減稅：分析與抉擇

　　一、稅收從來都是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的重要手段
　　在宏觀經(jīng)濟(jì)理論中，關(guān)于稅收和經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展之間的關(guān)系，歷來有兩個(gè)所謂“穩(wěn)定器”的基本概括：一個(gè)是“自動(dòng)穩(wěn)定器”。就是通過稅收制度上的巧妙安排，可使稅收自動(dòng)地產(chǎn)生抵消經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的作用。如實(shí)行累進(jìn)制的所得稅，在經(jīng)濟(jì)蕭條和繁榮時(shí)期，稅收數(shù)額會(huì)自動(dòng)地趨于增加和減少，從而分別產(chǎn)生減緩經(jīng)濟(jì)萎縮程度和抑制通貨膨脹之效。另一個(gè)是“人為穩(wěn)定器”。即指通過不同時(shí)期稅收政策的相機(jī)確定，如在經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期減少稅收，經(jīng)濟(jì)繁榮時(shí)期增加稅收，可使稅收作為一種經(jīng)濟(jì)力量維系總供求之間的大體平衡，使宏觀經(jīng)濟(jì)得以穩(wěn)定發(fā)展。在世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷史上，兩個(gè)穩(wěn)定器都曾立下過汗馬功勞。且不說具有自動(dòng)變化特征的所得課稅早已進(jìn)入各國(guó)的稅制結(jié)構(gòu)，成為支撐經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的重要因素之一，單講20多年前美國(guó)里根政府實(shí)施的減稅政策以及由此帶動(dòng)的世界范圍的減稅浪潮，它對(duì)于美國(guó)和世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所做出的貢獻(xiàn)，即使今天回憶起來，也仍然令人贊嘆不已。在中國(guó)，盡管我們有意識(shí)地運(yùn)用稅收政策調(diào)節(jié)社會(huì)總供求的時(shí)間不長(zhǎng)、經(jīng)驗(yàn)不多，但還是可以從改革以來中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)中找到一些稅收政策的印記。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的年代，雖然那時(shí)并沒有所謂總供求或宏觀經(jīng)濟(jì)的概念，稅收亦不是現(xiàn)在意義上的稅收，但將稅收作為調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)手段的意識(shí)還是有的。而且，就實(shí)際功效而言，稅收的調(diào)節(jié)也會(huì)作用到總供求或宏觀經(jīng)濟(jì)的平衡。因此可以說，對(duì)于稅收的宏觀調(diào)控意義和作用機(jī)制，中國(guó)的理論界和政府相關(guān)部門并不陌生，甚至已經(jīng)達(dá)到了爛熟于心的地步。
　　  二、恰當(dāng)?shù)卣J(rèn)識(shí)減稅
　　問題在于對(duì)當(dāng)前形勢(shì)的判斷和抉擇。
　　由于減稅話題涉及的因素既廣泛又復(fù)雜，似應(yīng)首先過濾掉一些容易障礙人們視線的東西。
　　單純提到減稅，恐怕沒有人不贊成，因?yàn)檎f到底稅收是政府活動(dòng)的成本。同企業(yè)要不斷地降低成本、提高勞動(dòng)生產(chǎn)率的道理一樣，作為一個(gè)特殊的產(chǎn)業(yè)部門的政府，如果能夠在保證其所提供的公共物品或服務(wù)的質(zhì)和量不因此下降或減少的條件下，將企業(yè)和居民為消費(fèi)公共物品或服務(wù)而需付出的代價(jià)——稅收——減下來，政府的活動(dòng)成本便下降了，政府的活動(dòng)效率便提高了。這在任何時(shí)候、對(duì)任何人，都是一件好事情。惟一的限制條件是，政府職能可以照常履行，不會(huì)因此受阻。所以，減稅如同居家過日子——入、出要左右權(quán)衡。討論減稅，必須聯(lián)系政府的支出或政府的職能。此其一。
