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拉動(dòng)需求的財(cái)政政策與國債
為了拉動(dòng)國內(nèi)需求，目前我國實(shí)行積極的財(cái)政政策。為此，必須正確認(rèn)識(shí)和解決好動(dòng)態(tài)的財(cái)政收支平衡、財(cái)政赤字和國債的問題。
一、堅(jiān)持動(dòng)態(tài)的財(cái)政收支平衡
在財(cái)政收入有限的情況下，擴(kuò)大財(cái)政投資，勢(shì)必會(huì)擴(kuò)大財(cái)政赤字。對(duì)于是否以及如何堅(jiān)持財(cái)政收支平衡的問題，學(xué)術(shù)界提出預(yù)算平衡論、功能財(cái)政論、周期預(yù)算平衡論和充分就業(yè)預(yù)算論。要根據(jù)一定時(shí)期的資源狀況（如短缺或閑置）以及宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程出現(xiàn)的矛盾，正確地處理財(cái)政收支平衡的問題。
我們認(rèn)為，必須認(rèn)識(shí)和運(yùn)用財(cái)政收支矛盾和平衡規(guī)律，實(shí)行財(cái)政收支基本平衡的原則。但這并不意味著每一個(gè)年度都要強(qiáng)求預(yù)算平衡，而是可以實(shí)行動(dòng)態(tài)平衡， 即在一定條件下可每隔若干年實(shí)現(xiàn)一次財(cái)政收支基本平衡。由于財(cái)政政策效應(yīng)存在著時(shí)滯，財(cái)政的一些經(jīng)濟(jì)性支出增加后，可能造成當(dāng)年財(cái)政赤字，但這些支出最終會(huì)形成生產(chǎn)力，從而會(huì)增加以后年份的預(yù)算收入。還應(yīng)看到，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)周期性，不同年份經(jīng)濟(jì)的繁榮或蕭條以及供求狀況不會(huì)一成不變，如果固守年度財(cái)政的平衡原則，就可能不利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)。因此，要區(qū)分兩種類型的財(cái)政赤字。一種是結(jié)構(gòu)性赤字，它是假定經(jīng)濟(jì)達(dá)到充分就業(yè)以及政府取得充分就業(yè)的收入時(shí)出現(xiàn)的預(yù)算赤字，是對(duì)經(jīng)濟(jì)周期性因素加以調(diào)整后的赤字，這在一般情況下應(yīng)予以杜絕。另一種是實(shí)際赤字，這是緣于經(jīng)濟(jì)運(yùn)行尚未達(dá)到充分就業(yè)水平所產(chǎn)生的財(cái)政赤字，是未對(duì)周期性因素加以調(diào)整的財(cái)政赤字。在出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)蕭條，資源大量閑置和失業(yè)嚴(yán)重的狀況下，可以實(shí)行“逆周期”調(diào)節(jié)，實(shí)行適度的擴(kuò)張性財(cái)政政策，借以擴(kuò)大總需求。在經(jīng)濟(jì)效益提高和稅制較為完善的情況下，資源的充分利用和經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)，有利于最終實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡或盈余。因此， 根據(jù)經(jīng)濟(jì)周期變動(dòng)和資源狀況，在一定的條件下，可實(shí)行動(dòng)態(tài)的財(cái)政收支平衡原則。1998年我國中央財(cái)政赤字960億元， 中央財(cái)政共發(fā)行國債3891億元（不含財(cái)政部向四大國有獨(dú)資商業(yè)銀行發(fā)行的2700億元特別國債），國債收入主要用于擴(kuò)大公共設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)。1999年，我國在實(shí)行穩(wěn)健的貨幣政策的同時(shí)，要繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策。
宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，在資本存量超過黃金律的情況下，經(jīng)濟(jì)中的資源配置就不再是帕累托最優(yōu)，每個(gè)人都可以通過減少資本存量而生活得更好。 另一方面，根據(jù)在離散時(shí)間或連續(xù)時(shí)間下的凱恩斯 ——拉姆齊規(guī)則，資本的邊際產(chǎn)量相對(duì)于時(shí)間偏好率（或主觀貼現(xiàn)率）越高，降低目前的消費(fèi)水平而在以后享有更高消費(fèi)水平，這越劃算。財(cái)政可運(yùn)用國債這一經(jīng)濟(jì)杠桿，合理調(diào)節(jié)儲(chǔ)蓄、資本存量和消費(fèi)。在公共財(cái)貨是消費(fèi)品的模型中，典型的行為者具有“幸福函數(shù)”（即瞬時(shí)效用函數(shù)），且所有的物品為正常的，政府支出一般會(huì)是順周期的（費(fèi)萊明，1987）。政府支出的水平將受到征稅的邊際成本的影響。要是政府支出的一部分用于投資品（如基礎(chǔ)設(shè)施），就會(huì)被視作是對(duì)經(jīng)濟(jì)受到擾動(dòng)的反應(yīng)。在均衡條件下，政府支出的一部分也可作為當(dāng)前生產(chǎn)的投入（布蘭查德、費(fèi)希爾，1989）。1986~1997年，我國最終消費(fèi)年均增長(zhǎng)率8.2%，低于GDP年均增長(zhǎng)率9.8%，我國消費(fèi)率在“八五”期間和1997年分別為59%和59.9%（1991——1995年間世界平均消費(fèi)率為78%~79%）。我國消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)，在1996、1997年分別為62%和60.6%.目前我國只有在擴(kuò)大投資的同時(shí)擴(kuò)大最終消費(fèi)，才能使投資最終獲得市場(chǎng)和效益，也才能增加投資的乘數(shù)效應(yīng)和加速數(shù)。不過，目前我國應(yīng)主要擴(kuò)大城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)支出。其中，財(cái)政可增加對(duì)低收入者的轉(zhuǎn)移支付。還有，有條件的地方，可實(shí)行一次性住房貨幣補(bǔ)貼，這將有利于促進(jìn)關(guān)聯(lián)強(qiáng)度大、帶動(dòng)效應(yīng)明顯的住宅業(yè)的發(fā)展。另外，據(jù)測(cè)算，如果我國農(nóng)村人口消費(fèi)水平達(dá)到城鎮(zhèn)人口的消費(fèi)水平，至少要增加33，400億元購買力。因此，必須加快農(nóng)村城市化步伐，提高農(nóng)村人口收入水平。國債資金應(yīng)主要繼續(xù)用于基礎(chǔ)設(shè)施。其原因是：基礎(chǔ)設(shè)施具有公共品和準(zhǔn)公共品的特點(diǎn)，且目前我國在基礎(chǔ)設(shè)施方面的人均資本存量較低。此外，對(duì)符合產(chǎn)業(yè)政策的技術(shù)改造和某些高新技術(shù)項(xiàng)目，國債資金也可給予必要支持。必須加強(qiáng)國債資金撥付和使用的管理和監(jiān)督，提高經(jīng)濟(jì)效益。
二、國債的效應(yīng)和適度規(guī)模
（一）要正確地看待國債發(fā)行同貨幣供應(yīng)量變動(dòng)的關(guān)系
國債的發(fā)行能否以及會(huì)在多大程度上引起貨幣供應(yīng)量變動(dòng)，這取決于以下三個(gè)因素：一是要看由誰認(rèn)購國債，二是政府是否及時(shí)動(dòng)用國債收入，三是國債的發(fā)行對(duì)商業(yè)銀行準(zhǔn)備金變動(dòng)的影響。
如果由公眾（個(gè)人和企業(yè)）用現(xiàn)鈔和活期存款購買國債，流通中的貨幣就會(huì)以相等的數(shù)額減少，商業(yè)銀行在中央銀行的準(zhǔn)備金會(huì)變少（原因是公眾為購買國債而開出商業(yè)銀行的支票）。但當(dāng)財(cái)政支用國債收入后，又會(huì)增加商業(yè)銀行準(zhǔn)備金，其所形成的貨幣供應(yīng)量同公眾購買國債前的貨幣供應(yīng)量是等額的。
