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轉(zhuǎn)型時(shí)期中央與地方稅權(quán)治理機(jī)制的國(guó)際借鑒研究
一、中央與地方稅權(quán)縱向治理的理論依據(jù)
治理（英文govemance）是當(dāng)今社會(huì)科學(xué)研究的熱門話題之一。作為管理公共事務(wù)的模式，現(xiàn)代社會(huì)小到公司、社區(qū)，大到國(guó)家、國(guó)際組織，若要高效有序的運(yùn)行都需要進(jìn)行良好的治理（即善治）。稅權(quán)，作為一種公共權(quán)力，是指國(guó)家的稅收管轄權(quán)，即國(guó)家在稅收領(lǐng)域所擁有和行使的權(quán)力，是國(guó)家主權(quán)（注：按國(guó)際法律規(guī)定，國(guó)家主權(quán)包括獨(dú)立權(quán)、平等權(quán)、自保權(quán)和管轄權(quán)。）在稅收領(lǐng)域中的表現(xiàn)。稅權(quán)在結(jié)構(gòu)上可以從縱向和橫向兩個(gè)層面來(lái)劃分，從縱向關(guān)系看，稅權(quán)是指中央與地方各級(jí)政府代表國(guó)家向居民或納稅單位行使的稅收管轄權(quán)。從橫向關(guān)系看，稅權(quán)是指不同國(guó)家機(jī)構(gòu)之間稅收的立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)的配置及其相互關(guān)系。本文僅論述稅權(quán)的縱向治理問(wèn)題。
在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，稅權(quán)治理涉及到上下級(jí)政府之間和同級(jí)政府的不同權(quán)力部門之間稅收活動(dòng)的各個(gè)方面，體現(xiàn)了他們彼此之間遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，為了公共利益和社會(huì)認(rèn)同基礎(chǔ)上的互動(dòng)關(guān)系和合作。良好的稅權(quán)治理機(jī)制，有助于恰當(dāng)?shù)卣{(diào)整和規(guī)范中央與地方政府之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)和稅權(quán)配置關(guān)系，妥善的處理好由此產(chǎn)生的各種矛盾現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)政府的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)目標(biāo)。
稅權(quán)在中央與地方政府之間進(jìn)行劃分是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀要求，它不僅出于政治上考慮，而且也是經(jīng)濟(jì)上的需要。從政治角度上看，合理分權(quán)有利于提高行政效率，體現(xiàn)民主集中制的要求。若中央政府將權(quán)力高度集中，不利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，同時(shí)中央政府將全國(guó)一切事務(wù)統(tǒng)于一身，過(guò)高的監(jiān)督和信息成本必然導(dǎo)致效率損失。從經(jīng)濟(jì)理論的角度看，眾所周知，公共產(chǎn)品具有層次性，按受益范圍的大小可以分為全國(guó)性公共產(chǎn)品或服務(wù)（如國(guó)防、外交、地球勘探和空間探索等）、跨地區(qū)公共產(chǎn)品或服務(wù)（如跨省高速公路和防洪工程等）和地方性公共產(chǎn)品或服務(wù)（如城市公用事業(yè)、社區(qū)治安、衛(wèi)生醫(yī)療等）三類。類似地，還應(yīng)有世界性公共產(chǎn)品或服務(wù)(world public goods and ser-vices)，如空間大氣層保護(hù)等�？傊骷�(jí)政府的職能各有側(cè)重，不同品質(zhì)的公共產(chǎn)品或服務(wù)應(yīng)由不同級(jí)別的政府提供，不宜相互替代。若中央政府包攬所有公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給，往往會(huì)由于信息不對(duì)稱而降低公共產(chǎn)品的提供效率。地方政府是地方性公共產(chǎn)品的最佳提供者，因?yàn)橄鄬?duì)中央政府而言，它更了解當(dāng)?shù)氐那闆r，可以根據(jù)本地的空間特征和居民的偏好，有針對(duì)性的提供公共產(chǎn)品或服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，更有利于實(shí)現(xiàn)資源配置的帕累托改進(jìn)。