獨(dú)立規(guī)制:含義、實(shí)踐及中國(guó)的選擇

網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)指需要基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)來向用戶傳輸物品或服務(wù)的產(chǎn)業(yè),包括電信、電力、燃?xì)狻⒆詠硭�、鐵路、航空等行業(yè)。大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都設(shè)立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)對(duì)這些行業(yè)實(shí)施規(guī)制,該思想對(duì)我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的改革產(chǎn)生了一定的影響,需要深入研究�！　∫弧⒕W(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)需要實(shí)施政府規(guī)制
　　網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的特點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)中存在自然壟斷環(huán)節(jié),一般來說,基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)具有自然壟斷特性,產(chǎn)業(yè)上游或下游利用基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)開展的業(yè)務(wù)具有潛在競(jìng)爭(zhēng)特性,如表1。

表1　　網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的特性

資料來源:OECD。
　　競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)于規(guī)制,世界各國(guó)網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)改革的目標(biāo)都是在具有潛在競(jìng)爭(zhēng)特性的環(huán)節(jié)引入競(jìng)爭(zhēng)。自然壟斷環(huán)節(jié)由于難以引入實(shí)質(zhì)性的競(jìng)爭(zhēng),政府一般實(shí)施必要的規(guī)制,以達(dá)到兩個(gè)目的:一是提高社會(huì)福利,減少壟斷的弊端。二是防止基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的所有者將壟斷延伸到競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)。
　　二、獨(dú)立規(guī)制的發(fā)展背景
　　過去20年中,大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家和少量發(fā)展中國(guó)家在網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的規(guī)制中采取了獨(dú)立規(guī)制的模式。所謂“獨(dú)立”,指規(guī)制機(jī)構(gòu)既與被規(guī)制企業(yè)、消費(fèi)者等利益相關(guān)者保持一定的距離,又與政府行政部門保持一定的距離。
　　網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的私有化和開放浪潮是獨(dú)立規(guī)制的直接動(dòng)因。80年代以前,大多數(shù)國(guó)家解決網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)“市場(chǎng)失靈”的方法是國(guó)有化,少數(shù)國(guó)家采取私人擁有加政府規(guī)制的模式。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)特性,行業(yè)內(nèi)企業(yè)一般采取一體化的經(jīng)營(yíng)模式。過去20年中,實(shí)踐和理論研究使越來越多的政府認(rèn)識(shí)到過去模式的缺陷和產(chǎn)業(yè)內(nèi)引入競(jìng)爭(zhēng)的重要意義,并引發(fā)了全球范圍的私有化和產(chǎn)業(yè)開放改革。許多國(guó)家的政府全部或部分退出了網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè),對(duì)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行重組(包括對(duì)一體化的企業(yè)進(jìn)行結(jié)構(gòu)上或財(cái)務(wù)上的縱向分離),對(duì)規(guī)制進(jìn)行改革,鼓勵(lì)私有企業(yè)進(jìn)行投資。在此背景下,建立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)成為多數(shù)國(guó)家的選擇。
