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地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的法律控制
「關(guān)鍵詞」地方債務(wù)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)算法
「正文」
“目前中國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上已經(jīng)超過金融風(fēng)險(xiǎn)，成為威脅中國經(jīng)濟(jì)安全與社會(huì)穩(wěn)定的頭號(hào)殺手，”國務(wù)院發(fā)展研究中心的一位專家在 “地方債務(wù)問題國際研討會(huì)”上表示擔(dān)憂說：“中國地方政府所負(fù)債務(wù)的種類之多，負(fù)擔(dān)之重，已超出一般人想象，如何解決地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題已成為當(dāng)務(wù)之急�！�
盡管中國現(xiàn)行的《預(yù)算法》等有關(guān)法律中，嚴(yán)格禁止地方財(cái)政出現(xiàn)赤字和地方政府舉債，但事實(shí)上，中國各地區(qū)、各層級(jí)的地方政府大都在不同程度上舉債度日或負(fù)債“經(jīng)營”，而且，規(guī)模呈加速上升趨勢，層級(jí)越低的地方政府負(fù)債的相對(duì)規(guī)模也越大。更大的問題還在于，由于法律的明文禁止，地方政府在舉債時(shí)大多巧借名目，隱蔽性強(qiáng)，透明度差，造成巨額的隱性債務(wù)，而隱性債務(wù)實(shí)際上比顯性債務(wù)更加危險(xiǎn)，也更難以監(jiān)管和控制。
地方政府的債務(wù)結(jié)構(gòu)一般由三方面組成：地方政府承借或擔(dān)保的直接債務(wù)；地方政府授意投融資公司等中間機(jī)構(gòu)向金融機(jī)構(gòu)借款，予以風(fēng)險(xiǎn)承諾指名貸款；由地方國有企業(yè)等舉債，并承擔(dān)償還責(zé)任的間接債務(wù)。除金融機(jī)構(gòu)債務(wù)之外，還包括拖欠的教師工資、國有企業(yè)改制安置補(bǔ)償費(fèi)、挪用的社會(huì)保障基金等等社會(huì)債務(wù)。
地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范和解決，主要可通過以下幾方面：
一、在憲政層面上，在中央和地方之間按事權(quán)劃分財(cái)權(quán)
地方巨額財(cái)政負(fù)債的形成，根本原因在于地方與中央的事權(quán)、財(cái)權(quán)不對(duì)等，地方政府承擔(dān)了大量的公共事務(wù)，相對(duì)于正常的財(cái)政收入來說入不敷出。因此，要解決地方政府債務(wù)問題，首先要在憲政層面上，在中央和地方之間按事權(quán)劃分財(cái)權(quán)。對(duì)于一些應(yīng)由國家來承擔(dān)的公共事務(wù)，中央要切實(shí)承擔(dān)起責(zé)任，并保證相應(yīng)的財(cái)政供給，而不應(yīng)在向上集中財(cái)權(quán)的同時(shí)下方事權(quán)，讓地方自行籌措資金，最為典型的就是農(nóng)村義務(wù)教育問題。據(jù)調(diào)查，現(xiàn)階段中國財(cái)政收入中中央與地方的比例為55：45，而支出的比例為30：70，其中公共服務(wù)支出的比例為46：54.
