有資產(chǎn)的保值增值無人負責(zé)。江澤民同志提出：“國有企業(yè)必須建立有效的國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營運機制。要有嚴(yán)格的責(zé)任制度，要有人對國有資產(chǎn)的保值增值負責(zé)，不能只要管理的權(quán)力而不負任何責(zé)任�！边@里對國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革的實質(zhì)作了明確的解釋。
在制定企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理有關(guān)法規(guī)時，面臨著從概念上明確所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)的區(qū)別問題。在討論中提出將產(chǎn)權(quán)定義為“產(chǎn)權(quán)是財產(chǎn)所有權(quán)及與財產(chǎn)所有權(quán)相關(guān)的財產(chǎn)權(quán)”。這個定義的表達并不是很清楚。這種看法表示出了所有權(quán)與產(chǎn)權(quán)二者的區(qū)別，不過沒有說明區(qū)別在哪里。譬如，他們這樣說：當(dāng)產(chǎn)權(quán)的概念適用于不同所有權(quán)主體之間的財產(chǎn)歸屬時，它指的是所有權(quán)；當(dāng)產(chǎn)權(quán)的概念適用于國家所有權(quán)內(nèi)部不同企業(yè)之間的財產(chǎn)歸屬時，則是指經(jīng)營權(quán)。這是一個很有意思的說明。盡管表述得有些模糊、不明確，不能用同一個名詞來表示兩個性質(zhì)不同的事物，但它畢竟顯示出了二者的區(qū)別。產(chǎn)權(quán)是由所有權(quán)派生的一種權(quán)利關(guān)系，不能與所有權(quán)本身直接等同。西方產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)把所有權(quán)規(guī)定在產(chǎn)權(quán)的概念中是不科學(xué)的。所有權(quán)改革涉及的是不同財產(chǎn)所有者之間的關(guān)系，產(chǎn)權(quán)改革只是指同一所有權(quán)內(nèi)部不同主體對財產(chǎn)的支配權(quán)利。
明確這一點當(dāng)前顯得非常重要。因為國有資產(chǎn)管理體制改革中，涉及中央政府與地方政府對國有資產(chǎn)的關(guān)系問題。這次改革的性質(zhì)是所有權(quán)改革，還是產(chǎn)權(quán)改革，這一點應(yīng)當(dāng)是很明確的，國家統(tǒng)一所有是改革的前提，中央政府與地方政府都只是分別代表國家履行出資人職責(zé)。對國家來說，中央政府與地方政府都屬于委托代理關(guān)系。不能把國家所有與政府所有等同起來，更不能把國家所有與地方政府所有等同。
與過去的“統(tǒng)一所有，分級管理”不同的，不是在于把地方政府的分級管理改變?yōu)椤胺旨壦小�，實行國有資產(chǎn)所有權(quán)上的變革，而是提高了地方政府的管理權(quán)限。這次規(guī)定各個地方對劃歸它管理的國有資產(chǎn)享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，把管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合起來。這種改革的目的是充分調(diào)動中央和地方兩個積極性，使社會生產(chǎn)力得到進一步解放。同時中央政府和地方政府合理分工分別代表國家履行出資人職責(zé)，這就界定了各級政府的管理國有資產(chǎn)的權(quán)利和責(zé)任，改變了過去中央統(tǒng)一管理，地方責(zé)、權(quán)、利不明確的弊端。這有助于強化管理上的激勵和約束機制，克服一直沒有解決的“出資人主體虛位”的現(xiàn)象。另外也應(yīng)清楚，一定要堅持國家所有的原則不動搖，國家仍然是國有資產(chǎn)的終極所有者，對國有資產(chǎn)有立法權(quán)和終極處置權(quán)。