相應(yīng)地地方政府必須擁有較為獨(dú)立的稅收立法權(quán)。只有這樣，才能使各級(jí)政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)，最終保證高質(zhì)量、高效率地履行其各項(xiàng)職能。由此可以看出，分級(jí)財(cái)政與分級(jí)政府相伴而生，它要求各級(jí)政府應(yīng)有與各自事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)權(quán)與稅權(quán)，從而必然會(huì)引起稅收立法權(quán)在中央與地方之間的縱向劃分。
二、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中央與地方稅權(quán)治理模式及啟示
�。ㄒ唬┦袌�(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中央與地方稅權(quán)治理模式。WTO是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的俱樂(lè)部，綜觀市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家稅權(quán)結(jié)構(gòu)可以看出，由于受各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治經(jīng)濟(jì)體制、民族習(xí)慣、歷史文化背景等多種因素的影響，中央與地方政府間稅權(quán)的縱向治理模式也不相同。即使在同一模式下，也呈現(xiàn)出各自不同的特點(diǎn)。大體說(shuō)來(lái)，主要有以下三種類型：
1.地方分權(quán)型。中央和地方都擁有各自的稅收立法權(quán)和征收管理權(quán)，分級(jí)管理，自成體系，中央一般不干涉地方制定稅法和執(zhí)行稅收制度。實(shí)行分權(quán)型的國(guó)家主要有美國(guó)、意大利等國(guó)。其特點(diǎn)一是地方政府享有相對(duì)獨(dú)立的稅收立法權(quán)，對(duì)中央財(cái)政的依賴性較小。二是保證各級(jí)政府尤其是地方政府自主地組織和支配財(cái)源，實(shí)現(xiàn)各自的政府職能。一般來(lái)說(shuō)，分級(jí)財(cái)政體制與分權(quán)型行政管理體制相對(duì)應(yīng)。分權(quán)有利于分散中央政府的財(cái)政和決策負(fù)擔(dān)，有利于調(diào)動(dòng)地方政府的積極性和增強(qiáng)其責(zé)任感。美國(guó)是典型的分權(quán)型聯(lián)邦制國(guó)家，政府機(jī)構(gòu)分聯(lián)邦、州、地方三級(jí)，憲法明確規(guī)定了各級(jí)政府的事權(quán)。與其政體相適應(yīng)，三級(jí)政府均有相對(duì)獨(dú)立的稅權(quán)，彼此各成體系，各司其職、互不干涉，形成了統(tǒng)一的聯(lián)邦稅制與各有千秋的州、地方稅制并存的格局。地方政府的立法權(quán)集中在州政府。但是，當(dāng)?shù)胤秸霈F(xiàn)不適當(dāng)課征時(shí)，聯(lián)邦法院有權(quán)做出停征的判定。另外，任何州都無(wú)權(quán)課征進(jìn)出口關(guān)稅，這說(shuō)明地方政府的稅權(quán)實(shí)際上受到上位法律的監(jiān)督和制約。
2.中央集權(quán)型。指中央政府集中全部或主要稅種的立法權(quán)，地方只擁有一定的稅率調(diào)整權(quán)和征管權(quán)等機(jī)動(dòng)權(quán)力。它的特點(diǎn)在于：一是中央政府集中全國(guó)大部分稅收收入，二是地方政府對(duì)中央財(cái)政的依賴性較強(qiáng)。實(shí)行中央集權(quán)型的主要有英國(guó)、法國(guó)等，另外，發(fā)展中國(guó)家大多數(shù)采用這種類型。因?yàn)椋@些國(guó)家需要用高度集權(quán)來(lái)保證國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和統(tǒng)一協(xié)調(diào)。英國(guó)是最為典型的中央集權(quán)型國(guó)家，它雖然奉行自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，但在政體上實(shí)行君主立憲制。這種高度集權(quán)的政體決定了稅權(quán)的高度集中，中央政府集中了國(guó)家絕大部分稅種，地方政府只有財(cái)產(chǎn)稅一種稅。法國(guó)也是集權(quán)模式的代表，其政權(quán)分為中央、省和市鎮(zhèn)三級(jí)，實(shí)行共和制。各級(jí)政府的職能和事權(quán)劃分比較明確，各行其政，運(yùn)作有序。法國(guó)稅收管理體制也高度集中，無(wú)論是中央稅還是地方稅，其稅收立法權(quán)及主要政策均由中央政府統(tǒng)一制定，地方僅享有一定的地方稅稅率調(diào)整權(quán)和稅收減免權(quán)。
