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我國規(guī)劃體制改革的框架性建議
我國的規(guī)劃體系包括國民經濟和社會發(fā)展總體綱要、行業(yè)規(guī)劃與重點專項規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃等，各類規(guī)劃各有分工和側重，但處于主體和基礎地位的是國民經濟和社會發(fā)展的五年計劃。從“一五”計劃以來，我國以編制和實施國民經濟和社會發(fā)展五年計劃為基本框架的規(guī)劃體制已有50年的歷史，在各個不同的時期，規(guī)劃的編制和實施對于促進經濟社會的發(fā)展都發(fā)揮了重要作用。規(guī)劃體制附屬于經濟體制和政府管理體制，相對集中地反映了一定時期經濟社會發(fā)展的水平和政治經濟體制的特點。因此，規(guī)劃體制總是要通過不斷的改革以適應始終在發(fā)展和變化著的社會經濟活動。一、改革滯后的規(guī)劃體制是一項重要而又緊迫的任務
我國的規(guī)劃體制和“五年計劃”一直在進行著調整和變化，特別是改革開放以來，圍繞建立社會主義市場經濟體制的要求和政府管理職能的轉變，規(guī)劃體制在從強計劃向更符合市場經濟要求的重規(guī)劃的功能性轉變上有了明顯的進展，“十五”計劃不論從編制程序、方法和內容上都有了較大的改進和調整。但總體上來看，規(guī)劃體制所發(fā)生的這些變化更多的是一種追趕型和適應性變化，規(guī)劃體制及其運行機制依然明顯存在多方面的問題甚至于缺陷，嚴重影響了規(guī)劃本身作用的發(fā)揮，降低了經濟社會資源的配置效率。這些問題包括規(guī)劃體系紊亂、數(shù)量過多過濫；各規(guī)劃功能定位不清晰，相互銜接不密切；規(guī)劃審批程序不明確、編制程序不規(guī)范；過時的規(guī)劃和內容過多，需要加強的規(guī)劃不足；重規(guī)劃的編制過程，輕規(guī)劃的實施評估等。在規(guī)劃工作中則具體體現(xiàn)為機械主義和形式主義泛濫，部門間各自為政、規(guī)劃互不銜接，規(guī)劃內容交叉重疊、甚至相互矛盾；下級規(guī)劃抄上級規(guī)劃、上級規(guī)劃無法在下級落實；墻上掛的規(guī)劃多，可操作實施的規(guī)劃少等。
“十一五”時期和“十五”時期相比較，我國社會經濟生活中將發(fā)生許多新的變化。社會主義市場經濟體系的初步框架已經建立，市場化程度進一步提高，市場在資源配置中的基礎性作用將進一步加強；城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、社會群體之間的收入差距以及就業(yè)等問題成為影響社會經濟健康發(fā)展的重大問題，追求協(xié)調發(fā)展和降低社會摩擦的目標將更加突出；市場一體化進程加速，跨區(qū)域經濟交流和聯(lián)系將進一步突出；經濟安全問題更加引起重視，涉及國計民生的戰(zhàn)略性資源的開發(fā)建設更加需要進行統(tǒng)籌規(guī)劃；政治文明建設進程加快，政府將更加重視民主決策和依法行政；加入世界貿易組織后設定的過渡期基本結束，規(guī)范和約束政府行為的條件進一步提高等。所有這些變化都將對現(xiàn)行的規(guī)劃體制提出更高的變革要求，這就需要對規(guī)劃體制進行不斷改革、創(chuàng)新和完善，以建立與新時期社會經濟發(fā)展要求相協(xié)調的規(guī)劃體制。
二、國外的經驗為我國規(guī)劃體制改革提供了有益的參考