從產(chǎn)權(quán)關(guān)系即管理權(quán)利關(guān)系上看，中央、地方的國資管理機構(gòu)是獨立的、平等的民事行為主體，是依法行使出資人職責(zé)的特殊法人，但它們都必須在國家統(tǒng)一制定法律法規(guī)的前提下行事，國務(wù)院國有資產(chǎn)管理機構(gòu)可以依法制定全國的國有資產(chǎn)管理規(guī)則、辦法，這些規(guī)則和辦法對地方國有資產(chǎn)管理機構(gòu)具有指導(dǎo)和監(jiān)督作用。
三、實行政資分開的重要步驟
以上分析說明，為了深化經(jīng)濟體制改革，進一步發(fā)展國有企業(yè)改革的成果，克服國有資產(chǎn)監(jiān)管不力和政企分開不到位的現(xiàn)象，建立一個獨立的國有資產(chǎn)管理機構(gòu)是十分必要的。依據(jù)十六大和十屆人大一次會議精神，國務(wù)院決定成立一個新的機構(gòu)“國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會”（簡稱國資委）。這個機構(gòu)將原國家經(jīng)貿(mào)委指導(dǎo)國有企業(yè)改革和管理的職能、中央企業(yè)工委的職能，以及財政部有關(guān)國有資產(chǎn)管理的部分職能整合起來，由國務(wù)院授權(quán)它代表國家履行出資人職責(zé)，監(jiān)管國有資產(chǎn)，確保國有資產(chǎn)保值增值，進一步搞好國有企業(yè)。按照權(quán)、責(zé)、利相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的原則，國資委的主要職責(zé)是：根據(jù)授權(quán)，依照公司法等法律和行政法規(guī)履行出資人職責(zé)，指導(dǎo)推進國有企業(yè)改革和重組；代表國家向部分大型企業(yè)派出監(jiān)事會；通過法定程序?qū)ζ髽I(yè)負責(zé)人進行任免、考核，并根據(jù)其經(jīng)營業(yè)績進行獎懲；通過統(tǒng)計、稽核對所管國有資產(chǎn)的保值增值情況進行監(jiān)管；擬訂國有資產(chǎn)管理的法律、行政法規(guī)和制定規(guī)章制度依法對地方國有資產(chǎn)營運進行指導(dǎo)和監(jiān)督。
從上述職責(zé)來看，它的主要任務(wù)就是切實完成國有資產(chǎn)出資人的職責(zé)，這是一項重要的制度創(chuàng)新，是建立符合社會主義市場經(jīng)濟體制要求的國有資產(chǎn)管理的新體制。這里關(guān)鍵是要明確什么是國有資產(chǎn)出資人職責(zé)。出資人職責(zé)就是股東的職能，國資委代表政府享有《公司法》規(guī)定的資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)益，國資委對國有資產(chǎn)保值、防止國有資產(chǎn)流失負監(jiān)管責(zé)任。為了完成這些職能，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會內(nèi)部設(shè)置相應(yīng)職能機構(gòu)，分工職責(zé)明確，真正從制度上保證有專人負責(zé)。機構(gòu)的人員應(yīng)當(dāng)是具備相應(yīng)知識的專業(yè)人才。
在國有企業(yè)管理上過去雖然明確所有權(quán)屬于國家，可是“東家”這個位置卻是空缺的，有廠長，有經(jīng)理，還有黨組織起核心作用，可是誰都不是出資人代表，對企業(yè)的經(jīng)營都不負主管責(zé)任，國資委成立后，明確它是“大東家”，代表國家來行使所有權(quán)，這是真正的出資人代表，這就使企業(yè)出資人代表由虛變實，真正做到產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確。