倘若由商業(yè)銀行購買國債，就由商業(yè)銀行開出由自己支付的支票，使商業(yè)銀行在中央銀行的準(zhǔn)備金減少。俟財(cái)政動(dòng)用這項(xiàng)國債收入，商業(yè)銀行在中央銀行的準(zhǔn)備金又會(huì)等額地失而復(fù)得，致使貨幣供應(yīng)量保持不變，但商業(yè)銀行的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)卻發(fā)生了變動(dòng)。然而，要是商業(yè)銀行以所認(rèn)購的國債出售或抵押給中央銀行，中央銀行購買國債或給予再貼現(xiàn)，就會(huì)使商業(yè)銀行在認(rèn)購國債時(shí)所減少的準(zhǔn)備金得到等額補(bǔ)充。不僅如此，在財(cái)政動(dòng)用這筆國債資金時(shí)，還會(huì)增加商業(yè)銀行在中央銀行的準(zhǔn)備金。
至1998年末，我國全部金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)存款余額為95698億元，各項(xiàng)貸款余額為86524億元。因此，財(cái)政部可通過向商業(yè)銀行發(fā)行一些長(zhǎng)期國債，將一部分儲(chǔ)蓄存款轉(zhuǎn)化為投資。這有利于提高商業(yè)銀行資金運(yùn)營效益，減少國債發(fā)行費(fèi)用，并調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這一般不會(huì)增加貨幣供應(yīng)量。還需說明的是：如果這一部分國債資金被束之高閣的時(shí)間長(zhǎng)于這一部分儲(chǔ)蓄存款的閑置時(shí)間，就會(huì)引起貨幣供應(yīng)量的收縮；要是商業(yè)銀行以所認(rèn)購的國債出售或抵押給中央銀行，且財(cái)政動(dòng)用了這筆國債收入， 會(huì)導(dǎo)致貨幣供應(yīng)量擴(kuò)張。因此，在確定國債規(guī)模、償還期限和國債收入的動(dòng)用時(shí)限以及在辦理再貼現(xiàn)時(shí)， 必須顧及由此而引起貨幣供應(yīng)量變動(dòng)的問題。其中，國債收入應(yīng)優(yōu)先用于在建項(xiàng)目。
如果由中央銀行直接認(rèn)購公債，中央銀行給財(cái)政部開具支票，當(dāng)財(cái)政部用以支付商業(yè)、勞務(wù)和其他支出時(shí)，作為賣方的公司、企業(yè)、個(gè)人將所得收入存入商業(yè)銀行，使商業(yè)銀行的存款及其在中央銀行的準(zhǔn)備金得以增加，從而會(huì)產(chǎn)生派生存款。簡(jiǎn)言之，當(dāng)中央銀行直接認(rèn)購國債時(shí)，會(huì)增加高能量貨幣的投放。這是中央銀行實(shí)行債務(wù)貨幣化，它在總需求特別嚴(yán)重不足時(shí)并非
絕對(duì)不可用，但目前我國不宜強(qiáng)調(diào)采用這種方法。
（二）要消減國債的“擠出效應(yīng)”
當(dāng)國債的發(fā)行引起利率上升以及由此導(dǎo)致企業(yè)和個(gè)人支出（特別是投資）減少時(shí)，就出現(xiàn)“擠出效應(yīng)”。它會(huì)減弱政府支出增加的擴(kuò)張效應(yīng)。在以國債彌補(bǔ)財(cái)政赤字時(shí)，若用貨幣融資法（即由中央銀行直接認(rèn)購或在公開市場(chǎng)購買國債），就會(huì)增加名義貨幣存量。因之，利率趨于降低，投資隨之增加。而在采用債務(wù)融資法（由個(gè)人、企業(yè)和商業(yè)銀行認(rèn)購國債）時(shí)，由于名義貨幣供應(yīng)量不會(huì)增加和赤字財(cái)政所造成的價(jià)格上升（由總需求和國民收入增加所使然），以及一部份流通中的貨幣用于購買國債，導(dǎo)致實(shí)際的貨幣供應(yīng)量減少和利率攀升，從而減少了個(gè)人和企業(yè)的投資以及由此產(chǎn)生的公債的擠出效應(yīng)。擠出效應(yīng)的大小取決于貨幣需求的收入彈性、貨幣需求的利率彈性、投資的利率彈性和投資乘數(shù)。由于我國尚未實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化，財(cái)政政策的傳導(dǎo)機(jī)制有著自己的特點(diǎn)。目前我國物價(jià)水平較低，信貸資金供過于求，且自1996年以來已七次調(diào)低銀行貸款利率。這些都有利于消減國債的擠出效應(yīng)。應(yīng)在增加財(cái)政投資的同時(shí)，采取措施（包括銀行貸款、在必要時(shí)的稅收優(yōu)惠以及發(fā)揮財(cái)政資金的補(bǔ)助和貼息等導(dǎo)向作用在內(nèi)），根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策，鼓勵(lì)集體、個(gè)體和社會(huì)其他方面增加投資，以形成投資需求的持續(xù)性。此外，要適當(dāng)增加貨幣供應(yīng)量，以阻遏利率上升。這既有利于克服國債的擠出效應(yīng)，又能增加財(cái)政投資的配套資金。