規(guī)劃體制是經濟社會發(fā)展規(guī)劃的編制、執(zhí)行、評估等方面的程序和制度，涉及到規(guī)劃體系、規(guī)劃內容、規(guī)劃編制、規(guī)劃實施和規(guī)劃調整等方面的一系列制度性規(guī)定。規(guī)劃體制的差異取決于一個國家的意識形態(tài)、價值取向、政治經濟體制、文化傳統(tǒng)、社會經濟結構、發(fā)展階段、國際比較地位以及路徑依賴程度等，這使得各國的規(guī)劃體制總是具有自己的特點并存在各種差異。比如在決定規(guī)劃體制的基礎性制度方面，美國和英國模式更強調經濟的自由主義思想，在私人物品領域和可競爭性領域，政府的作用更多地表現(xiàn)在建立和維護供私人資本進行競爭的公共環(huán)境上。法國、德國、日本模式則主要體現(xiàn)出政府推行社會市場經濟戰(zhàn)略的特點，強調市場機制發(fā)揮基礎性作用的同時，政府通過采取較多的經濟干預政策來彌補市場力量的不足。俄羅斯模式則具有典型的體制轉型特征，政府規(guī)劃功能經歷了從高度計劃的模式到基本放棄，之后又進行恢復和重塑的過程。另一方面，經濟的市場化和全球化特點又使得這些國家的規(guī)劃體制具有許多共同的特征。我國市場化趨向的改革也決定了國外市場經濟國家在規(guī)劃體制方面的模式和特點有許多可供我們吸取和借鑒。
（一）各國具有不同的規(guī)劃體系，但規(guī)劃在社會經濟發(fā)展中都具有重要的地位
按照功能的不同，各國的規(guī)劃體系大多包括三大類，社會經濟發(fā)展規(guī)劃、空間規(guī)劃和專項規(guī)劃，但各國側重點有所不同。
德國以空間規(guī)劃為主體，聯(lián)邦國土規(guī)劃由聯(lián)邦政府負責編制，主要是制定聯(lián)邦范圍內的規(guī)劃目標、全國性的規(guī)劃標準，并根據各州發(fā)展現(xiàn)狀，從平衡發(fā)展的角度來調整全國性的布局。對基礎結構、環(huán)境質量、經濟結構、就業(yè)機會和定居條件等進行經濟區(qū)劃和平衡。該規(guī)劃具有長期性和指導性，由聯(lián)邦建設部牽頭，與有關各部協(xié)商后提出規(guī)劃草案。除這一綜合性規(guī)劃外，聯(lián)邦政府還負責編制全國性的專業(yè)規(guī)劃如鐵路、聯(lián)邦級的公路和高速公路、主要水路、國家公園、自然資源保護區(qū)、軍事用地的規(guī)劃等。聯(lián)邦規(guī)劃對州、市、縣的規(guī)劃起指導作用。各州和地方政府要負責編制與上級規(guī)劃相協(xié)調的地區(qū)各專項規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。
法國是西方發(fā)達的市場經濟國家中“計劃性”最強的。第二次世界大戰(zhàn)結束后不久，法國政府成立了計劃總署，負責對經濟發(fā)展的全面規(guī)劃。先后制定實施了11個4年經濟發(fā)展計劃。隨著市場的發(fā)育和對市場作用的日益重視，指令性計劃逐漸退出歷史舞臺，第九個計劃開始向合同制方向發(fā)展，并成為中央政府調節(jié)國家政策和地方政策的工具。從第十個計劃起，計劃合同中量性的指標在減少，衡量結構調整及質量的指標在不斷增加。但政府仍通過計劃引導經濟發(fā)展方向，設計國家的發(fā)展戰(zhàn)略，縮小社會各界的收入差距。
美國政府具有自己明確的國家發(fā)展戰(zhàn)略，與法國、德國等相比，雖然沒有相對固定和直接的國家計劃，但聯(lián)邦政府下設的各委員會和部局都有各自部門的詳細規(guī)劃，并通常通過法案的形式發(fā)揮作用。同時，聯(lián)邦政府也根據國家戰(zhàn)略的需要臨時制定相關規(guī)劃，比如阿波羅登月計劃、信息高速公路計劃和田納西河谷開發(fā)計劃等。