　　減稅有其特定的含義。它指的是通過凋整或改變既有稅制——如削減稅種、縮小稅基、降低稅率——而減少稅收的一種規(guī)范化的政府行為。放著該收的稅不收，聽?wèi){偷漏稅的現(xiàn)象蔓延而不采取積極的行動(dòng)加以阻止，或者，跳出既有稅制的框架，隨意給予企業(yè)和居民所謂減免稅的照顧，均不在減稅之列。所以，要用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)范化的理念去理解減稅，而不能將其視作可由哪一位領(lǐng)導(dǎo)人或哪一級(jí)黨政部門說了算的非規(guī)范化行為。此其二。
　　在既有稅制的框架內(nèi)，依法征稅，把該收的稅如數(shù)收上來，是稅務(wù)部門的天職所在，而且是稅務(wù)部門必須傾力追求的目標(biāo)。所以，抱怨稅務(wù)部門加大征管力度、提高征收效率，或者指責(zé)稅務(wù)部門辦事不靈活，因而加重了企業(yè)和居民的稅收負(fù)擔(dān)，無(wú)疑既片面又不合時(shí)宜。恰恰相反，稅務(wù)部門還應(yīng)當(dāng)繼續(xù)采取一切可以采取的行動(dòng)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)稅收的應(yīng)收盡收。此其三。
　　不論具體的表述如何，從根本上說來，減稅的目的在于“減負(fù)”——減輕企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)，并以此爭(zhēng)取較高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。本著這樣一種認(rèn)識(shí)，凡是屬于政府部門從企業(yè)和居民那里取得、由企業(yè)和居民割讓的貨幣收入，均可納入減負(fù)的視野。減稅并非是通向減負(fù)目標(biāo)的惟一路徑，所以任何性質(zhì)的措施，只要它有助于或有可能減輕企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)，就可實(shí)現(xiàn)減稅的意圖，都可視作減稅的“替代”之舉。此其四。
　　有了上述的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，再來討論減稅，我們達(dá)成共識(shí)的機(jī)會(huì)就多了。
　　  三、幾點(diǎn)基本結(jié)論
　　關(guān)于減稅問題的討論至此，似可得到如下幾點(diǎn)基本結(jié)論：
　　第一，稅收既然是作為政府活動(dòng)的財(cái)源而征收的，其規(guī)模的大小，是增還是減，直接取決于政府支出的規(guī)模。如果政府職能范圍不做相應(yīng)調(diào)整，政府支出規(guī)模不能隨之壓縮，在當(dāng)前的國(guó)情背景下，減稅舉措的單兵突進(jìn)所帶來的結(jié)果將不外有二：或是被迫加大舉債規(guī)模而“以債補(bǔ)稅”；或是引發(fā)新一輪收費(fèi)浪潮而“以費(fèi)補(bǔ)稅”。
　　問題是，當(dāng)我們轉(zhuǎn)向現(xiàn)實(shí)的政府職能層面而尋求壓縮支出規(guī)模的途徑時(shí)，便不無(wú)沮喪地發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前的中國(guó)．上述情形的出現(xiàn)有著極大的可能性。一方面，由于體制轉(zhuǎn)軌期間政府職能的調(diào)整步伐極為緩慢，舊的職能未能減下去的同時(shí)，新的職能又增加了不少，既有的法制框架內(nèi)又幾乎沒有對(duì)政府部門擴(kuò)張支出欲望構(gòu)成有效約束的機(jī)制，我國(guó)的財(cái)政部門根本就沒有能力壓縮支出規(guī)模；另一方面，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制環(huán)境中運(yùn)轉(zhuǎn)了多年且沒有根除封建皇權(quán)理念的政府部門，至今仍習(xí)慣于以行政性的手段和非規(guī)范化的辦法去處理從企業(yè)和居民那里取得收入的事項(xiàng)，我國(guó)的財(cái)政稅務(wù)部門也沒有能力阻止非規(guī)范化政府收入行為及其機(jī)制的蔓延。
　　所以，如果我們必須實(shí)行減稅，那么，有關(guān)減稅的安排與壓縮政府支出規(guī)模的舉措必須同步出臺(tái)。并且，減稅與減支相權(quán)，要將后者放在更為重要或優(yōu)先的地位。
　　甚至，退一步講，即便我們?cè)跍p少政府支出規(guī)模的同時(shí)，稅收未能相應(yīng)減下去，我們亦可獲得一個(gè)“退而求其次”的結(jié)果：騰出手來，將由此出現(xiàn)的多余收入用于消化歷年的“欠賬”或用于削減連年不斷的赤字和與年俱增的國(guó)債。毋庸贅言，這對(duì)于緩解財(cái)政困難、防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)異于一場(chǎng)“及時(shí)雨”。