3.集權(quán)分權(quán)兼顧型。亦稱適度集中、相對(duì)分散型，指將某一部分稅權(quán)劃歸中央，其余部分歸地方，主要是立法權(quán)集中、執(zhí)行權(quán)分散。德國(guó)、日本和發(fā)展中國(guó)家中一些人口較多、面積較大、民族關(guān)系較為復(fù)雜的國(guó)家，大多采用這種類型。如德國(guó)基本法對(duì)聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府的事權(quán)范圍做了明確的劃分，保證各級(jí)政府職責(zé)的有效實(shí)施。德國(guó)絕大部分稅種的立法權(quán)集中在聯(lián)邦，各州在聯(lián)邦尚未行使其立法權(quán)的范圍內(nèi)有一定的立法權(quán)，但州以下地方政府則無(wú)稅收立法權(quán)。除關(guān)稅及聯(lián)邦消費(fèi)稅外的其他稅收征管權(quán)均分散由州及地方政府，主要由州一級(jí)政府掌管。日本是單一制國(guó)家，行政機(jī)構(gòu)分中央、都道府和市町村三級(jí)。中央與地方政府的職責(zé)劃分和財(cái)政支出范圍比較明確，并通過(guò)法律加以規(guī)范，不得隨意變更，具有一定的穩(wěn)定性。地方政府事權(quán)大，財(cái)權(quán)小，稅收收入相對(duì)不足。為此，通過(guò)中央政府的再調(diào)劑制度予以解決。日本稅制具有明顯的地方自治與中央集權(quán)相結(jié)合的特點(diǎn)，原則上，日本的中央稅和地方稅均由國(guó)會(huì)統(tǒng)一立法，地方政府的立法權(quán)相對(duì)較小，經(jīng)中央政府批準(zhǔn)，僅對(duì)為數(shù)極少的普通稅享有立法開(kāi)征權(quán)。此外，中央對(duì)地方實(shí)行“課稅否決制”，在一定的程度上限制地方政府擅自開(kāi)征稅收。
�。ǘ⿲�(duì)我國(guó)的幾點(diǎn)啟示。上述市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家中央與地方的稅權(quán)治理模式，反映了當(dāng)今世界上稅權(quán)治理的狀況。對(duì)他們的經(jīng)驗(yàn)加以借鑒并合理?yè)P(yáng)棄，對(duì)我國(guó)建立良好的稅權(quán)治理機(jī)制大有裨益。總之，通過(guò)對(duì)上述國(guó)家稅權(quán)治理模式進(jìn)行比較分析，可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論和啟不：
1.強(qiáng)調(diào)中央稅權(quán)的主導(dǎo)地位，約束地方稅權(quán)是各國(guó)稅權(quán)治理的共性�？v觀市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，無(wú)論是實(shí)行單一制，還是聯(lián)邦制，無(wú)論其采用哪種治理模式，其共同特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)中央稅權(quán)的主導(dǎo)和控制地位，約束地方稅權(quán)，即大都將中央稅權(quán)置于地方稅權(quán)之上，使地方稅權(quán)受到中央稅權(quán)的制衡。因?yàn)榈胤秸男袨榭赡軙?huì)對(duì)中央政府所實(shí)現(xiàn)的某些目
標(biāo)產(chǎn)生沖擊，也可能對(duì)其他地方的利益造成損害。故此，在制度設(shè)計(jì)時(shí)，中央必須對(duì)地方稅權(quán)進(jìn)行適當(dāng)?shù)募s束，即使像美國(guó)州、地方政府都享有獨(dú)立立法權(quán)的分權(quán)型國(guó)家，也不例外。在稅權(quán)上仍然存在著“雙重制約”，即聯(lián)邦對(duì)州和地方以及州對(duì)地方在稅收權(quán)限上的制約，聯(lián)邦有權(quán)判定州、地方政府的立法無(wú)效。日本規(guī)定的“課稅否決制”也體現(xiàn)了中央對(duì)地方稅權(quán)的約束和控制。我國(guó)在賦予地方相對(duì)獨(dú)立稅權(quán)時(shí)，也應(yīng)借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)地方稅權(quán)進(jìn)行約束。