俄羅斯從蘇聯(lián)時期的“全俄電氣化”計劃開始至今，其規(guī)劃體制大體上經歷了兩個時期，即以指令性計劃為特征的規(guī)劃管理階段和以指導性計劃為特征的規(guī)劃管理階段。蘇聯(lián)解體后，俄羅斯曾經一度放棄了國家對經濟的總體規(guī)劃，但在1990年代起又開始著手制定國家社會經濟發(fā)展的中長期計劃。2000年開始實施了《俄羅斯聯(lián)邦長期社會經濟發(fā)展基本方針》（2000~2010年），并從1993年開始制定實施了3~4年不等的中期規(guī)劃，以及1~2年不等的具體實施計劃。
日本是一個較多推行政府主導產業(yè)政策的國家。1949年以來，先后制定了13個中長期經濟計劃。1990年代以來，日本政府主要通過了以下三項經濟計劃：1992年《生活大國５年計劃——與地球社會共存》（1992~1996年）、1995年《新經濟5年計劃》和1999年《未來10年計劃——經濟社會的應有狀態(tài)及經濟新生的政策方針》。同時，日本的國土開發(fā)與整治綜合規(guī)劃也較多吸收了德國的空間規(guī)劃的經驗，對包括土地、交通、森林等自然資源和基礎設施建設方面做了較為系統(tǒng)的規(guī)劃。
韓國政府也比較重視經濟長期發(fā)展規(guī)劃，1960年代以來已先后實施了7個經濟社會發(fā)展五年計劃，之后開始實施“新的經濟長期設想計劃”（1996~2020年），在受到亞洲金融風暴的沖擊之后，政府開始調整政府主導型發(fā)展戰(zhàn)略，更多強調市場的作用�！ 。ǘ┮�(guī)劃的地位和內容在不同的經濟社會發(fā)展階段是不斷調整和變化的
規(guī)劃綜合反映了政府管理國家
的意志和政策取向，是政府為推動社會經濟發(fā)展和實現(xiàn)宏觀調控而做出的謀劃和安排，是政策實施的重要工具。從各國規(guī)劃體制發(fā)展演變的過程來看，規(guī)劃的內容日益豐富，規(guī)劃的主體日益明確，規(guī)劃的程序日益科學化，規(guī)劃的體系日益完善，規(guī)劃的權威性日益提高，規(guī)劃之間的功能界定和相互銜接日益加強。總體上看，規(guī)劃日益上升為公民意志和國家法律。但與此同時，一個明顯的特征是各國規(guī)劃的內容在不同時期是有差別的，根本原因在于經濟社會發(fā)展的階段和國家在國際經濟環(huán)境中所處的相對地位在變化。市場經濟越發(fā)達，市場力量越強大，國家在國際上的經濟優(yōu)勢越領先，政府的產業(yè)政策則越弱化。與此相適應，社會經濟發(fā)展的中長期規(guī)劃就越向戰(zhàn)略性、指導性和定性化方向轉變，政府也就越重視對公共資源、公共產品和服務以及社會協(xié)調發(fā)展的規(guī)劃與引導。目前發(fā)達市場經濟國家對中長期的綜合性社會經濟發(fā)展規(guī)劃的編制在不斷弱化，而重點領域的專項規(guī)劃和空間規(guī)劃的地位在不斷提高。
（三）具有規(guī)范民主的規(guī)劃編制程序和完善的規(guī)劃法體系
規(guī)劃編制程序是否規(guī)范和民主直接決定著規(guī)劃的可實施性和權威性是否能夠得到保障。發(fā)達市場經濟國家大都具有相應的規(guī)劃法體系，對規(guī)劃的目標、功能、主要內容、編制程序以及規(guī)劃調整的法律程序都有明確的規(guī)定。規(guī)劃的制定都要遵從公開性和透明度，民眾大都具有廣泛的參與度，規(guī)劃都要經過權力機構的審批，一旦通過則通常以法案或法律的形式發(fā)布實施。各國規(guī)劃的編制過程基本相同，都要遵循科學和民主的決策機制。比如德國空間規(guī)劃方案的制定過程大致可以劃分為三個階段：
編制階段。政府有關部門組織人員編制規(guī)劃的初稿。編寫人員可以包括內部職員，也可以包括外部聘請的專家。