　　建立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的理論基礎(chǔ)是“規(guī)制俘虜”(Regula?tionCapture)和“規(guī)制勒索”(Hold-upProblem)�！耙�(guī)制俘虜”理論認(rèn)為,傳統(tǒng)的規(guī)制理論的基本前提假設(shè)即規(guī)制者以社會(huì)利益最大化為目標(biāo)是不能成立的。該理論強(qiáng)調(diào)規(guī)制者存在尋求經(jīng)濟(jì)利益或政治利益的動(dòng)機(jī),相關(guān)利益集團(tuán)在決策過程中會(huì)積極活動(dòng)以形成對(duì)自己有利的決定,由此可能出現(xiàn)規(guī)制者被利益集團(tuán)俘虜?shù)默F(xiàn)象。有關(guān)學(xué)者的研究表明,規(guī)制改革前發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛存在規(guī)制俘虜現(xiàn)象。如Laf?font和Tirole于1993年的研究證明,美國(guó)在規(guī)制改革前在公路貨運(yùn)、電信、航空等行業(yè)存在規(guī)制俘虜問題�！耙�(guī)制勒索”理論認(rèn)為,網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施投資金額巨大,回收期長(zhǎng),投資具有沉淀性,一旦投資完成,投資者處于非常被動(dòng)的地位,規(guī)制者有可能在利益集團(tuán)的壓力下對(duì)被規(guī)制企業(yè)進(jìn)行擠壓,例如政府為爭(zhēng)取選票而降低服務(wù)價(jià)格。投資者在投資前也會(huì)認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn),從而導(dǎo)致投資不足或提高投資成本。這些理論都支持建立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)。
　　實(shí)踐中,政府部門直接參與規(guī)制面臨利益沖突。首先,政府與私有化或部分私有化的主導(dǎo)企業(yè)存在千絲萬縷的利益關(guān)系,主導(dǎo)企業(yè)常常受到政府的照顧,特別是在企業(yè)出現(xiàn)危機(jī)的時(shí)候。第二,網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的服務(wù)價(jià)格是高度政治敏感的,價(jià)格可能成為政治交易的工具。這些都與政府鼓勵(lì)私人投資和引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)相沖突。
　　經(jīng)濟(jì)一體化也是推動(dòng)獨(dú)立規(guī)制的重要力量。歐盟和OECD等組織積極推動(dòng)規(guī)制改革,建立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)有利于貿(mào)易和投資自由化。
　　三、獨(dú)立規(guī)制的實(shí)踐
　　在獨(dú)立規(guī)制的實(shí)踐中,各國(guó)模式的基本特征相同,但是受到本國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和傳統(tǒng)的影響,也存在一定的差別。
　　(一)獨(dú)立規(guī)制的基本特征
　　設(shè)立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)有兩個(gè)出發(fā)點(diǎn):一是減少外部干預(yù),二是建立專業(yè)技能。二者互相促進(jìn)。
　　根據(jù)OECD關(guān)于規(guī)制改革的報(bào)告,規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性應(yīng)包括以下6個(gè)要素:①法律對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)授權(quán);②規(guī)制機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上獨(dú)立于行政部門,實(shí)行自治管理;③規(guī)制者由多方任命(如政府與議會(huì)共同任命);④規(guī)制者實(shí)行固定任期;⑤建立職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和有吸引力的薪酬標(biāo)準(zhǔn);⑥設(shè)立穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源(如通過行業(yè)收費(fèi),而不是政府預(yù)算撥款)。發(fā)達(dá)國(guó)家的獨(dú)立規(guī)制一般都基本包括了以上特點(diǎn)。
　　獨(dú)立規(guī)制的基本含義是設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu),實(shí)踐中往往還要建立相關(guān)的機(jī)制,包括程序、監(jiān)督制衡等。
　　(二)與內(nèi)閣部門的關(guān)系
　　1.與行業(yè)政策部門的關(guān)系。行業(yè)政策部門是負(fù)責(zé)行業(yè)發(fā)展的內(nèi)閣機(jī)構(gòu)。二者關(guān)系的基本原則是:內(nèi)閣部門負(fù)責(zé)政策,獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)規(guī)制。世界銀行的SmithWarrick的研究指出,實(shí)踐中職責(zé)劃分主要有四點(diǎn)考慮:①政治決策還是技術(shù)決策。如稅收和補(bǔ)貼相關(guān)的決策屬于內(nèi)閣部門,價(jià)格管理在定價(jià)方式確定的情況下定期的資費(fèi)調(diào)整職能屬于規(guī)制部門;②職責(zé)是否沖突;如產(chǎn)業(yè)促進(jìn)政策可能與獨(dú)立規(guī)制相沖突;③專業(yè)技能是否匹配;④內(nèi)閣部門對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的信心。
