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廈門財(cái)政性投資存在的主要問(wèn)題及對(duì)策
在廈門推進(jìn)海灣型城市建設(shè)過(guò)程中，必須不斷地壯大經(jīng)濟(jì)總量。采取積極的財(cái)政政策促進(jìn)投資和消費(fèi)的增長(zhǎng)，仍然是我們今后一段時(shí)期內(nèi)的重要經(jīng)濟(jì)手段之一。而作為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的三架馬車之一——投資的體制、結(jié)構(gòu)、效益等一系列重大問(wèn)題已擺在我們的面前。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，廈門自特區(qū)建設(shè)以來(lái)的20多年間，在投融資體制方面作了許多有益的探索，特別是近年來(lái)在簡(jiǎn)化項(xiàng)目審批程序、規(guī)范政府和投資主體行為、培訓(xùn)投資中介機(jī)構(gòu)、拓寬融資渠道等方面取得突破性進(jìn)展，有力地促進(jìn)了廈門國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的快速發(fā)展。1981年—2001年，廈門經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)18.5%，成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)較快的地區(qū)之一；2001年GDP為558.33億元，人均GDP已突破4萬(wàn)元大關(guān)，位居全國(guó)各省市前列，已達(dá)到世界中等收入國(guó)家水平。但是，我們也應(yīng)清醒地看到，廈門要實(shí)現(xiàn)今后8-10年內(nèi)兩個(gè)發(fā)展階段的目標(biāo)，率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，必須打破舊的模式，實(shí)現(xiàn)投資體制上的創(chuàng)新，才能使經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保持高速度、高質(zhì)量的發(fā)展態(tài)勢(shì)。目前財(cái)政性投融資體制改革不到位的現(xiàn)象主要表現(xiàn)如下：
首先，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口大，政府隱性負(fù)債日益增多
近年來(lái)，在國(guó)家采取積極的財(cái)政政策的影響下，為了改善投資環(huán)境，做強(qiáng)做大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，廈門市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)政府大搞開發(fā)性的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，幾乎每個(gè)鎮(zhèn)以上的政府都在劃定的區(qū)域內(nèi)搞工業(yè)小區(qū)或科技園區(qū)之類的開發(fā)建設(shè)。這樣的做法也確實(shí)起到筑巢引鳳的作用，為招商引資創(chuàng)造了基本的硬件之一。但是我們?cè)谡{(diào)查中也發(fā)現(xiàn)，由于我市鄰近地區(qū)對(duì)投資者的爭(zhēng)奪已到了白熱化的程度，由此帶來(lái)結(jié)果是：互相壓低土地出讓價(jià)格以爭(zhēng)得投資者現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，這種惡性競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果不僅是“鷸蚌相爭(zhēng)，漁翁得利”，而且給各級(jí)政府造成的負(fù)面效應(yīng)之一就是：不僅開發(fā)土地的成本難以回收，而且還要虧大本，由此造成政府的隱性債務(wù)日益增多。以我市某區(qū)為例：該區(qū)三個(gè)工業(yè)小區(qū)一期用地規(guī)模（僅2001年）達(dá)1.328畝，折合88.54萬(wàn)m[2]。按每m[2]開發(fā)成本約200元，土地出讓價(jià)約100元／m[2]計(jì)算，三個(gè)開發(fā)區(qū)土地開發(fā)成本將虧空8,854萬(wàn)元，若加上銀行貸款利息等財(cái)務(wù)費(fèi)用，則超虧1億元以上。若今后三年內(nèi)維持這樣的開發(fā)速度，該區(qū)的土地開發(fā)的虧空額將達(dá)到3-5億元，接近該區(qū)目前一年的財(cái)政收入。這種巨大的滾動(dòng)式的政府負(fù)債將發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)建設(shè)的隱憂，若不采取措施加以解決，政府的信用危機(jī)也將日益凸顯。