國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會是國務(wù)院直屬特設(shè)機構(gòu)，它不是政府行政機構(gòu)的組成部門，不納入政府序列，屬于事業(yè)單位，它的工作人員也不是一般意義上的公務(wù)員。這個機構(gòu)的專有職能就是履行出資人職責(zé)，負責(zé)國有資產(chǎn)的營運、監(jiān)管和保值和增值。這就使它與原來的行政機構(gòu)完全分離開來。顯然，這個專門機構(gòu)的設(shè)立就為實行“政資分開”提供了制度上的保證。既然國資委專門履行出資人職責(zé)，監(jiān)督和管理國有資產(chǎn)，負責(zé)國有資產(chǎn)的保值和增值，那么原來屬于國家的相關(guān)的各個部門管理國有企業(yè)的職能不再存在了。國資委成了專門的出資人代表，政府的其他部門也就成為專門從事社會公共事務(wù)管理者了。這就自然地實現(xiàn)了政資分開。
多年的改革實踐表明，雖然政企分開一開始就是當(dāng)作國有企業(yè)改革的核心問題，但一直是效果不明顯，難以落實，政府干預(yù)企業(yè)經(jīng)營現(xiàn)象嚴(yán)重存在，問題的根子在于政資沒有分開。有些省、市為了解決這個問題，在政府各管理部門與企業(yè)之間建立了資產(chǎn)經(jīng)營控股公司（由原來的行業(yè)主管部門轉(zhuǎn)成）。但是沒有根本解決問題。為了削弱各相關(guān)部門在人事、事權(quán)、財權(quán)上分散干預(yù)企業(yè)的現(xiàn)象，有的在省級機構(gòu)里成立了相關(guān)各部門統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)小組面對控股公司。但是不同部門仍然都是企業(yè)的老板，他們越過控股公司直接插手企業(yè)的人事安排、經(jīng)營活動仍然發(fā)生，誰都管，誰都不負責(zé)任。所謂的國有控股公司處境尷尬。這種情況表明沒有政資分開，政府社會經(jīng)濟管理職能與國有資產(chǎn)出資人職能不完全分開，進而在組織機構(gòu)上政府行政管理職能機構(gòu)與國有資產(chǎn)行使所有權(quán)管理職能機構(gòu)徹底分開，政企分開就難以真正實現(xiàn)，國有企業(yè)就難以真正成為獨立的自主經(jīng)營、自負盈虧的市場主體。實踐證明，政資分開是政企分開的基礎(chǔ)。國資委建立之后，就從機制上改變了過去政府集國有資產(chǎn)所有者和管理者職能于一身的狀況，中央和地方省、市（地）兩級政府分別設(shè)立專司國有資產(chǎn)管理機構(gòu)，專門從事國有資產(chǎn)管理、營運、監(jiān)督，這就從機構(gòu)設(shè)置和職能界定上促使各行政部門集中精力行使社會經(jīng)濟管理者的職能。這必將大大推動多年改革實踐中難以解決的政企分離問題的順利實現(xiàn)。
我們改革國有資產(chǎn)管理體制，主要的還是為了搞好國有企業(yè)。所以國資委成立后，最重要的還是弄清楚它將如何管理好國有企業(yè)。國資委的成立表明政資分開得到了實現(xiàn)，但是也產(chǎn)生了一種疑慮：國資委在國有資產(chǎn)管理上的權(quán)力增加了，是全部國有資產(chǎn)的大股東，這種增大了的權(quán)力會不會更加強了它干預(yù)企業(yè)經(jīng)營生產(chǎn)活動，成為了企業(yè)的一個新的“婆婆”呢？這里問題的實質(zhì)仍然在于如何保證所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的完全分開。
所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離是社會化大生產(chǎn)的共同要求，隨著生產(chǎn)規(guī)模的增大，科學(xué)管理的要求日益提高，所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離是發(fā)展社會生產(chǎn)力的一種必然趨勢，是提高企業(yè)競爭力并在競爭中取勝的客觀要求。因此，國資委成立后，如何劃分清楚國資委的出資人職責(zé)和企業(yè)經(jīng)營權(quán)之間的界限，明確二者的職責(zé)范圍是此項改革達到預(yù)期目的的重大問題。