2.政府級(jí)次少，各級(jí)政府的事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)依法予以清楚的界定。社會(huì)分工使政府職能體現(xiàn)出層次性，成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府均分為三級(jí)，行政級(jí)次少，財(cái)政供養(yǎng)人員較少。同時(shí)，這些國(guó)家中央與地方政府的職責(zé)范圍都十分明確，均以法律的形式界定各級(jí)政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)，并賦予相應(yīng)的稅權(quán)。因?yàn)�，事�?quán)劃分是財(cái)權(quán)、稅權(quán)劃分的前提，以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和稅權(quán)，這是建立完善、規(guī)范、責(zé)權(quán)明晰的分級(jí)財(cái)政體制的核心和基礎(chǔ)。解決中央與各級(jí)政府間利益沖突的最有效手段是行政法制化。
3.不同程度地賦予地方政府適度的稅權(quán)。無(wú)論是分權(quán)型國(guó)家還是集權(quán)型國(guó)家，都不同程度的賦予地方政府適度的稅權(quán)。一般來(lái)說(shuō)，一國(guó)的集權(quán)程度高一些，地方政府稅權(quán)的配置就相對(duì)單薄，如法國(guó)，地方政府只能按國(guó)家的稅收法律執(zhí)行，但地方稅的稅率可由地方自行決定，并有權(quán)采取某些減免稅措施；反之，一國(guó)分權(quán)程度高一些，則地方政府稅權(quán)的配置就相對(duì)強(qiáng)大，主要體現(xiàn)在享有獨(dú)立的稅收立法權(quán)。如美國(guó)地方政府的稅權(quán)較大，可以設(shè)立自己的稅種、稅率和征管辦法，但聯(lián)邦政府的稅權(quán)仍然占主導(dǎo)地位�？傮w來(lái)看，稅權(quán)集中程度高的國(guó)家均有適度的分權(quán)；稅權(quán)分權(quán)程度高的國(guó)家也有較大程度的集權(quán)。所以，沒(méi)有絕對(duì)的集權(quán)，也沒(méi)有絕對(duì)的分權(quán)，采取那種模式取決于稅權(quán)的劃分怎樣才能更好地滿足本國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。
4.建立權(quán)力制衡機(jī)制，防止稅權(quán)濫用�，F(xiàn)代社會(huì)，隨著政府管理職能范圍的擴(kuò)大，政府所掌握的公共權(quán)力越來(lái)越大，其權(quán)力重心由議會(huì)不斷的向行政轉(zhuǎn)移，行政權(quán)力日趨強(qiáng)化。其不僅擁有傳統(tǒng)意義上的行政權(quán)，而且擁有準(zhǔn)立法權(quán)，甚至準(zhǔn)司法權(quán)，反映到稅權(quán)上同樣如此。此外，政府機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)還有較大的自由裁量權(quán)。在這種情況下，政府掌握的公共權(quán)力極易被濫用。孟德斯鳩認(rèn)為，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)”�！皬氖挛锏男再|(zhì)來(lái)說(shuō)，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力�！保ㄗⅲ阂�(jiàn)孟德斯鳩《論法的精神》，商務(wù)印書(shū)館1961版P154頁(yè)。）因此，各國(guó)為了預(yù)防政府權(quán)力，包括稅權(quán)的濫用，紛紛建立了權(quán)力制衡機(jī)制。通過(guò)立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)定之間以及上下級(jí)政府之間的“以權(quán)力制約權(quán)力”與政府外部——社會(huì)公眾（納稅人）的“以權(quán)利制約權(quán)力”相配合來(lái)防止稅權(quán)的濫用。
三、我國(guó)目前中央與地方稅權(quán)治理的狀況分析
眾所周知，我國(guó)目前處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)舊體制痕跡尚未完全消除，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制的框架僅初步建立。新舊體制并存一方面必然導(dǎo)致體制摩擦，另一方面又免不了會(huì)存在體制真空。反映在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中也不可避免地出現(xiàn)雙軌、多軌甚至無(wú)軌運(yùn)行的混亂狀態(tài)，財(cái)稅領(lǐng)域也不例外。迄今為止，中央與地方之間稅權(quán)尚未建立規(guī)范、科學(xué)、穩(wěn)定的治理機(jī)制，存在的缺陷和不足主要有如下幾方面：