　　第二，減稅既然屬于制度性的安排——要通過規(guī)范化的調(diào)整或改變稅制的行動(dòng)加以實(shí)現(xiàn)，它的操作非同小可，必須著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)，而不能立足于短期。把稅收制度的設(shè)計(jì)同經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)捆綁在一起，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化而對(duì)稅收制度修修補(bǔ)補(bǔ)，力圖使其適應(yīng)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的需要，可能不是稅收政策的長(zhǎng)處所在和主要的作用領(lǐng)域。作為一種規(guī)范性很強(qiáng)的政策手段，稅收的調(diào)節(jié)主要不應(yīng)是相機(jī)抉擇式的，而應(yīng)當(dāng)是具有相對(duì)穩(wěn)定性的。正如我們?cè)趯?duì)國(guó)有企業(yè)的資金支持方面通常強(qiáng)調(diào)“橋歸橋，路歸路”——不宜采用減免稅，而應(yīng)通過財(cái)政補(bǔ)貼一樣，在應(yīng)對(duì)當(dāng)前的通貨緊縮問題上，稅收政策和支出政策亦應(yīng)各有側(cè)重。凡屬于相機(jī)抉擇式的、帶有短期應(yīng)付色彩的調(diào)節(jié)事項(xiàng)，可以主要交由支出政策去完成；凡屬于制度變革性的、作為長(zhǎng)期戰(zhàn)略確立的調(diào)節(jié)事項(xiàng)，則可納入稅收政策的作用領(lǐng)域。
　　所以，實(shí)施減稅也應(yīng)作為一種長(zhǎng)期戰(zhàn)略，致力于制度創(chuàng)新。短期措施，特別是一些應(yīng)急措施，不應(yīng)使長(zhǎng)期的制度結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)受損或受挫。
　　第三，我國(guó)現(xiàn)行的稅制還是1994年確立的，從那以后，稅制格局并未做什么調(diào)整，稅收政策亦未有什么大的變化。既沒有增設(shè)稅種（納入“費(fèi)改稅”系列的車輛購(gòu)置費(fèi)改為車輛購(gòu)置稅，以及恢復(fù)征收的、屬于個(gè)人所得稅系列的利息所得稅，是兩個(gè)例外），也沒有擴(kuò)大稅基，亦沒有提高稅率。按照可以從任何辭典上查到的約定俗成的解釋，這幾年來，我們并沒有采取什么可納入“增稅”范疇、可用“增稅”來定義的舉措。稅制還是那套稅制，政策還基本是原來的政策。對(duì)于當(dāng)前的稅收收入高速增長(zhǎng)，顯然只能由經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、征管力度加強(qiáng)和“費(fèi)改稅”等一次性政策調(diào)整幾個(gè)角度去分析。

　　稅收收入可隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而自然增長(zhǎng)，會(huì)因一次性政策調(diào)整而跳躍式增加，這些都屬于常識(shí)性的道理。通過加大征管力度、提高征收效率謀求稅收收入的增長(zhǎng)，又是稅務(wù)部門的天職所在。所以，既不能用增稅來解釋當(dāng)前的稅收政策，也不應(yīng)將當(dāng)前的稅收收入形勢(shì)看做背離減稅政策的結(jié)果。
　　第四，在當(dāng)前的中國(guó)，企業(yè)和居民所承受的來自于政府部門的負(fù)擔(dān)，并非只是稅收。除此之外，政府還使用別的形式、通過別的渠道取得收入。其中，屬于規(guī)范性的、納入預(yù)算的收入有：企業(yè)收入、教育費(fèi)附加收入以及其他雜項(xiàng)收入；介于規(guī)范性與非規(guī)范性之間、未納入預(yù)算但可比較精確地統(tǒng)計(jì)的收入有：預(yù)算外收入、政府性基金收入、社會(huì)保障基金收入等；純系制度外且無(wú)法加以精確統(tǒng)計(jì)的收入，則是由各部門、各地區(qū)“自立規(guī)章，自收自支”的各種收費(fèi)、罰款、集資、攤派收入等等。如果將上述四個(gè)層次的收入統(tǒng)統(tǒng)相加，中國(guó)政府收入的總量起碼要以稅收收入的倍數(shù)計(jì)算。