　　關(guān)于內(nèi)閣政策部門的職能,存在共識(shí)的包括:公共投資、私有化改革、稅收、補(bǔ)貼、產(chǎn)業(yè)重組、政府間關(guān)系等。關(guān)于執(zhí)照頒發(fā)則存在不同看法。如果法律對(duì)執(zhí)照頒發(fā)的標(biāo)準(zhǔn)和程序有明確規(guī)定,適于將執(zhí)行職能交給規(guī)制機(jī)構(gòu)。
　　關(guān)于獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的職能,存在共識(shí)的包括:資費(fèi)規(guī)則調(diào)整、標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化、政策法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)督、爭(zhēng)端解決、違規(guī)處罰。但是取消執(zhí)照的處罰權(quán)一般由內(nèi)閣決策。
　　2.與其它內(nèi)閣部門的關(guān)系。獨(dú)立規(guī)制的范圍一般限定于與自然壟斷或準(zhǔn)自然壟斷相關(guān)問題。由于網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)涉及到安全、環(huán)保和反托拉斯等問題,規(guī)制機(jī)構(gòu)往往與相關(guān)機(jī)構(gòu)存在合作關(guān)系。
　　(三)管轄模式
　　各國(guó)獨(dú)立規(guī)制的管轄模式主要有三種:一是單行業(yè)模式,即在電力、燃?xì)�、電信、供水等每個(gè)行業(yè)單獨(dú)建立規(guī)制機(jī)構(gòu),如英國(guó);二是部門綜合模式,即將相關(guān)的行業(yè)綜合到一個(gè)部門中,如按能源、交通分別設(shè)立規(guī)制機(jī)構(gòu)。加拿大、哥倫比亞等國(guó)是該模式;三是跨部門模式,即建立跨部門的規(guī)制機(jī)構(gòu),如美國(guó)各州的公用事業(yè)委員會(huì)。
　　單行業(yè)與多行業(yè)模式各有所長(zhǎng)。單行業(yè)規(guī)制的優(yōu)點(diǎn)包括:發(fā)展專業(yè)技能;減少信息不對(duì)稱;不同行業(yè)規(guī)制機(jī)構(gòu)可以互相參照競(jìng)爭(zhēng);減少系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)即“所有雞蛋放在一個(gè)籃子”的風(fēng)險(xiǎn);有利于規(guī)制的多樣性和試驗(yàn)。多行業(yè)模式的優(yōu)點(diǎn)包括:共享資源;跨行業(yè)學(xué)習(xí);減少規(guī)制俘虜?shù)娘L(fēng)險(xiǎn);減少經(jīng)濟(jì)扭曲;應(yīng)對(duì)行業(yè)邊界模糊和業(yè)務(wù)融合的趨勢(shì)。
　　(四)機(jī)構(gòu)與資源
　　1.決策者數(shù)量。一些國(guó)家采取集體決策機(jī)制,一般是設(shè)立3～5人的委員會(huì),如美國(guó)FCC。一些國(guó)家采用首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制,如英國(guó)的Oftel。
　　2.人力資源。專業(yè)人才是獨(dú)立規(guī)制的重要基礎(chǔ),故各國(guó)的規(guī)制機(jī)構(gòu)一般采取了比較靈活的薪酬制度,以吸引優(yōu)秀人才。
　　規(guī)制機(jī)構(gòu)的人數(shù)因職能而設(shè)定。美國(guó)的獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)人數(shù)少的只有30多人,多的超過1000人,如聯(lián)邦能源規(guī)制委員會(huì)。各國(guó)一般都遵循機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)的原則。為保持機(jī)構(gòu)的精干,常常將部分技術(shù)性較強(qiáng)或臨時(shí)性的任務(wù)外包給咨詢機(jī)構(gòu)或私人公司,但是規(guī)制部門一定要掌握控制權(quán)。
　　3.資金。大多數(shù)國(guó)家獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的資金來源與政府行政部門不同。一般采取從行業(yè)征收的方式,主要是向企業(yè)征收或者收取執(zhí)照費(fèi),允許它們將這些費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者的服務(wù)價(jià)格上。
　　為防止規(guī)

制機(jī)構(gòu)過度收費(fèi),一般在設(shè)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的法律中也同時(shí)設(shè)定收費(fèi)上限,常常是規(guī)定為不超過行業(yè)收入的一定比例。如阿根廷和秘魯為電信行業(yè)規(guī)定的上限為0.5%,哥倫比亞為能源行業(yè)規(guī)定的上限為1%。收費(fèi)要與預(yù)算一致,并納入國(guó)庫(kù),不能直接用于支出。除了上限以外,議會(huì)每年要審議和批準(zhǔn)規(guī)制機(jī)構(gòu)的實(shí)際預(yù)算。