其次，財(cái)政性投資面過(guò)大，基層投資資金不配套，造成投資效應(yīng)減弱
幾年來(lái)，隨著廈門市財(cái)政扶持力度的不斷擴(kuò)大，廣大農(nóng)村特別是島外三個(gè)區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施和農(nóng)村教育設(shè)施有了較大改觀，這在增強(qiáng)廈門農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁，提高農(nóng)民的收水平，改善農(nóng)村教育條件等方面起到了不可替代的作用，但也應(yīng)看到，由于歷史遺留的欠賬多，為了照顧到各方各面的情緒和需要，每年安排農(nóng)村專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)時(shí)，往往把有限的資金鋪得過(guò)廣過(guò)寬，這種撒胡椒面式的老做法，造成投資效應(yīng)減弱。以近三年來(lái)實(shí)施“同發(fā)展共富�！惫こ虨槔�，廈門市從1999年底至2002年3年內(nèi)市財(cái)政安排2億元資金，絕大多數(shù)用于島外三個(gè)區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和扶持薄弱村的經(jīng)濟(jì)等方面，通過(guò)審計(jì)調(diào)查，也證實(shí)其成效是不錯(cuò)的，但是由于點(diǎn)多面廣，加上配套資金不落實(shí)等原因，投資效益不盡人意。2000年第一批13個(gè)項(xiàng)目，投資總額達(dá)9,092萬(wàn)元，涉及上百個(gè)村。如某鎮(zhèn)胡蘿卜產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，總投資298萬(wàn)元，除市財(cái)政補(bǔ)助100萬(wàn)元落實(shí)外，其余198萬(wàn)元至今沒(méi)著落。
究其原因是：長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的建設(shè)項(xiàng)目往往在資金來(lái)源尚不落實(shí)的情況下，上級(jí)有關(guān)部門最常用的是發(fā)“紅頭文件”的行政命令，強(qiáng)制要求基層也要籌措配套資金，這種“三個(gè)一點(diǎn)”的習(xí)慣做法在實(shí)際工作中往往走形變樣，其最大的缺陷是資金渠道單一，老是躺在各級(jí)財(cái)政上做文章，而沒(méi)有想方設(shè)法去拓寬資金渠道，如社會(huì)上的閑散資金，目前讓外資、民間資本參與的做法還沒(méi)有在實(shí)踐中運(yùn)用。
再次，有些投資主體不明確，產(chǎn)權(quán)管理混亂
由于目前投資體制改革力度欠佳，造成有些投資法人制度流于形式，加上一些投資項(xiàng)目是在各級(jí)政府大包大攬的情況下進(jìn)行具體操作的，更使項(xiàng)目投資主體分不清到底是政府還是企業(yè)，由此造成的產(chǎn)權(quán)管理混亂就在所難免。如前所述，廈門市同發(fā)展共富裕工程的第一批項(xiàng)目中，總投資超千萬(wàn)的一個(gè)外口公寓項(xiàng)目，市里撥補(bǔ)878萬(wàn)元，市有關(guān)部門要求按公司化管理模式運(yùn)行，市里投資應(yīng)成為相關(guān)村的股份進(jìn)行企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。但實(shí)際調(diào)查中得知，大多數(shù)村認(rèn)為股份太小，不如每年有錢分就行。由此區(qū)里做出決定，將市投資部分全部歸屬國(guó)有企業(yè)——區(qū)投資公司，并由該公司十年內(nèi)每年給予些這相關(guān)村一定數(shù)額的固定回報(bào)。這種違背原有投資意圖，高估農(nóng)村基層干部經(jīng)營(yíng)素質(zhì)的現(xiàn)象值得我們深思。又如去年11月，市委黨校廳局級(jí)班學(xué)員在考察我市小坪森林公園時(shí)，看到一幅令人痛心的慘景：位于國(guó)家級(jí)森林公園境內(nèi)的小坪水庫(kù)幾乎見底，綠水青山變成有山無(wú)水。經(jīng)詢問(wèn)在場(chǎng)的水坪水庫(kù)水電站領(lǐng)導(dǎo)得知：由于沒(méi)錢發(fā)工資只好放水發(fā)電賣錢，加上今年雨水少，水庫(kù)水很快被放光。但最終原因仍是條塊分割造成產(chǎn)權(quán)管理的混亂；一個(gè)區(qū)域內(nèi)卻有不同的管理方式，水庫(kù)歸水利部門，森林公園卻歸林業(yè)部門。若要開發(fā)如此美麗的森林公園談何容易，更不要說(shuō)要維持生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。