十六大報告在闡述建立中央政府和省、市（地）兩級政府設(shè)立國有資產(chǎn)管理機構(gòu)作為獨立履行出資人職責(zé)的同時強調(diào)指出：“繼續(xù)探索有效的國有資產(chǎn)經(jīng)營體制和方式。各級政府要嚴(yán)格執(zhí)行國有資產(chǎn)管理法律法規(guī)，堅持政企分開，實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，使企業(yè)自主經(jīng)營、自負盈虧，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值和增值�！痹凇蛾P(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的說明》中明確指出：“國資委依法對企業(yè)的國有資產(chǎn)進行監(jiān)管，依法履行出資人職責(zé)，但不得直接干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，不要變成‘婆婆加老板’，不能把企業(yè)管死�！睆母旧侠眄槼鲑Y人和經(jīng)營者的關(guān)系應(yīng)當(dāng)是國有資產(chǎn)管理體制改革取得成效的試金石。
國資委的建立主要是解決出資人空缺的問題。它的職能有了明確的規(guī)定，出資人職責(zé)就是政府享有《公司法》規(guī)定的三項出資人權(quán)益：資產(chǎn)收益、重大決策和選擇管理者，不能干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營。原則的規(guī)定是清楚的。但具體實行過程中，總會發(fā)生難以區(qū)分的現(xiàn)象。出資人職責(zé)與干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營之間有時就不易區(qū)分，引起爭執(zhí)。而且爭論往往不是發(fā)生在有關(guān)重大決策問題上，因為都不愿承擔(dān)
責(zé)任，而是在一些非重大問題上。例如有的企業(yè)，為了管理層的一個人事安排，直接經(jīng)營者說這是日常生產(chǎn)經(jīng)營，而上層管理者則認定這屬于重大決策，應(yīng)由他決定。這種爭執(zhí)影響到企業(yè)的正常運行，所以，這些問題仍需進一步研究細化。
國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會為了更好地履行自己的出資人職責(zé)，建立更有效的管理體制，在國資委與企業(yè)之間設(shè)有中間層次——國有資產(chǎn)經(jīng)營機構(gòu)。這類經(jīng)營機構(gòu)主要有三種形式：授權(quán)經(jīng)營的大型企業(yè)、國有資產(chǎn)投資管理公司、國有資產(chǎn)經(jīng)營控股公司。在這些中間層次下面就是國有企業(yè)，相當(dāng)于中間層次公司的子公司，是母子公司關(guān)系。中間層次經(jīng)營機構(gòu)對國資委來說，它是資本經(jīng)營者具體實施出資人職能，按照公司法運營，負有對國資委的保值和增值任務(wù)，并接收后者的監(jiān)督。不能倒回到當(dāng)企業(yè)“婆婆”的地位。在設(shè)立這類中間層次機構(gòu)的試點中，一些地方作過許多有益嘗試，應(yīng)當(dāng)進一步總結(jié)這些經(jīng)驗，也可以學(xué)習(xí)借鑒國外國家管理國有企業(yè)的經(jīng)驗。我國國有企業(yè)是一個極其龐大的企業(yè)群，分布的行業(yè)龐雜，各處特點也大不相同，因此，必須根據(jù)不同行業(yè)的特點設(shè)置不同的經(jīng)營體制和監(jiān)管方式，也需要根據(jù)不同行業(yè)的特點制定不盡相同的考核評價體系，健全激勵和約束機制，充分調(diào)動經(jīng)營者的積極性和創(chuàng)造性。這都只能在國有資產(chǎn)管理體制改革過程中不斷建立和完善。
現(xiàn)在《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》已經(jīng)公布，它對于將十六大精神具體化，推動國有資產(chǎn)管理體制改革，具有重要意義。它雖然還是暫行的，具有原則性、起步性、過渡性的特點，但它對保證國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)的設(shè)立和運行自上而下依法有序進行將會起重要作用，并在實施過程中得以進行修改、補充和完善
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