　　(五)決策權(quán)與決策程序
　　1.決策空間。規(guī)制機(jī)構(gòu)的決策空間過大可能會(huì)增加投資的不確定性,各國(guó)對(duì)該問題存在不同的做法。一個(gè)極端的例子是美國(guó),法律賦予規(guī)制機(jī)構(gòu)較多的決策權(quán)。法律對(duì)于規(guī)制者的權(quán)力通常只給出原則性的限制,如符合公眾利益,價(jià)格公正合理等。另一種極端的例子是制定詳細(xì)的法規(guī),對(duì)未來可能發(fā)生的情景進(jìn)行預(yù)測(cè)和安排,盡可能減少規(guī)制機(jī)構(gòu)的決策空間,以防止規(guī)制機(jī)構(gòu)濫用權(quán)力,減少投資者的風(fēng)險(xiǎn)。大多數(shù)國(guó)家采用折中方式。關(guān)鍵性的政策和原則由法律規(guī)定,同時(shí)賦予規(guī)制機(jī)構(gòu)一定的決策權(quán)。另外,不同行業(yè)適于采取不同政策,對(duì)技術(shù)進(jìn)步快的電信業(yè)一般賦予規(guī)制機(jī)構(gòu)較多的決策權(quán)。
　　2.決策程序。各國(guó)在設(shè)立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)的同時(shí),一般還對(duì)其決策程序作出規(guī)定。決策程序一般包括三個(gè)基本要素:一是在決策過程中為利益相關(guān)者提供發(fā)表意見的機(jī)會(huì);二是公布決策內(nèi)容以及詳細(xì)的理由;三是為受屈方提供申訴的渠道。
　　(六)監(jiān)督與制衡
　　由于規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,其監(jiān)督制衡既是困難的,又是絕對(duì)必要的。其目的有二:一是防止規(guī)制機(jī)構(gòu)的腐敗,二是防止官僚主義和低效率。
　　各國(guó)一般都設(shè)立有效的監(jiān)督與制衡機(jī)制。首先是法律規(guī)定了規(guī)制決策的公開透明性,即決策的過程、理由和結(jié)果要公開。有些決策還要經(jīng)過專家機(jī)構(gòu)咨詢,讓公眾充分了解可能的后果。第二是建立申訴的渠道。申訴受理機(jī)構(gòu)一般是獨(dú)立機(jī)構(gòu)。大多數(shù)國(guó)家的申訴直接由法院受理。少數(shù)國(guó)家還設(shè)立了中間機(jī)構(gòu),以便在法院受理前提供專業(yè)化的和快速的解決機(jī)會(huì),如英國(guó)的反壟斷機(jī)構(gòu)。申訴的理由一般只限于事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤或法規(guī)應(yīng)用不當(dāng)。受理機(jī)構(gòu)不能重新考慮決策的法律基礎(chǔ),也不能以自己的方案替代規(guī)制機(jī)構(gòu)的決策。第三是議會(huì)監(jiān)督。有些國(guó)家議會(huì)要聽取職責(zé)匯報(bào),還要審查規(guī)制預(yù)算。另外,規(guī)制機(jī)構(gòu)還要定期接受外部的審計(jì)。
　　四、對(duì)獨(dú)立規(guī)制的評(píng)價(jià)
　　獨(dú)立規(guī)制并不能完全解決“規(guī)制俘虜”問題。建立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)可以割斷規(guī)制機(jī)構(gòu)與政治力量的關(guān)系,因此減少了政治立場(chǎng)影響規(guī)制的因素,也減少了產(chǎn)業(yè)界或消費(fèi)者集團(tuán)通過游說政府影響規(guī)制的因素。但是,利益集團(tuán)仍可以直接對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)產(chǎn)生影響,例如許多發(fā)達(dá)國(guó)家存在的“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象,即規(guī)制者離職參加被規(guī)制的公司。
　　對(duì)于設(shè)立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的意義也存在不同看法。一些學(xué)者認(rèn)為,是否設(shè)立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)并不重要,重要的是法規(guī)和決策程序。包括法規(guī)是否完備、決策是否公開透明、監(jiān)督和制衡機(jī)制是否健全等。
　　有人認(rèn)為發(fā)展中國(guó)家不具備建立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的條件。一些學(xué)者指出,發(fā)展中國(guó)家法治不完善,權(quán)力缺乏制衡,存在廣泛的腐敗現(xiàn)象,專業(yè)技能嚴(yán)重不足,獨(dú)立規(guī)制的作用可能微乎其微。也有學(xué)者倡議發(fā)展中國(guó)家設(shè)立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu),如世界銀行的SmithWarrick,他認(rèn)為獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)是相對(duì)較好的制度安排,但他也承認(rèn)發(fā)展中國(guó)家的特殊性,需要逐步過渡。