　　以2000年的數(shù)字測(cè)算，稅收收入總額為12660億元，在當(dāng)年GDP中占14.16%。以此為基礎(chǔ)，加上第二和第三個(gè)層次，則前三個(gè)層次的政府收入總計(jì)為26314.87億元，占到GDP的29.43%（陳小平，2001）。再計(jì)入第四個(gè)層次——制度外收入，并以其占GDP的5%計(jì)算（這是1996年的典型調(diào)查數(shù)字，當(dāng)前的水平可能比那時(shí)還要高出一些），整個(gè)政府收入占GDP的比重便達(dá)到34.43%了。這個(gè)負(fù)擔(dān)水平，是單純的稅收負(fù)擔(dān)數(shù)字的2.43倍。所以，脫出稅收自身的局限而放眼整個(gè)政府收入格局的全景，我們的確有為企業(yè)和居民“減負(fù)”的必要。
　　進(jìn)一步看，如果以是否納入預(yù)算作為判定規(guī)范性與否的標(biāo)準(zhǔn)，那么，前兩個(gè)層次的政府收入便是規(guī)范性的，后兩個(gè)層次的政府收入則是非規(guī)范性的。正是由于規(guī)范性的政府收入和非規(guī)范性的政府收入同時(shí)并存，而且相比之下，在數(shù)額上后者又大于前者，1998年，朱ｒóｎｇ＠①基總理才將當(dāng)時(shí)的中國(guó)政府收入格局描繪為“費(fèi)大于稅”，并由此啟動(dòng)了“費(fèi)改稅”的改革。所以，站在加入WTO后的中國(guó)政府收入行為亟待規(guī)范的立場(chǎng)上考慮問題，在為企業(yè)和居民減負(fù)的政策安排中，可以認(rèn)定，與其減少規(guī)范性的政府收入，不如減少非規(guī)范性的政府收入。再進(jìn)一步，與其減稅，不如減費(fèi)。
　　其實(shí)，稅收也好，其他別的什么政府收入形式也罷，最重要的問題莫過于它的運(yùn)行是否有一個(gè)規(guī)范化的機(jī)制。強(qiáng)化稅收征管和啟動(dòng)“費(fèi)改稅”兩項(xiàng)工作，就是為了建立起這樣一個(gè)規(guī)范化的機(jī)制。如果政府可以想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者想怎么收就怎么收，企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)的水平不可能是低的，而且是不可能有止境的。不少現(xiàn)存的各種政府收費(fèi)之所以會(huì)為人們所厭惡，也正是因?yàn)樗�有著這樣一個(gè)不規(guī)范的機(jī)制。因此，如果確認(rèn)當(dāng)前企業(yè)和居民總體稅收負(fù)擔(dān)加重的原因在于強(qiáng)化稅收征管和“費(fèi)改稅”這兩項(xiàng)工作的非同步性，并且“費(fèi)改稅”進(jìn)程的相對(duì)遲緩又源于規(guī)范性政府收入留給我們的活動(dòng)“空間”太小，從而難以擺脫對(duì)非規(guī)范性政府收入的依賴，那么在稅收收入的高速增長(zhǎng)相對(duì)弱化了我們對(duì)非規(guī)范性政府收入的依賴之際，現(xiàn)在迫切要做的事情就是加快“費(fèi)改稅”的進(jìn)程。從規(guī)范政府收入行為及其機(jī)制的宏觀層次上，將“費(fèi)改稅”和稅收制度的調(diào)整結(jié)合起來，通盤考慮政府的收入規(guī)模與企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)水平。政府的收入行為及其機(jī)制規(guī)范化了，企業(yè)和居民的負(fù)擔(dān)水平自然會(huì)相應(yīng)減下去。換言之，其他國(guó)家一般要通過減稅來達(dá)到的目的，在當(dāng)前的中國(guó)，可以通過規(guī)范政府收入行為及其機(jī)制的途徑去實(shí)現(xiàn)。它所產(chǎn)生的政策效應(yīng)，可能不亞于減稅。
　　第五，從1994年開始實(shí)施新稅制至今8年的時(shí)間過去了，稅收所植根的客觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。比如，稅收的實(shí)際征收率。這些年來，隨著稅務(wù)部門征管力度的加大和征管狀況的改善，再加上新稅制奠定了良好的制度基礎(chǔ)，我國(guó)稅收的實(shí)際征收率已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)奶嵘�。�?jù)初步的估計(jì)數(shù)字，其提升的幅度，至少要以10個(gè)百分點(diǎn)計(jì)算。稅收實(shí)際征收率的提升，不僅為稅收收入的增長(zhǎng)裝上了一個(gè)“加速器”，而且?guī)�來了整個(gè)社會(huì)實(shí)際稅負(fù)水平的變化。