1.政府級(jí)次多，稅權(quán)難以劃分。現(xiàn)行分稅制與政府機(jī)構(gòu)和行政體制改革不配套，使得稅權(quán)在各級(jí)政府之間難以劃分。我國(guó)實(shí)行五級(jí)政府制度，上下級(jí)政府之間一般都設(shè)有相同的對(duì)口部門，致使政府機(jī)構(gòu)龐大，尤其是地方政府人員比例過(guò)大，吃皇糧的人數(shù)多，用老百姓的話說(shuō)就是“廟多神仙多”，財(cái)政不堪重負(fù)。與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟國(guó)家相比，像我國(guó)這樣實(shí)行五級(jí)政府制的國(guó)家在世界上是少有的。一般地說(shuō)，政府行政級(jí)次少，相應(yīng)地財(cái)政供養(yǎng)人員必然少，隊(duì)伍就精干高效，上下級(jí)政府之間的稅權(quán)就比較容易劃分，反之亦然。此外，若政府管理層次過(guò)多，管理半徑太長(zhǎng)，信息和監(jiān)督成本較高也就不可避免，不利于提高政府的行政管理效率。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)在行政體制和政府機(jī)構(gòu)改革方面努力甚多，但成效不佳，尤其是減少政府級(jí)次的改革至今尚未觸及�？傮w上呈現(xiàn)出中央政府機(jī)構(gòu)改革力度大，越往下，效率遞減，有些地方甚至出現(xiàn)了諸如“饅頭辦”之類的機(jī)構(gòu)，吃“皇糧”人數(shù)有增無(wú)減。近幾年隨著國(guó)家大幅度提高公務(wù)員的工資，縣鄉(xiāng)財(cái)政收支矛盾十分突出，“政府貧困化”現(xiàn)象普遍，基層政府大多處于“吃飯財(cái)政”的困境，有些西部地區(qū)甚至發(fā)展到“要飯財(cái)政”的地步。因此，不下決心精簡(jiǎn)政府行政級(jí)次、機(jī)構(gòu)和人員，單純地談減輕納稅人的負(fù)擔(dān)就可能成為一個(gè)無(wú)法兌現(xiàn)的許諾。這種治標(biāo)不治本的辦法，到頭來(lái)，納稅人的負(fù)擔(dān)仍然會(huì)反復(fù)。
2.上下級(jí)政府間的事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)不對(duì)稱，導(dǎo)致其行為不規(guī)范。劃分中央和地方政府明晰的事權(quán)范圍是社會(huì)分工在政府行政領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)相結(jié)合，以事權(quán)為基礎(chǔ)劃分各級(jí)政府的財(cái)權(quán)和稅權(quán)，這是建立完善的、規(guī)范的、責(zé)權(quán)明晰的分級(jí)財(cái)政體制的核心和基礎(chǔ)。1994年我國(guó)進(jìn)行的以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政體制改革，方向是正確的，但改革不徹底，僅初步理順了中央與省級(jí)政府之間的財(cái)政分配關(guān)系，但省以下各級(jí)政府之間的分稅制體制尚未建立，仍然實(shí)行雙軌或多軌運(yùn)行的體制模式，遠(yuǎn)未達(dá)到改革的目標(biāo)。主要著眼于分稅（即分錢），而在事權(quán)的界定和稅權(quán)的合理劃分方面尚無(wú)大的舉措。由于各級(jí)政府事權(quán)不清，尤其是省、市、縣級(jí)政府的事權(quán)側(cè)重點(diǎn)究竟是什么，沒(méi)有從理論上界定清楚，制度規(guī)定上更模糊，存在著相互交叉和重疊現(xiàn)象，導(dǎo)致各級(jí)政府的職能范圍界線不明。
目前在實(shí)踐中突出地表現(xiàn)為：一方面事權(quán)從中央一省一市一縣一鄉(xiāng)向下傾斜，并且越往下事權(quán)彈性越小，剛性越強(qiáng)，有些事情非辦不可，如9年制義務(wù)教育、農(nóng)村教師工資發(fā)放等。同時(shí)省以下地方政府還要承擔(dān)一些事先沒(méi)有界定清楚的事權(quán)，比如社會(huì)保障，以及一些難以預(yù)測(cè)的中央政府“請(qǐng)客”，地方政府“買單”的事權(quán)，比如公務(wù)員漲工資等。另一方面財(cái)權(quán)從鄉(xiāng)一縣一市一省一中央向上層層相對(duì)集中�！霸趯�(shí)行分稅分級(jí)財(cái)政體制的國(guó)家里中央適當(dāng)集中財(cái)權(quán)是普遍的做法。