商討階段。政府邀請有關利益各方對規(guī)劃的初稿進行商討，討論過程往往要重復多次。政府綜合有關利益各方的意見后，發(fā)布規(guī)劃的最終稿，有關利益各方仍可以對最終稿發(fā)表反對意見。
審議階段。政府將規(guī)劃的最終稿、有關利益各方對最終稿的反對意見以及政府對反對意見的解決辦法一并送交議會。議會討論有關資料，最終表決通過之后，規(guī)劃就成為具有法律約束力的文件。
另外，上下級政府之間的規(guī)劃都有明確的協(xié)調機制。地區(qū)的規(guī)劃在地區(qū)議會批準之后，需要上一級政府最后批準，以保證上下兩級規(guī)劃的一致性。當?shù)胤降囊?guī)劃與國家的規(guī)劃相沖突時，聯(lián)邦或中央政府有關部門可以對地方規(guī)劃進行指導。理論上講，如果地方拒絕中央政府的指導，中央政府有權直接修改地方的規(guī)劃。同時，由于地區(qū)規(guī)劃直接涉及到私人利益，有關利益各方有向上級政府和聯(lián)邦或中央政府進行申訴的權利。德國各州的規(guī)劃法，都對規(guī)劃程序有詳細規(guī)定。如不按規(guī)定程序走，公民可以對通過的規(guī)劃進行起訴，法院會判規(guī)劃無效。這種做法雖然容易使制定規(guī)劃的時間比較長，但由于規(guī)劃在制定過程中廣泛聽取各方面的意見，所以最后制定的規(guī)劃能反映絕大多數(shù)人的意愿，使規(guī)劃的科學性、合理性、合法性得到保障。規(guī)劃出臺后，也能得到各方面的支持和便于執(zhí)行。
�。ㄋ模┚哂蟹止っ鞔_的規(guī)劃編制機構體系和健全有效的規(guī)劃執(zhí)行評估機制
一個分工明確和職能合理的規(guī)劃編制機構及體系是保證規(guī)劃編制工作有序高效進行的重要前提。市場經濟國家在聯(lián)邦或中央政府大都設有專門的規(guī)劃部、局、署或者委員會，專門負責全國總體規(guī)劃制定的組織、協(xié)調工作。比如德國的規(guī)劃權歸三級政府所有，即聯(lián)邦、州和地方政府。聯(lián)邦政府設有區(qū)域規(guī)劃和城市發(fā)展部，主管立法，制定城市規(guī)劃方針、政策、法規(guī)，擬定全國經濟區(qū)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃大綱，協(xié)調地方、部門之間的工作，掌握部分資金資助地方的城市建設。法國負責協(xié)調制定社會經濟發(fā)展計劃的機構是計劃總署。計劃總署可以得到其他研究機構的支持，比如國際信息與展望中心（法國官方的國際經濟研究機構）、計劃數(shù)理經濟前瞻研究中心、生活條件觀察與研究中心等，計劃總署給這些機構一定的預算補貼。
與此同時，各國都非常重視對規(guī)劃執(zhí)行結果的評估，并有一套進行評估的法定程序和運行機制。法國政府在制定規(guī)劃后，為了使公民更清楚政府公共政策的效果，使國家資源得到更好的分配，提高政府公務員的責任心，都要對規(guī)劃實施情況進行評估。評估工作由一個政府的部際評估委員會負責，稱全國評估委員會。該委員會由總理主持，由11位專業(yè)獨立人士組成。全國評估委員會通過與計劃總署協(xié)調建立評估機構，會同相關的政府部門共同確定規(guī)劃評估方案和評估費用預算，對規(guī)劃實施情況進行跟蹤，對項目費用落實情況進行確認等，最后出具評估報告。
三、建立適應新時期我國經濟社會發(fā)展要求的規(guī)劃體制的建議
�。ㄒ唬┮浞终J識市場經濟條件下規(guī)劃的作用不是要削弱而是要加強
