完善預(yù)算審批之我見

    「關(guān)鍵詞」預(yù)算法，審批「正文」

    我國《預(yù)算法》第十二條的規(guī)定是這樣的：“　全國人民代表大會審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；批準(zhǔn)中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議。

    全國人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督中央和地方預(yù)算的執(zhí)行；審查和批準(zhǔn)中央預(yù)算的調(diào)整方案；審查和批準(zhǔn)中央決算；撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的行政法規(guī)、決定和命令；撤銷省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的關(guān)于預(yù)算、決算的地方性法規(guī)和決議。“

    我覺得這一法條存在問題，是應(yīng)該及時(shí)得到修正的。原因在于預(yù)算的審批是一項(xiàng)政策性、法律性、技術(shù)性都非常強(qiáng)的工作。

    我認(rèn)為完善預(yù)算法的一項(xiàng)重點(diǎn)就是將預(yù)算草案的審批機(jī)關(guān)由人代會調(diào)整為人大常委會或者建立人大專門的預(yù)算工作機(jī)構(gòu)。同時(shí)為了審查時(shí)間的統(tǒng)一和銜接，建議人大常委會對預(yù)算草案的批準(zhǔn)時(shí)間限定在每年3月前，特殊情況可推遲到4月前。

    首先，在時(shí)間上，根據(jù)憲法和人大組織法的規(guī)定，年度預(yù)算草案的審查時(shí)間受制于地方各級人代會會議召開時(shí)間，而各地人代會開會的時(shí)間參差不齊（如某市2003年的人代會在9月初才結(jié)束），因此給年度預(yù)算的執(zhí)行帶來較大的困難，也給財(cái)政和部門的工作帶來一定的被動(dòng)。同時(shí)人大在繁忙而短暫的會期中既要進(jìn)行政治和經(jīng)濟(jì)決策，又要從事各種立法，還要履行預(yù)算審批職責(zé)，在我國人大會議制度暫時(shí)無法改變的情況下，人大的各項(xiàng)活動(dòng)很可能陷入表面化。

    其次，在技術(shù)上，經(jīng)濟(jì)決策機(jī)構(gòu)則需要高度的業(yè)務(wù)能力和相關(guān)的制度配套才能夠正常運(yùn)行，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)決策更注重的是科學(xué)性和準(zhǔn)確性，足要有專業(yè)人士的專業(yè)知道方可。而就總體而言，我國人大代表之中有很多人對經(jīng)濟(jì)甚至一無所知，對經(jīng)濟(jì)預(yù)算、決算的執(zhí)行方式，后果都不清楚，沒有審查預(yù)算的能力。

    再次，在現(xiàn)實(shí)的實(shí)踐上，也可以得知，人大代表并沒有充分的時(shí)間審查預(yù)算表。每年只有一個(gè)月不到的人大會議，而人大代表所需要完成表決的事項(xiàng)是很多的，尤其是在我國現(xiàn)實(shí)的情況下，法律制度既不完善，各方面均需要通過人大表決的話，人民代表可能沒有足夠的精力去審查預(yù)算表。而預(yù)算草案到臨時(shí)大會舉行時(shí)才印發(fā)給代表，人大代表基本上都是由自己很忙的工作的，可能沒有太多時(shí)間去詳細(xì)看預(yù)算草案，因此，權(quán)力機(jī)關(guān)對預(yù)算的審查難以起到實(shí)質(zhì)性的作用。

    由于以上種種原因的關(guān)系，我認(rèn)為，中國的預(yù)算法改革應(yīng)該需要有專門的部門進(jìn)行，并做出對全國人大的建議，該部門的主要任務(wù)應(yīng)該有：一是對政府所做的預(yù)算草案進(jìn)行審查，充分利用預(yù)算信息管理系統(tǒng)，審查各預(yù)算部門收入支出的合法性、科學(xué)性、合理性。還可以建立專門小組，與預(yù)算支出的各個(gè)部門相對應(yīng)，負(fù)責(zé)對該部門收支預(yù)算的專門審查形成建議和意見以便于廣大代表或者常委做出決定。

    二是對政府預(yù)算草案進(jìn)行公開，因?yàn)椴块T預(yù)算公開也就是要求政府收支后動(dòng)的透明性。從法理上來說，政府所有的收支計(jì)劃和活動(dòng)過程，除了某些特殊的例外，不僅都必須向議會公開，而且還必須向社會公眾公開，都必須接受社會公眾、議會和社會輿論的監(jiān)督。在現(xiàn)代西方，國家的政府預(yù)算甚至是向全世界公開的。因?yàn)樵谑袌鼋?jīng)濟(jì)下，財(cái)政收入來自于納稅人的稅收，其支出必須為納稅人的利益服務(wù)。公民自愿納稅后交給政府也應(yīng)該有權(quán)監(jiān)督政府對財(cái)政的使用，包括用于哪些項(xiàng)目和內(nèi)容，每筆支出有多大，政府支持是否符合納稅人的需要等。這些決定都應(yīng)該經(jīng)過納稅人的決定和認(rèn)可。而我國現(xiàn)在所謂的“公開”，實(shí)在是微不足道甚至有些騙人的意味。因?yàn)槲覈�現(xiàn)在仍然把預(yù)算作為國家機(jī)密來對待，政府編制的預(yù)算沒有像全部公眾公開。

    三是聽取來自廣大民眾的意見。在預(yù)算審批的公開的方面實(shí)現(xiàn)的方式主要有，一是充分吸收不同部門和行業(yè)的主管者的參與；二是完善人民代表大會制度，在人民代表大會內(nèi)部設(shè)立專門的審核部門，延長預(yù)算的審批時(shí)間；三是在預(yù)算編制的過程中聽取政協(xié)委員的意見；四是在媒體報(bào)紙上公開預(yù)算草案，充分吸收大眾媒介、普通民眾的參與，對政府預(yù)算的審議和批準(zhǔn)形成外部壓力，五是吸收特定的專家參與，有專家進(jìn)行審定和建議，再就是引進(jìn)預(yù)算的聽證程序，對相關(guān)人員的意見進(jìn)行聽取，做出最合理的決策。

    我國目前的預(yù)算法存在許多紕漏，如預(yù)算編制不統(tǒng)一、預(yù)算體系不完整、預(yù)算安排不科學(xué)；預(yù)算管理不規(guī)范等諸多問題，而這許多問題也不是簡單一句兩句可以解決的，預(yù)算法律制度的改革是很大的工程需要在各方面近幾年有所變動(dòng)，本文僅從一個(gè)很淺的視角進(jìn)行分析。

    我們拭目以待新預(yù)算法的出臺！

    「參考資料」

    1劉劍文主編：《財(cái)稅法》 高等教育出版社2004年版

    2孫開著：《政府間財(cái)政關(guān)系研究》，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社1994年版。

    3傅光明：《論公開視角下的部門預(yù)算制度改革》。

    4張麗華、楊樹琪、朱得良：《預(yù)算法的修訂：市場經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的客觀要求》

    5劉劍文、熊偉 《預(yù)算審批制度改革與中國預(yù)算法的完善》，中國民商網(wǎng)。

    6張守文：《“第一稅案”與財(cái)稅法之補(bǔ)缺》，載《法學(xué)研究》1999年第4期。

    7李誠、張永志：《人大預(yù)算監(jiān)督的四類十八個(gè)問題研究提綱》，載《中國人大》1999年第1期。

  辛玉霞

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