筆者認(rèn)為，上述問(wèn)題的產(chǎn)生大多是改革過(guò)程出現(xiàn)的問(wèn)題，解決問(wèn)題的辦法仍然要以采取改革的方法，其主要途徑有以下幾個(gè)方面：
一、鎮(zhèn)以上的各級(jí)財(cái)政應(yīng)將屬于政府投資行為的借貸資金列入每年的財(cái)政預(yù)算盤子
雖然目前許多開發(fā)土地等項(xiàng)目均由各級(jí)政府委托或指定的國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)，但在每年編制財(cái)政預(yù)算過(guò)程中應(yīng)單列，并向各級(jí)人大報(bào)告政府財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況時(shí)至少說(shuō)清楚以下幾點(diǎn)：(1)政府投資項(xiàng)目的資金來(lái)源。如上級(jí)撥款、國(guó)債、政策性貸款或商業(yè)銀行貸款等。(2)每年財(cái)政預(yù)算中安排到期的貸款本息償還情況。(3)政府投資項(xiàng)目每年資金運(yùn)作及收益情況。(4)審計(jì)機(jī)構(gòu)對(duì)政府投資項(xiàng)目的審計(jì)報(bào)告。
二、以市場(chǎng)為導(dǎo)向，真正按投資法人責(zé)任制辦事
從“有所為有所不為”及“有限政府”的戰(zhàn)略考量，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。凡是有經(jīng)濟(jì)效益潛力的基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)性項(xiàng)目，政府應(yīng)全部地毫不保留地推向市場(chǎng)。本著政府搭臺(tái)、企業(yè)唱戲的原則，通過(guò)資本運(yùn)作促進(jìn)我市投資體制改革的深化，由此吸引更多的外資和國(guó)內(nèi)企業(yè)資本、民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，而政府不再投資此類項(xiàng)目。如澳大利亞馬盧奇郡（廈門友好城市）已將水處理、機(jī)場(chǎng)、停車場(chǎng)、垃圾處理等五個(gè)項(xiàng)目全部采取商業(yè)化運(yùn)作，并取得良好的效果。其主要做法是：政府當(dāng)掌舵員而不是劃漿員；政府在政策制定、規(guī)則指導(dǎo)、利益關(guān)系三大方面明白無(wú)誤地告訴投資者，使得私人資本順利進(jìn)入這些投資領(lǐng)域。他山之石可以攻玉，只有最終讓投資者有利可圖，才能扭轉(zhuǎn)目前政府無(wú)所不能無(wú)所不包的局面。
如前所述，有些政府投資項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中，由于政府行為代替了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，造成投資主體不清、責(zé)任不明。而早在1996年，國(guó)家建設(shè)部等三部委就重申：“各級(jí)計(jì)劃部門委托工程建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)和審批，對(duì)資金不落實(shí)，資金不到位無(wú)保障的建設(shè)項(xiàng)目不予審批立項(xiàng)，更不得批
準(zhǔn)開工�！钡珦�(jù)近幾年的審計(jì)調(diào)查表明：島外有些區(qū)建設(shè)項(xiàng)目資金落實(shí)率是比較低的。但為了爭(zhēng)得一些建設(shè)項(xiàng)目，區(qū)、鎮(zhèn)兩級(jí)領(lǐng)導(dǎo)往往是向上級(jí)承諾配套資金，而后卻積極組織向上級(jí)“跑部錢進(jìn)”。但跑下來(lái)堵缺口的資金畢竟有限，結(jié)果建設(shè)資金缺口越滾越大。因此只有真正建立建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制，才能從根本上解決形象工程、爛尾工程的問(wèn)題。