規(guī)劃是政府行使經濟社會管理職責的重要手段，而不是一種制度。規(guī)劃的地位在本質上與社會制度無關，而取決于經濟社會發(fā)展的階段和政府調控管理社會經濟發(fā)展的政策取向，還與經濟社會發(fā)展的特點以及國家經濟發(fā)展的國際比較地位有關。在我國建立社會主義市場經濟體制的過程中，社會經濟資源的配置和許多重大的社會經濟問題的解決都需要政府發(fā)揮積極作用，在市場機制尚沒有完全建立起來的條件下，市場發(fā)育不足所造成的缺陷還需要政府進行矯正。即使在市場機制比較完善的領域，也會存在市場失靈，也需要政府進行彌補。同時，隨著社會經濟的發(fā)展，公共領域在不斷擴大，對公共產品、公共服務和公共政策的需求在不斷提高。與此同時，在包括土地、水資源、能源等日益緊缺和環(huán)境污染、生態(tài)治理、發(fā)展差距、就業(yè)及社會保障等問題日益突出的情況下，政府進行統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一協(xié)調、總體規(guī)劃的任務就越發(fā)緊迫。而在全球化和區(qū)域經濟一體化的背景下，國家之間的競爭在日益加劇，國家戰(zhàn)略的地位在日益突出，政府制定并實施國家戰(zhàn)略的手段和途徑也就越發(fā)顯得重要。同時，作為一個發(fā)展中國家，我國在國際競爭中還處于不利地位，一些在競爭性領域的產業(yè)政策對國民經濟的發(fā)展依然具有積極作用。因此，要充分認識到市場經濟條件下，規(guī)劃的地位不是削弱了，而是要加強；在我國目前所處的發(fā)展階段，規(guī)劃的地位同樣不是要削弱，而是要進一步加強。
�。ǘ┮獔猿帧伴L遠謀劃、分步實施，廣泛借鑒、兼顧實際，適度超前，協(xié)調一致”的原則
建立適應“十一五”時期經濟社會發(fā)展要求的規(guī)劃體制的改革勢在必行。規(guī)劃體制的改革應當堅持幾個基本的指導原則：
第一，長遠謀劃、分步實施。以市場化為方向，將建立符合市場經濟要求的規(guī)劃體制作為規(guī)劃體制改革的長期目標，分階段實施，建立與我國市場化進程相一致的規(guī)劃體制。
第二，廣泛借鑒、兼顧實際。既要充分借鑒發(fā)達市場經濟國家的經驗和做法，又要注意與我國經濟社會發(fā)展所處的階段和特點相適應，充分反映和體現(xiàn)不同時期出現(xiàn)的新情況、新問題和新矛盾。
第三，適度超前，協(xié)調一致。要盡快解決規(guī)劃體制不適應經濟社會發(fā)展要求的矛盾，充分發(fā)揮制度創(chuàng)新在促進生產力和推動社會經濟發(fā)展中的重要作用，發(fā)揮規(guī)劃在社會經濟發(fā)展中的戰(zhàn)略性、超前性和指導性功能，使規(guī)劃體制與社會經濟發(fā)展水平和政治經濟體制相協(xié)調。
�。ㄈ┮怀鰪娬{和體現(xiàn)規(guī)劃的“系統(tǒng)性、規(guī)范性、有用性和權威性”
第一，系統(tǒng)性。要加強不同規(guī)劃之間的功能分工和相互銜接，對規(guī)劃體系進行高度整合，避免各規(guī)劃之間交叉重合甚至相互
矛盾，建立層次分明、邊界清晰、銜接協(xié)調的規(guī)劃體系。要調整解決經濟社會發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃之間的互相銜接。如各級城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市總體規(guī)劃，其編制的依據應該是經同級人大批準的國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃。經濟社會發(fā)展規(guī)劃的內容要落實到具體的空間上。要調整解決重點專項規(guī)劃與行業(yè)規(guī)劃，以及行業(yè)規(guī)劃相互之間的銜接問題。同時還要協(xié)調好中央政府與地方政府規(guī)劃之間的協(xié)調問題。