還應(yīng)看到：第一，在資源閑置和存在失業(yè)的情況下，隨著產(chǎn)品需求的擴(kuò)大，實(shí)際收入和產(chǎn)量也會(huì)增加，因而擠出效應(yīng)是不完全的。再者，由于儲(chǔ)蓄水平隨收入的上升而做到“水漲船高”，利率（因貨幣需求的利率反應(yīng)性）不會(huì)上升到完全抑制投資的地步。儲(chǔ)蓄的增加有可能為較多的預(yù)算赤字融資，而無需完全取代私人支出。第二，當(dāng)實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)時(shí)，擠出效應(yīng)就可能成為現(xiàn)實(shí)。這時(shí)擴(kuò)張性財(cái)政政策所引起的總需求擴(kuò)大，會(huì)導(dǎo)致物價(jià)上升而非產(chǎn)量增加。目前我國資源閑置嚴(yán)重，社會(huì)就業(yè)壓力較大，在此情況下，不會(huì)出現(xiàn)完全的國債擠出效應(yīng)。
（三）要適度確定國債規(guī)模
確定國債規(guī)模，應(yīng)考慮多種因素。國債規(guī)模不能超逾政府的償債能力和國民的應(yīng)債能力�？芍饕靡韵聝深愔笜�(biāo)來衡量國債規(guī)模是否適度：一類是反映國債與國內(nèi)生產(chǎn)總值（或國民生產(chǎn)總值）關(guān)系的指標(biāo)，其中，較重要的有債務(wù)負(fù)擔(dān)率（國債余額占當(dāng)年GDP的比率）； 另一類是反映國債與財(cái)政收入關(guān)系的指標(biāo)，其中較重要的有財(cái)政債務(wù)依存度和償債率。
從我國情況看，1994~1997年，中央財(cái)政債務(wù)依存度分別為52.14%、53.68%、55.61%和51.5%，國家財(cái)政債務(wù)依存度分別為20.3%、22.7%、24.9%和26.9%，而國際公認(rèn)的國家財(cái)政債務(wù)依存度和中央財(cái)政債務(wù)依存度的警戒線分別為15~20%和25~30%（目前發(fā)達(dá)國家財(cái)政債務(wù)依存度一般只有10~15%）。 我國財(cái)政債務(wù)依存度尤其是中央財(cái)政債務(wù)依存度是偏高的。另一方面，1991~1998年我國國債負(fù)擔(dān)率分別為5.14%、5.25%、5.5%、5.21%、5.45%、5.6%、8.1%、10.3%，遠(yuǎn)低于國際公認(rèn)的警戒線和發(fā)達(dá)國家的公債負(fù)擔(dān)率（如美國在1993年為69.2%，日本和法國在1992年分別為52.7%和29.6%）。
與發(fā)達(dá)國家相比，我國財(cái)政債務(wù)依存度偏高而國債負(fù)擔(dān)率又偏低，究其主要原因，一是我國財(cái)政收入占GDP的比重偏低（1997年為11.56%）；二是發(fā)達(dá)國家龐大的公債余額已歷經(jīng)數(shù)百年之久，相形之下，我國國債余額（到1997年末國內(nèi)債務(wù)余額為5511億元）算是“小荷才露尖尖角”；三是我國國債償還期限平均說來偏短。為了適度確定我國國債規(guī)模，應(yīng)當(dāng)考慮多種因素。國際上公認(rèn)的幾種用以反映應(yīng)債能力和償債能力的警戒線都是可以參酌的，尤其是債務(wù)負(fù)擔(dān)率的警戒線值得參考。我國國債規(guī)模的控制，要考慮我國資源閑置的狀況，要顧及財(cái)政收支平衡同社會(huì)總供求平衡的關(guān)系以及財(cái)政與信貸統(tǒng)一平衡等問題，而不宜僅用單項(xiàng)指標(biāo)來衡量。