三、對(duì)公益性和非盈利的投資項(xiàng)目，應(yīng)集中財(cái)力辦大事，努力降低運(yùn)營(yíng)成本
對(duì)于今年各級(jí)財(cái)政在文化、教育、衛(wèi)生和社會(huì)福利設(shè)施等公益性和非盈利性項(xiàng)目支出時(shí)，應(yīng)本著“雪中送炭”而不是“錦上添花”的原則，集中財(cái)力物力扶持一些最為需要、最能見效的項(xiàng)目，特別是讓每年的“為民辦實(shí)事”項(xiàng)目盡量做到當(dāng)年投資當(dāng)年見效。從可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略出發(fā)，拿出一些公益性項(xiàng)目建成后的管理和維護(hù)工作面向社會(huì)，公開招標(biāo)后承包給有經(jīng)營(yíng)管理能力的企業(yè)，按照企業(yè)化管理將可以降低財(cái)政開支，建立良性的管理體制，以改變現(xiàn)有的一些公益性建設(shè)項(xiàng)目建成后，政府給予所謂的事業(yè)單位待遇，造成“二機(jī)關(guān)”、“官僚主義”，辦事效率低下和成本開支居高不下，以致成了政府沉重的包袱的現(xiàn)象。對(duì)涉及區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)或生態(tài)環(huán)境需要的一些項(xiàng)目，應(yīng)整合管理體制，打破條塊分割、互相抵消力量的管理機(jī)制，按照高效統(tǒng)一的原則，讓其歸口同一主管部門，讓一個(gè)婆婆管到底。
四、盡快建立政府投資績(jī)效評(píng)估體系
在當(dāng)前干部管理體制下，要求各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)真正做到兼顧眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益是不切合實(shí)際的。誰(shuí)都想在自己的任內(nèi)盡快出項(xiàng)目、出效益，至于政府負(fù)債的承受能力以及對(duì)今后的影響，那是較少考慮的。以致我們常說(shuō)的“新官不理舊賬”的怪圈的出現(xiàn)就不足為奇了。任其發(fā)展下去，有朝一日產(chǎn)生的財(cái)政困境導(dǎo)致政府信用危機(jī)也將不可避免。如何解決這一難題？筆者認(rèn)為：建立政府投資績(jī)效評(píng)估體系有助于為防范于未然，其評(píng)估的意義在于：
第一，以喚起廣大群眾對(duì)政府投資行為的了解，廣泛聽取群眾提出的批評(píng)和建議，特別是與廣大人民群眾利益息息相關(guān)的公益事業(yè)盡可能把政府投資行為和群眾意見做到基本一致。
第二，促進(jìn)政府不斷改進(jìn)工作，使政府在做決策時(shí)能更謹(jǐn)慎，更能嚴(yán)格地按經(jīng)濟(jì)規(guī)律辦事，從而達(dá)到投資效益的最大化。
第三，政府投資行為的公開、透明，讓陽(yáng)光照耀政府投資行為，有助于為防腐倡廉找到治本的措施。
其具體做法是：一是建立重大投資項(xiàng)目評(píng)審機(jī)制。每年政府重大投資項(xiàng)目出臺(tái)的前半年（至少是三個(gè)月），可吸收社會(huì)上較有聲望的投資專家組成評(píng)估團(tuán)，對(duì)項(xiàng)目的可行性進(jìn)行再評(píng)估。二是通過(guò)媒體，讓廣大群眾參與討論，凡有價(jià)值的意見可用評(píng)獎(jiǎng)等方式以調(diào)動(dòng)群眾參與的主動(dòng)性和積極性。三是各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)每年都要對(duì)政府投資結(jié)果進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。審計(jì)的重點(diǎn)是權(quán)、責(zé)是否一致，投資效益是否優(yōu)化，是否有損失浪費(fèi)和瀆職行為等，并將審計(jì)結(jié)果報(bào)告代表政府報(bào)各級(jí)人大審議，并分期分批向社會(huì)公布政府投資項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)論。
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