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論促進環(huán)境保護投資發(fā)展的財政政策
導致污染治理投資不足，除了與經濟發(fā)展水平直接相關外，更重要的主要原因在于：一是重視不夠。這從政府預算科目設置體系中可窺見一斑。在當前反映政府活動范圍的財政預算的科目設置上，環(huán)境保護投資并非像基本建設支出、文教科衛(wèi)支出等那樣作為一個獨立的支出科目，而是被寄托在基本建設支出、科技三項費用專項支出等科目之下，這種預算設置機制的結果是各級人大很難對政府在環(huán)保方面的投入情況進行監(jiān)督，財政的環(huán)境保護投資數(shù)量得不到保證。表明環(huán)保投資在國家預算支出中是一個可增可減的量，其數(shù)額遠低于一些發(fā)達國家環(huán)保費用占國家預算支出2%以上的比例。這樣的投資水平使得中央政府缺乏對環(huán)境保護的宏觀調控力度，一些綜合性的污染問題得不到及時有效地解決。二是民間環(huán)保投資的積極性沒有得以很好地調動。環(huán)境保護的正外部效應特點使得私人資本不愿積極主動地介入該領域，這時政府的作用就是要采取政策培育、引導、利用市場力量。然而我國現(xiàn)行的環(huán)境政策卻存在著某種程度的失效�，F(xiàn)行的排污收費制度由于其收費標準設定遠低于達到環(huán)境排放標準的邊際處理成本，許多企業(yè)寧愿交費也不愿投資于污染防治工作。政府盡管也對進行污染防治的企業(yè)給予了一定的優(yōu)惠政策，但這些優(yōu)惠措施方式單一且多屬于事后鼓勵，不能從根本上激發(fā)企業(yè)進行環(huán)保投資的動力。此外，我國目前還沒發(fā)行環(huán)境債券和社會環(huán)境彩票，因而也就無法像某些發(fā)達國家那樣，通過給予購買者一定的利息減免來吸引社會閑散資金介入環(huán)保事業(yè)。�。ǘ┉h(huán)保投資使用效率低下
據統(tǒng)計，1991～1995年，中國污水處理能力年增長率為8%，但達標排放量的年增長率僅為1%。由此可見，我國有限的環(huán)保投資并未產生應有的效益。這一問題的產生，除了環(huán)保設備技術含量較低外，主要在于以下二方面：一是環(huán)保資金使用過于分散且缺乏監(jiān)督。目前我國環(huán)保投資的大部分都用于各個點源的污染治理方面，用于區(qū)域性綜合防治的投資很少，這種“撒糊椒粉”式的環(huán)保投資無法形成規(guī)模經濟，大大削弱了環(huán)保投資效益。而這種資金使用分散的狀況又與資金來源分散有很大關系。作為污染治理資金主要來源的“三同時”環(huán)保投資主要來自各企業(yè)，又用于各企業(yè)，排污費也是以環(huán)境保護補助金的形式返還給企業(yè)使用。這樣的運作過程必然使得整個社會疏于綜合利用，造成資本和資源的極大浪費。此外，由于環(huán)保資金的使用缺乏預算約束機制和有效的監(jiān)督考評制度，許多企業(yè)把應該用于污染治理的資金擠占或挪用，或將治污資金的相當比例用在環(huán)保機構工作人員的人頭費及其它裝備上，而不是用在排污設施方面。二是現(xiàn)行環(huán)保投資的行為方式和經營管理方式嚴重滯后于社會整體的市場化進程。由于規(guī)模經濟、技術特征和政治等因素的影響，中國的環(huán)保投資帶有極強的社會福利色彩，屬于國家壟斷性行業(yè)，既不允許國內社會資金的有效介入，又缺乏一套嚴格規(guī)范的、可操作性的管理模式以保障投資主體的合理權益。這種機制在使政府背上了沉重的財政負擔的同時，也使環(huán)境公用部門普遍出現(xiàn)低效率現(xiàn)象。
二、促進環(huán)保投資發(fā)展的財政政策取向
從促進環(huán)境保護投資發(fā)展的財政政策來看，其思路應是：國家財政除應直接承擔起市場不能或不愿介入的投資責任外，更重要的是要采取各種財政手段，推動環(huán)保投資的市場化改革，這是增加環(huán)境保護投入，提高環(huán)保投資效益的治本之道。具體舉措如下：