　　五、中國(guó)的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)改革與獨(dú)立規(guī)制
　　(一)產(chǎn)業(yè)改革現(xiàn)狀
　　中國(guó)的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,市場(chǎng)化改革更加艱巨�？傮w上看,當(dāng)前的市場(chǎng)化改革和產(chǎn)業(yè)開放還處于初級(jí)階段。中國(guó)的改革包括多項(xiàng)內(nèi)容:政企分離與政資分離改革、產(chǎn)業(yè)重組改革、產(chǎn)權(quán)改革、產(chǎn)業(yè)開放、規(guī)制改革等。改革進(jìn)展較快的是電信產(chǎn)業(yè),其它產(chǎn)業(yè)進(jìn)展緩慢。
　　政企分離與政資分離改革是改革的第一步。政企分離與政資分離改革將政府主管部門與企業(yè)分離,政府主管部門不再直接參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理,企業(yè)的所有者職能由政府相關(guān)部門行使。除鐵路產(chǎn)業(yè)以外,其它產(chǎn)業(yè)已經(jīng)完成該改革。產(chǎn)業(yè)重組改革的目標(biāo)是將一體化經(jīng)營(yíng)的企業(yè)按照產(chǎn)業(yè)特性進(jìn)行重組,為引入競(jìng)爭(zhēng)和實(shí)施規(guī)制創(chuàng)造條件。電信業(yè)已經(jīng)經(jīng)過三次產(chǎn)業(yè)重組,電力、航空等產(chǎn)業(yè)的重組正在進(jìn)行中。產(chǎn)權(quán)改革要改變產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)企業(yè)的國(guó)有獨(dú)資的所有制結(jié)構(gòu),通過股權(quán)多元化改善企業(yè)的公司治理,同時(shí)增加企業(yè)的資本實(shí)力。產(chǎn)權(quán)改革常通過改制上市實(shí)現(xiàn),如電信企業(yè)的重組改制上市。產(chǎn)業(yè)開放包括兩個(gè)方面,一是對(duì)國(guó)內(nèi)的資本包括民營(yíng)資本的開放,二是對(duì)外開放。對(duì)內(nèi)開放一般沒有明確的政策性限制,但是在市場(chǎng)重組和規(guī)制改革不完善的情況下,外部資本無法進(jìn)入。部分產(chǎn)業(yè)在加入WTO后承諾了分階段部分開放的時(shí)間表,如電信。部分產(chǎn)業(yè)對(duì)外資沒有特殊限制。
　　產(chǎn)業(yè)改革的目標(biāo)是引入競(jìng)爭(zhēng)。引入競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)鍵是產(chǎn)業(yè)重組和合理規(guī)制。產(chǎn)業(yè)重組的目標(biāo)是將壟斷環(huán)節(jié)和非壟斷性環(huán)節(jié)分離,并在此基礎(chǔ)上建立合理的規(guī)制體系。目前我國(guó)大多數(shù)網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)重組還沒有完成,規(guī)制體系的建立也還有很長(zhǎng)的路要走。

表2　　網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)改革進(jìn)展

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　　(二)建立適合中國(guó)國(guó)情的規(guī)制體系
　　獨(dú)立規(guī)制是一種相對(duì)較好的制度安排,因此引起了國(guó)內(nèi)的廣泛關(guān)注。需要指出的是,借鑒者必須全面考慮該制度安排的得失,特別是要分析該制度安排的一些前提條件。為此,制度借鑒必須考慮以下三點(diǎn):
　　全面認(rèn)識(shí)獨(dú)立規(guī)制的基本條件。設(shè)立獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的前提條件之一是法律基礎(chǔ)。只有通過法律授權(quán),獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)才能真正獨(dú)立于行政部門,才能獲得必要的權(quán)力和資源。我國(guó)目前還沒有相關(guān)的法律。條件之二是建立必要的監(jiān)督和制衡機(jī)制。規(guī)制機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府后,如果沒有強(qiáng)大的監(jiān)督和制衡機(jī)制,不僅不能解決“規(guī)制俘虜”問題,還可能成為腐敗的溫床。在當(dāng)前的條件下,法院尚缺乏監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)和能力。相比之下,政府的政策部門倒具有較豐富的專業(yè)知識(shí)。條件之三是特殊的人事制度。該條件目前也很難滿足。