當(dāng)前，中國在中央與地方之間劃分公共事權(quán)和財(cái)權(quán)尚未法律化，僅有一些國務(wù)院制定的“決定”、“條例”等行政法規(guī)，包括影響巨大的分稅制改革，都是在國務(wù)院的主導(dǎo)下進(jìn)行的。今后，對(duì)中央與地方的公共事務(wù)和公共財(cái)政的各自權(quán)限要用法律形式固定下來，使中央與地方在行使公共事權(quán)和財(cái)權(quán)方面有法可依。
二、允許一定條件下發(fā)行地方政府債券
由于地方缺乏正常的融資渠道，只好暗中通過各種非正規(guī)的渠道大量舉債。對(duì)于地方政府這種被逼無奈的選擇，中央其實(shí)一直都是清楚的，采取睜一只眼閉一只眼的態(tài)度�，F(xiàn)在，地方債務(wù)的累積已經(jīng)到了不得不加以正視和解決的地步了。既然地方借債不可避免，與其讓其暗中肆意發(fā)展，缺乏監(jiān)控，不如采用正規(guī)的、與國際接軌的發(fā)債形式使地方債務(wù)顯性化，允許一定條件下發(fā)行地方政府債券，給地方政府提供一個(gè)合法的融資渠道，既能在一定程度上減輕中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，公開、規(guī)范的發(fā)行方式也有利于監(jiān)管，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
這就要求修改《預(yù)算法》及現(xiàn)行的其他相關(guān)法律，使地方政府發(fā)債合法化。同時(shí)，建立嚴(yán)格的地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制體系及財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，需要組織大規(guī)模債務(wù)登記調(diào)查，編制地方資產(chǎn)負(fù)債表；開展對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)等一系列相應(yīng)配套制度建設(shè)。
三、進(jìn)一步完善和推進(jìn)分稅制改革，賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)。
分稅制改革之后，中央抽走了稅收的大頭，留給地方的多是一些稅源分散、稅額小、征收成本高的“雞肋”，稅收收入根本無法滿足地方財(cái)政支出的需要。因此，賦予地方政府一定的稅收立法權(quán)，根據(jù)本地區(qū)的不同情況開征一些地方稅，對(duì)地方債務(wù)問題的解決也有相當(dāng)?shù)拇龠M(jìn)作用。
四、改革財(cái)政收支法和財(cái)政管理法，嚴(yán)格規(guī)范政府的財(cái)政收支行為
目前，地方財(cái)政面臨支出剛性增長的壓力，預(yù)算軟約束現(xiàn)象比較普遍。現(xiàn)有的財(cái)政收支法和財(cái)政管理法，不僅規(guī)定過于抽象，缺乏可操作性，實(shí)踐中漏洞百出，而且，由于深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，已難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下對(duì)政府公共財(cái)政所提出的要求，現(xiàn)有《預(yù)算法》規(guī)定地方政府要作到財(cái)政收支平衡、不準(zhǔn)出現(xiàn)赤字就是比較明顯的例子。地方債務(wù)問題的解決亟待立法觀念的改革和理發(fā)技術(shù)的提高。
具體來說，一是要硬化預(yù)算約束，增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性。按照《預(yù)算法》的規(guī)定，財(cái)政預(yù)算一經(jīng)人代會(huì)批準(zhǔn)，非經(jīng)法定程序不得隨意增加和調(diào)整，要嚴(yán)格按照預(yù)算進(jìn)行支出，防止隨意增加減收增支的口子；同時(shí)大力壓縮預(yù)算暫付，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的穩(wěn)定性。二是重新界定和規(guī)范財(cái)政支出范圍。堅(jiān)持優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，保證重點(diǎn)需要，壓縮一般性支出需求。杜絕赤字預(yù)算，堅(jiān)持“一要吃飯，二要建設(shè)”的方針，不為搞建設(shè)而給個(gè)人部分留下缺口，不允許亂上項(xiàng)目。各級(jí)財(cái)政要將超收財(cái)力優(yōu)先用于彌補(bǔ)赤字，積極消化存量，同時(shí)嚴(yán)格控制增量。三是積極推行國庫集中支付制度和政府采購制度改革
五、完善轉(zhuǎn)移支付制度
從調(diào)查中可以看出，越是貧困的地區(qū)，政府負(fù)債越多，畢竟，政府的收入與該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度是成正相關(guān)的。因此，就防范化解地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)而言，還必須完善和健全財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的力度，確保地方政府最低服務(wù)水準(zhǔn)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
六、規(guī)范政府擔(dān)保行為，使擔(dān)保合約最小化。嚴(yán)格執(zhí)行《擔(dān)保法》，規(guī)范政府擔(dān)保行為，嚴(yán)格控制擔(dān)保的范圍，控制擔(dān)保事項(xiàng)的決策權(quán)，明確政府擔(dān)保的原則、條件、范圍、責(zé)任以及有效的政府擔(dān)保的執(zhí)行機(jī)制、控制機(jī)制和責(zé)任處理機(jī)制。
對(duì)于現(xiàn)階段的地方政府擔(dān)保而言，地方政府要對(duì)被擔(dān)保地方的自有資金比例做出要求，對(duì)其融資額度進(jìn)行限制，要求其實(shí)行償債準(zhǔn)備金制度，以及建立政府追索權(quán)制度等，減小地方政府擔(dān)保所帶來的風(fēng)險(xiǎn)。
盧珊青
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