我國(guó)實(shí)行分稅制的主要意圖之一是扭轉(zhuǎn)過(guò)去中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入比重過(guò)低的局面，……然而現(xiàn)在的問(wèn)題是這種趨向被盲目推廣和延伸，在省、市形成了上級(jí)政府都應(yīng)集中資金的思維邏輯”（賈康、白景明，2002）。這樣在地方稅收立法權(quán)“缺位”，財(cái)權(quán)與事權(quán)極不對(duì)稱和科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚未建立的情況下，地方政府履行其職能所需的財(cái)力明顯不足。只能是“正門不通走歪門”，靠發(fā)揮自己的“優(yōu)勢(shì)”，在稅收之外尋求財(cái)源，導(dǎo)致不規(guī)范的“準(zhǔn)稅收權(quán)”——收費(fèi)權(quán)泛濫失控。目前，在地方政府的收入體系中，地方稅立法權(quán)“缺位”與各種收費(fèi)、攤派、罰款“越位”同時(shí)并存，濫用收費(fèi)權(quán)的情況比比皆是。一些名目繁多的收費(fèi)和基金項(xiàng)目，甚至亂攤派、亂罰款，使得企業(yè)、百姓不堪重負(fù)，企業(yè)和個(gè)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利得不到保障，被不規(guī)范的政府行為所剝奪。不僅嚴(yán)重侵蝕了稅基，削弱了稅收作為地方政府財(cái)政收入主要來(lái)源的地位，而且形成了以費(fèi)擠稅、費(fèi)搭稅車、費(fèi)大于稅，亂收費(fèi)的局面。使得轉(zhuǎn)型時(shí)期為數(shù)不少的政府部門行為，偏離了公共利益的軌道。不僅擾亂了國(guó)民收入的正常分配秩序，而且嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象�！皩�(dǎo)致這一結(jié)果的責(zé)任不全在地方，而與中央政府的制度安排有很大的關(guān)系。地
方的行為在某種程度上正是對(duì)中央的政策在理性預(yù)期的基礎(chǔ)上所做出的某種反映”（楊燦明，2000年）。是“上有政策，下有對(duì)策”的“民間定理”的一個(gè)佐證。應(yīng)當(dāng)看到，由于分稅制改革不徹底，我國(guó)地方政府自我擴(kuò)張了許多“灰色”權(quán)力，權(quán)力濫用的結(jié)果一方面是企業(yè)和個(gè)人利益受到侵害，另一方面不可避免的出現(xiàn)地方政府違法違規(guī)現(xiàn)象，而這正與稅權(quán)改革不到位有關(guān)。所以，反思我國(guó)中央與地方之間的稅權(quán)治理改革，可以看出，二者之間的交易費(fèi)用較之改革前并沒(méi)有降低，也未實(shí)現(xiàn)最佳組合。由于“中央與地方財(cái)政關(guān)系的規(guī)則缺乏憲法基礎(chǔ)，使中央單方面改變‘游戲規(guī)則’，中央具有廣泛的裁量權(quán)，如征稅權(quán)，但它缺乏一個(gè)有效的機(jī)制來(lái)推行財(cái)稅政策；地方政府具有變相的免稅權(quán)和收費(fèi)權(quán)，因而產(chǎn)生了兩種機(jī)會(huì)主義。地方機(jī)會(huì)主義和中央機(jī)會(huì)主義，這都是缺乏制度制約與制度強(qiáng)制的表現(xiàn)”（王紹光，1998）。
3.稅權(quán)高度集中，地方稅收立法權(quán)“缺位”。合理劃分中央與地方的稅收立法權(quán)是我國(guó)稅權(quán)縱向治理的一個(gè)重要內(nèi)容之一。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期所形成的高度集中的中央統(tǒng)一立法體制。既沒(méi)有適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求進(jìn)行調(diào)整，也沒(méi)有因分稅制的實(shí)施而作相應(yīng)的改革。目前地方稅的征管權(quán)基本上已下劃到地方，但立法權(quán)、解釋權(quán)、實(shí)施細(xì)則的制定權(quán)仍高度集中于中央，地方稅立法權(quán)有名無(wú)實(shí)（注：見(jiàn)《中華人民共和國(guó)憲法》第五十八條、第一百條。），參與地方稅收立法和政策制定的是中央立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，地方只是反映意見(jiàn)。立法中“受益人”缺席現(xiàn)象普遍，僅將屠宰稅和筵席稅這兩個(gè)有待廢除的稅種的開(kāi)征、停征權(quán)下放給省級(jí)政府。我國(guó)稅權(quán)過(guò)于集中有多種原因：從歷史角度看，我國(guó)受封建傳統(tǒng)的中央集權(quán)制影響根深蒂固，強(qiáng)桿弱枝是千年來(lái)的治國(guó)之道。