第二，規(guī)范性。目前我國規(guī)劃體制中的制度性規(guī)定，有些是法律法規(guī)規(guī)定的，更多的則是不成文的慣例和約定俗成的做法。規(guī)劃工作的不規(guī)范導致了規(guī)劃程序上和規(guī)劃內容上的隨意性。因此，規(guī)劃工作必須走向法制化、民主化和科學化，要建立符合我國社會主義民主法制建設和政府依法行政的規(guī)劃體制。為此，從長遠來看，應該制定《規(guī)劃編制法》。
第三，有用性。要切實取消目前大量存在的過時過多過濫的一類規(guī)劃，特別是許多已經不符合經濟體制改革要求的和不再是政府產業(yè)政策調整重點與領域的行業(yè)規(guī)劃。要針對目前各級地方政府編制的與國家中長期經濟社會發(fā)展綱要相銜接的地方規(guī)劃中所存在的雷同和缺乏地方針對性的問題，調整或者不再要求地方政府特別是省級以下地方政府編制中長期規(guī)劃。要針對目前規(guī)劃內容原則性過強、操作性較差的問題，要通過改進規(guī)劃編制方法來進一步提高規(guī)劃的操作性、可行性和針對性。
第四，權威性。要針對目前存在的下級規(guī)劃和上級規(guī)劃不銜接，上級規(guī)劃難以在下級規(guī)劃落實的問題，切實加強對規(guī)劃編制和執(zhí)行情況的監(jiān)管力度，依法動用司法程序來保障規(guī)劃的執(zhí)行和實施，提高規(guī)劃實施的強制力和約束力。
（四）要重點圍繞“四個轉變”進行規(guī)劃體制改革的設計和實施
第一，規(guī)劃的領域由較多地覆蓋社會經濟各領域向主要以公共產品與服務和非競爭性領域為主轉變。我國的市場化改革使市場機制發(fā)揮作用的領域正在不斷擴大，許多行業(yè)和領域已經基本上實現(xiàn)了經濟的市場化運行。因此，沿用傳統(tǒng)體制下的許多競爭性領域的規(guī)劃應該退出，規(guī)劃的內容要進一步向公共政策領域轉變。
第二，規(guī)劃的體系由以經濟社會綜合性規(guī)劃為主體向經濟社會綜合性規(guī)劃和空間規(guī)劃相結合并逐步加強空間規(guī)劃轉變�？臻g規(guī)劃應當包括全國的綜合性國土空間開發(fā)規(guī)劃、跨省級行政區(qū)劃的區(qū)域空間開發(fā)規(guī)劃以及各地區(qū)的土地利用規(guī)劃和城市建設規(guī)劃等�？臻g規(guī)劃應當集中體現(xiàn)重大資源的開發(fā)利用、基礎設施建設、經濟效率和社會公平、環(huán)境保護和文化發(fā)展等方面的政策取向，要符合經濟、社會、環(huán)境和文化協(xié)調發(fā)展的政策目標。
第三，規(guī)劃的編制由中央各部門自成體系互不銜接向加強中央的統(tǒng)一性和擴大地方的靈活性相結合轉變。要加強對規(guī)劃編制、實施和評估工作的統(tǒng)一領導和監(jiān)管。社會經濟發(fā)展的中長期規(guī)劃和綜合性的國土空間開發(fā)規(guī)劃應當由綜合性的國家規(guī)劃部門牽頭組織編制實施。由國家相關部門編制的各專項重點規(guī)劃也必須經過國家綜合性規(guī)劃部門的審核批準。地方規(guī)劃應當在遵守并服從于國家規(guī)劃的前提下，由地方自主編制實施。
第四，規(guī)劃的主體由較多依靠政府各職能部門和規(guī)劃管理部門為主向以政府規(guī)劃部門協(xié)調組織和社會重要研究機構廣泛參與相結合轉變。要加強政府規(guī)劃部門的組織協(xié)調職能，要重視吸收國家重要研究機構和社會知名專家參與規(guī)劃的編制工作。
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