　　常識(shí)告訴我們，在任何時(shí)期、任何情況下，大到一個(gè)國(guó)家的整體稅制設(shè)計(jì)，小至整體稅制中某一單個(gè)稅種的稅制安排，總是以取得既定規(guī)模的稅收收入為基本著眼點(diǎn)的。不過，既定規(guī)模的收入，并非稅基和稅率兩個(gè)因素的乘積。由于現(xiàn)實(shí)生活中的稅收實(shí)際征收率永遠(yuǎn)不會(huì)達(dá)到100%，故在設(shè)計(jì)稅制時(shí)，不論是稅基的選擇，還是稅率的安排，都要“寬打窄用”——將當(dāng)時(shí)的實(shí)際征收率的因素放入其中，將稅率定得寬一些，把稅率搞得高一點(diǎn)。所以，不同于“制度”的稅負(fù)水平——稅基和稅率兩個(gè)因素的乘積，“實(shí)際”的稅負(fù)水平是稅基、稅率和實(shí)際征收率三個(gè)因素的乘積。其中的任何一個(gè)因素發(fā)生變化，都會(huì)帶來實(shí)際稅負(fù)水平的升降。這便意味著，即使未采取任何擴(kuò)大稅基或提高稅率等旨在提高制度稅負(fù)水平的行動(dòng)，隨著稅收征管狀況的改善，也會(huì)使實(shí)際稅負(fù)水平相應(yīng)上升。
　　我國(guó)現(xiàn)行的稅制，不論稅基還是稅率，都是根據(jù)1994年稅收征管狀況所能達(dá)到的稅收實(shí)際征收率而確定的。如果當(dāng)時(shí)的稅收實(shí)際征收率能夠達(dá)到目前這樣的水平，我國(guó)的稅制安排，特別是其中的稅基和稅率，很可能不是現(xiàn)在這個(gè)樣子。所以，同1994年的情況相比，當(dāng)前我國(guó)的實(shí)際稅負(fù)水平已經(jīng)有了相當(dāng)?shù)奶岣�。就稅收制度本身的情形而論，我們的確有重新審視和調(diào)整實(shí)際稅負(fù)水平，從而減輕企業(yè)和居民稅收負(fù)擔(dān)的必要與可能。
　　起碼有兩件事情可做，一是根據(jù)稅收征管狀況已經(jīng)有了相當(dāng)改善并由此提高了稅收實(shí)際征收率的現(xiàn)實(shí)，重新審視1994年確立的稅制格局，在可能的條件下加以適當(dāng)調(diào)整。比如，在稅收實(shí)際征收率已經(jīng)大大提高從而稅基、稅率和實(shí)際征收率三者的乘積已經(jīng)擴(kuò)張之后，就增值稅而言，我們可能不再需要如此寬的生產(chǎn)型的稅基，也不再需要如此高的17%的稅率。相應(yīng)地壓縮稅基、降低稅率，便是可以選擇的行動(dòng)。將這個(gè)道理延伸至現(xiàn)有的其他各個(gè)稅種，可以看到對(duì)整個(gè)稅制格局重新規(guī)劃的必要性。二是針對(duì)我們已經(jīng)基本告別短缺經(jīng)濟(jì)、通貨膨脹已經(jīng)讓位于通貨緊縮的現(xiàn)實(shí)，重新審視現(xiàn)行稅制的政策傾向。以此為契機(jī)，盡快矯正那些與現(xiàn)實(shí)不符、于經(jīng)濟(jì)發(fā)展有礙的稅制安排。比如，改生產(chǎn)型增值稅為消費(fèi)型增值稅，以提高企業(yè)更新改造和擴(kuò)大投資的能力；變對(duì)不動(dòng)產(chǎn)銷售和建筑安裝業(yè)課征營(yíng)業(yè)稅為增值稅，把目前企業(yè)承受的相對(duì)較重的投資負(fù)擔(dān)降下來；減輕以小汽車為代表的過去曾視作奢侈品、現(xiàn)已成為新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的產(chǎn)品的消費(fèi)稅稅率，以刺激對(duì)這類產(chǎn)品的需求，如此等等。通過對(duì)我們的稅收法律、法規(guī)、政策以及散見于各個(gè)經(jīng)濟(jì)管理部門和各級(jí)政府的浩如煙海的有關(guān)稅收的規(guī)定進(jìn)行一番全面而系統(tǒng)的清理，我國(guó)的稅制安排將會(huì)從此走上刺激投資和消費(fèi)或起碼不至于對(duì)投資和消費(fèi)起抑制作用的道路。
　　說到這里可以看出，對(duì)類似減稅這樣的話題做全方位的宏觀層面的討論，認(rèn)識(shí)到我們可以做什么和不可以做什么是極為重要的，這可以避免出現(xiàn)一些似是而非的決策。
【參考文獻(xiàn)】
　　[1]  陳小平.我國(guó)政府財(cái)政合理規(guī)模研究[J].中國(guó)財(cái)經(jīng)信息資料，2001,(22).

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