　　正確地認(rèn)識(shí)獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的作用。獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)的最本質(zhì)特點(diǎn)是割斷規(guī)制機(jī)構(gòu)與行政部門的聯(lián)系。該制度可以減少政府的直接干預(yù),但是并不能解決合理規(guī)制問題。真正發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用的還是規(guī)制機(jī)構(gòu)和規(guī)制活動(dòng)本身的制度安排,包括完善的法規(guī)體系、充分的專業(yè)技能、公開透明的程序、監(jiān)督制衡機(jī)制等。可以說,后者才是真正關(guān)鍵的因素,前者只是創(chuàng)造有利條件。另外,獨(dú)立規(guī)制在減少行政部門不合理干預(yù)的同時(shí),也減少了行政部門的監(jiān)督作用和合理協(xié)調(diào)能力。
　　結(jié)合中國(guó)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的條件和環(huán)境。在中國(guó)加入WTO之后,產(chǎn)業(yè)對(duì)外開放程度大大提高。由于中國(guó)企業(yè)實(shí)力與國(guó)外跨國(guó)公司存在較大差距,完全獨(dú)立的規(guī)制可能會(huì)使政府失去保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)免受過分沖擊的手段。獨(dú)立規(guī)制不能成為外資在中國(guó)形成新的市場(chǎng)壟斷的工具,特別是在中國(guó)缺乏反壟斷法的背景下。在某些行業(yè),政府部門可能還要利用帶有一定傾向性的“合法”手段為國(guó)內(nèi)企業(yè)創(chuàng)造發(fā)展的機(jī)會(huì)。
　　隨著中國(guó)網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)改革步伐的加快,規(guī)制問題的重要性日益凸現(xiàn)出來。民航、電力產(chǎn)業(yè)正在重組之中,鐵路和城市公用事業(yè)的改革也已經(jīng)提上了議事日程。一般產(chǎn)業(yè)重組的同時(shí)往往也同時(shí)進(jìn)行規(guī)制改革。二者都是產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的必要條件�！耙�(guī)制俘虜”和“規(guī)制勒索”問題也是中國(guó)網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)規(guī)制必須考慮的重要問題,國(guó)外的實(shí)踐為我們提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)�？紤]到中國(guó)的具體情況,中國(guó)的行業(yè)規(guī)制短期內(nèi)不具備建立發(fā)達(dá)國(guó)家的獨(dú)立

規(guī)制體制的條件。但是,發(fā)達(dá)國(guó)家的獨(dú)立規(guī)制體系中有許多內(nèi)容仍然值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。中國(guó)的行業(yè)規(guī)制應(yīng)考慮以下幾點(diǎn):
　　在行政框架內(nèi)建立相對(duì)獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)。行政部門內(nèi)設(shè)規(guī)制機(jī)構(gòu),實(shí)現(xiàn)政策、規(guī)制相對(duì)分離。這是中國(guó)政治體制特點(diǎn)的要求,同時(shí)也有利于行政部門進(jìn)行產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)。
　　以法規(guī)為基礎(chǔ)建立規(guī)制體系。立法是基礎(chǔ),在立法滯后的情況下,可以先設(shè)立行政性條例。法規(guī)要對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)力、資源、責(zé)任、程序、重要原則作出規(guī)定。法規(guī)有助于增強(qiáng)規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性,減少規(guī)制隨意性。
　　賦予規(guī)制機(jī)構(gòu)必要的權(quán)力和資源。與職責(zé)相一致的權(quán)力和資源是規(guī)制機(jī)構(gòu)實(shí)行獨(dú)立規(guī)制的基本條件。
　　建立公開透明的決策程序。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí),決策部門應(yīng)該在決策過程中為利益相關(guān)者提供發(fā)表意見的機(jī)會(huì),公開公布決策結(jié)果以及詳細(xì)的理由,并為受屈方提供申訴的渠道。重要的決策還要經(jīng)過專家咨詢,讓有關(guān)各方充分了解決策帶來的后果。
　　建立必要的制衡機(jī)制。規(guī)制機(jī)構(gòu)適宜設(shè)在政策主管部門之下,由政策主管部門對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督制衡。二者之間的職能劃分和制衡機(jī)制的設(shè)計(jì)必須科學(xué)合理。
　　由于各個(gè)產(chǎn)業(yè)的改革背景差別較大,利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜,各個(gè)產(chǎn)業(yè)的規(guī)制體系的設(shè)計(jì)應(yīng)該具體情況具體分析。

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