從政體上看，我國(guó)實(shí)行單一制的國(guó)家體制，而不是聯(lián)邦制，中央與地方政府是一種隸屬關(guān)系。與這種政體相適應(yīng)，中央政府習(xí)慣于大包大攬，成為無(wú)所不能的無(wú)限政府；從特殊的國(guó)情看，建國(guó)初期我國(guó)基本上是參照前蘇聯(lián)的集權(quán)模式建立起來(lái)的國(guó)家，集權(quán)的慣性思維方式難以消除。從財(cái)政體制角度看，集權(quán)有利于中央政府利用自己制定財(cái)政體制規(guī)則的權(quán)力來(lái)增大自己的財(cái)力。規(guī)范化的分稅制的基本特征之一，就是將以立法權(quán)為核心的稅權(quán)在中央與地方政府之間進(jìn)行合理的劃分，并以此確定各自的財(cái)力范圍和承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。只分稅不分權(quán)，沒(méi)有觸及到分稅制的實(shí)質(zhì)，只是形式上的分稅制或處于淺層次的改革，并非真正意義上的分稅制。誠(chéng)然，中央適當(dāng)集中稅權(quán)，特別是稅收立法權(quán)是必要的，但集中不等于壟斷。地方稅立法權(quán)的“缺位”，一方面致使地方無(wú)法根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)及時(shí)開(kāi)辟新的稅源，使許多潛在的稅收收入白白流失；另一方面，由于我國(guó)地域遼闊，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，加之地方經(jīng)濟(jì)各有特色，中央立法開(kāi)征的某些稅種，在某些地區(qū)未必有相應(yīng)的稅源，或稅源太小而難以征收。這種情況不利于地方因地制宜的調(diào)控配置區(qū)域性資源，影響了地方政府組織收入的積極性，造成地方政府，特別是西部地方政府過(guò)于依賴中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，無(wú)疑會(huì)妨礙地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也使中央的某些稅收立法流于形式，如筵席稅，這種狀況顯然違背了分稅制的初衷。因此，適度下放地方稅收立法權(quán)已是勢(shì)在必行。
四、完善我國(guó)中央與地方稅權(quán)治理機(jī)制的思路與途徑
1.精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，為各級(jí)政府間稅權(quán)的合理劃分鋪平道路。政府機(jī)構(gòu)改革是政治體制改革和經(jīng)濟(jì)體制改革的重要交匯點(diǎn)。要提高政府的治理能力和行政效率，必須轉(zhuǎn)變政府職能，“拆廟搬神”，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，這樣才能為各級(jí)政府間稅權(quán)的合理劃分鋪平道路。政府機(jī)構(gòu)的“減肥”，按照標(biāo)本兼治，治本為主的思路，具體包括三方面內(nèi)容：一是減少政府級(jí)次，將現(xiàn)在的中央—省—市（地區(qū)）—縣—鄉(xiāng)五級(jí)政府制改為中央—省—縣（農(nóng)村）或中央—市—區(qū)（大中城市）三級(jí)政府制，使三級(jí)政府有相對(duì)應(yīng)的稅權(quán)。同時(shí)撤銷地區(qū)和鄉(xiāng)政府建制，可將其分別作為省與縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)。二是減去一些不必要的機(jī)構(gòu)。三是裁減冗員，重點(diǎn)是省以下各級(jí)政府機(jī)關(guān)。否則，機(jī)構(gòu)不簡(jiǎn)，人還在，權(quán)還在，今后還會(huì)伺機(jī)變著法子向老百姓收錢。誠(chéng)然，進(jìn)行政府機(jī)構(gòu)改革決非易事，因?yàn)檎鳛橐粋�(gè)龐大的組織，部門利益、地方利益糾纏在一起，錯(cuò)綜復(fù)雜，地方及部門的目標(biāo)函數(shù)未必與中央一致。加入WTO后對(duì)各個(gè)利益集團(tuán)的影響也大不相同，尤其是改革進(jìn)入到政府要革自己的命時(shí)，其難度可想而知。過(guò)去當(dāng)我們對(duì)機(jī)構(gòu)改革的收益與成本的比較吃不準(zhǔn)的時(shí)候，我們可以暫緩改革進(jìn)程，待條件成熟時(shí)再實(shí)施。加入世貿(mào)組織后有限的過(guò)渡期，迫使我們必須加快政府行政管理體制的改革，使政府這個(gè)特殊的產(chǎn)業(yè)部門為納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效的公共物品或服務(wù)。