要解決我國財(cái)政債務(wù)依存度偏高和債務(wù)負(fù)擔(dān)率較低的矛盾，并遵循國際上較為公認(rèn)的公債管理中宜減少公債換發(fā)的原則，一要逐步提高財(cái)政收入占GDP的比重，二要適當(dāng)延長(zhǎng)國債的平均償還期限，其中特別要適當(dāng)增加長(zhǎng)期國債所占比重。與此同時(shí)，要合理確定短、中、長(zhǎng)期國債的結(jié)構(gòu)，以利于降低國債發(fā)行成本，均衡各年份國債還本付息的負(fù)擔(dān)，并使中央銀行能靈活機(jī)動(dòng)地利用國債市場(chǎng)而調(diào)控經(jīng)濟(jì)，以國債期限結(jié)構(gòu)變動(dòng)來緩和經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)。另外要發(fā)展國債貼現(xiàn)和再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)。
根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)理論關(guān)于政府預(yù)算約束的數(shù)理分析，稅收的預(yù)期現(xiàn)值等于在經(jīng)常項(xiàng)目上的政府購買的預(yù)期現(xiàn)值加上政府最初的凈債務(wù)。資本帳戶支出不會(huì)影響對(duì)現(xiàn)值預(yù)算平衡的預(yù)期（薩金特，1986）。為了使我國在今后若干年內(nèi)能實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支基本平衡，使當(dāng)前的債務(wù)水平等于將來某個(gè)時(shí)刻出現(xiàn)最初盈余的貼現(xiàn)現(xiàn)值，提高償債能力，必須做到：（1）經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率一般宜高于國債增長(zhǎng)率，降低債務(wù)——收入比率。該比率取決于實(shí)際利率、產(chǎn)出增長(zhǎng)率和非利息預(yù)算盈余之間的關(guān)系。（2）要提高經(jīng)濟(jì)效益，強(qiáng)化稅收征管，穩(wěn)步推進(jìn)“費(fèi)改稅”，完善稅制，并把現(xiàn)有的預(yù)算外資金中由財(cái)政部門管理的那一部分納入預(yù)算內(nèi)管理，以提高財(cái)政收入占GDP的比重和財(cái)政收入的彈性系數(shù)（根據(jù)我國歷年數(shù)據(jù)測(cè)算，經(jīng)濟(jì)每增長(zhǎng)1%，財(cái)政收入增長(zhǎng)不及0.7%）。（3）要做到“量出為入”與“量入為出”相結(jié)合，優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，保證重點(diǎn)，壓縮一般。（4）要建立償債基金。其資金來源主要擬為：從稅收收入中劃出一部分；從上交財(cái)政的國有資產(chǎn)經(jīng)營收益中提取一部分；收回有償使用的那一部分國債資金的本息。借鑒歷史上歐洲國家實(shí)行“減債基金”（即償債基金）的失敗教訓(xùn)，必須控制國債規(guī)模，并嚴(yán)禁償債基金被挪用。（5）隨著我國證券市場(chǎng)的發(fā)展，在條件具備時(shí)采用國債銷售發(fā)行法，可試行市場(chǎng)購銷的償還法，即政府通過中央銀行等金融機(jī)構(gòu)在證券市場(chǎng)上陸續(xù)收購某種國債，在該債券到期前逐步給以清償。
主要參考文獻(xiàn)：
（1） [美]薩金特：《宏觀經(jīng)濟(jì)理論》，中譯本，中國經(jīng)濟(jì)出版社，1998年4月版。
（2） [美]多恩布什、費(fèi)希爾：《宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中譯本，中國人民大學(xué)出版社，1997年10月版。
（3） [美]布蘭查德、費(fèi)希爾：《宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)》，中譯本，經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，1992年3月版。
論文在線·邱泰如
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