2.事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)要統(tǒng)一。從成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家實(shí)行分稅制的實(shí)踐來(lái)看，各級(jí)政府間事權(quán)劃分越清楚，政府間的財(cái)政收支矛盾就越少，稅款的使用效率就越高。可見(jiàn)，清楚地界定各級(jí)政府之間的事權(quán)是處理好各級(jí)政府財(cái)政關(guān)系的初始環(huán)節(jié)。加入世貿(mào)組織后，首先應(yīng)按各級(jí)政府的職能以法律形式科學(xué)、規(guī)范地界定事權(quán)，增強(qiáng)財(cái)政制度的穩(wěn)定性，避免上下級(jí)政府的利益之爭(zhēng)，而專注于規(guī)則的公平性。其次，各級(jí)政府要保證事權(quán)履行到位，就必須要有相應(yīng)的財(cái)權(quán)作保證，而財(cái)權(quán)的大小又取決于稅權(quán)。同時(shí)要制止地方政府亂收費(fèi)、亂攤派，也只有給地方政府適當(dāng)?shù)呢?cái)權(quán)、稅權(quán)，從而使我國(guó)轉(zhuǎn)型時(shí)期的稅、費(fèi)混亂現(xiàn)象得以徹底改觀。因此，要規(guī)范政府行為，必須使事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)相統(tǒng)一，用稅權(quán)保財(cái)權(quán)，用財(cái)權(quán)保事權(quán)。
3.賦予省級(jí)政府適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)。政府需要分級(jí)，分級(jí)需要分權(quán)。但高度集權(quán)與不加限制的盲目分權(quán)對(duì)中國(guó)這樣一個(gè)地域遼闊，人口和民族眾多，地區(qū)間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平極不平衡的大國(guó)來(lái)說(shuō)均不可取。從我國(guó)的具體國(guó)情來(lái)看，應(yīng)當(dāng)采取中央集中較大的稅權(quán)，賦予地方適當(dāng)稅收立法權(quán)的模式。由于省（自治區(qū)、直轄市）級(jí)政府是中央與地方政府權(quán)力的交匯點(diǎn)，在地方各級(jí)中起主導(dǎo)作用。有鑒于此，地方稅收立法權(quán)只賦予�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級(jí)政府，不宜層層分散。同時(shí)，地方的稅收立法權(quán)必須受到中央的監(jiān)督和制約，即地方在不違背國(guó)家稅法統(tǒng)一，不影響中央政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，不妨礙全國(guó)市場(chǎng)統(tǒng)一的前提下，根據(jù)本行政區(qū)域內(nèi)地方性稅源分布和財(cái)政需要，由省級(jí)立法機(jī)關(guān)自行設(shè)立地方性稅種，以地方稅收法規(guī)的形式頒布實(shí)施，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案。如果與國(guó)家法律、行政法規(guī)（包括稅收法律、法規(guī)）相抵觸的，中央政府或國(guó)家立法機(jī)關(guān)有權(quán)廢止或責(zé)令其修改�？傊谫x予地方稅收立法權(quán)的同時(shí)，建立完善的制度約束機(jī)制，以確保地方政府把其掌握的權(quán)力用在“刀刃”上，真正提高公眾的福利水平，實(shí)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)的既定目標(biāo)。
【參考文獻(xiàn)】
1 賈康、白景明，2002：《縣鄉(xiāng)財(cái)政解困與財(cái)政體制創(chuàng)新》，《經(jīng)濟(jì)研究》第2期。
2�。鄯ǎ菝系滤锅F著、張雁深譯，1961：《論法的精神》，北京：商務(wù)印書(shū)館。
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4 王紹光，1997：《分權(quán)的底線》，北京：中國(guó)計(jì)劃出版社。
5 楊燦明，2000：《地方政府行為與區(qū)域市場(chǎng)結(jié)構(gòu)》，《經(jīng)濟(jì)研究》第11期。
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