�。ㄒ唬┰隽协h(huán)保支出預算科目，建立財政環(huán)保投資增長機制，確保財政對重大環(huán)境問題的調控力度
經濟發(fā)達國家無一例外地將環(huán)�；A設施建設放在優(yōu)先發(fā)展的地位，這些國家的環(huán)保投資占其總支出的比重不斷增加。中國財政環(huán)保投入由于在國家預算中不被單列，因而既不利于統(tǒng)計，也不利于監(jiān)督，更不用說保證其占預算總支出的比例了。為此，筆者建議在國家財政預算科目中單列環(huán)境保護支出項目，在此之下具體分列新建項目防治污染的投資、老企業(yè)工業(yè)污染治理的投資、環(huán)境基礎設施建設的投資、生態(tài)環(huán)境保護投資、環(huán)境管理能力建設投資等項目，并立法規(guī)定其支出額度和增長幅度，以確保國家在環(huán)保問題上的宏觀調控力度。
財政直接參與環(huán)保投資，如下二點至關重要：一是財政應是在劃分各投資主體環(huán)境事權的基礎上，承擔起一些公益性很強的環(huán)�；A設施建設、跨地區(qū)的污染綜合治理以及履行國際環(huán)境公約等方面的投資任務，切忌“眉毛胡子一把抓”，囊括應由企業(yè)和個人按照“誰污染誰負責”原則承擔的環(huán)保投資。二是財政的投資行為也必須符合市場經濟規(guī)律，貫徹“自負盈虧”的原則。
�。ǘ┻\用各種激勵性財政政策，調動企業(yè)和個人環(huán)保投資積極性
以當前中國的經濟和社會現(xiàn)狀，要想在一定的時間內遏制環(huán)境整體惡化的勢頭，僅僅依靠國家有限的財政支撐不僅是不現(xiàn)實的，也是不合理的�！敖忖忂�需系鈴人”，引導市場力量自覺防范、治理污染才是解決問題的關鍵所在。為此，財政可運用以下政策：(1)提供優(yōu)惠貸款，即對企業(yè)環(huán)境投資項目在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優(yōu)惠。(2)對企業(yè)投資于防污設備給予投資抵免、稅前還貸、加速折舊等多種形式的稅式支出。許多發(fā)達國家常用投資稅收抵免、加速折舊等間接優(yōu)惠政策刺激企業(yè)進行環(huán)保投資并取得了良好的效果。我國財政除對廢物利用給予直接稅收減免外，還應允許企業(yè)對生產經營過程中使用的無污染或減少污染的機器設備，如無公害的生產設備、特定基礎材料產業(yè)結構改善用設備等實行加速折舊制度，這樣不但可以把污染的可能性扼制在萌芽狀態(tài)，還可以鼓勵企業(yè)積極開發(fā)先進技術，加速設備的更新?lián)Q代。其次，應加強稅收支出對治污領域里的科技研究與開發(fā)的推動作用，將政策優(yōu)惠的重點從事后鼓勵轉為事前扶持。(3)在環(huán)保融資中給予稅收優(yōu)惠。具體地說，可發(fā)行環(huán)保債券或建立環(huán)保基金，對個人或企業(yè)購買環(huán)保債券或存入環(huán)�；鸬睦⑹杖朊庹魉枚悾I集資金主要貸給企業(yè)購買環(huán)保設備，實現(xiàn)環(huán)境達標。(4)利用財政資金或專項基金對環(huán)保產業(yè)和有明顯污染削減的技術改造項目進行貼息。此外，政府還應通過各種渠道積極爭取國際金融組織、外國政府優(yōu)惠貸款的援助。
�。ㄈ└呐盼凼召M制度為污染征稅制度
為改變目前環(huán)保資金使用分散及監(jiān)督不力所造成的低效率，有學者認為可提高排污收費標準，將排污費納入預算管理，由政府集中統(tǒng)一使用，以發(fā)揮規(guī)模經濟效益。但從可持續(xù)發(fā)展角度看，排污收費制度是一項對超標企業(yè)的懲罰性消極手段，不能激勵企業(yè)主動積極降污，也就是說，該項政策帶有先天缺陷。而對污染課稅不僅能激勵企業(yè)積極創(chuàng)新，提高治污水平，使社會生產達到最適點，而且便于形成由政府統(tǒng)一使用的、有著嚴格預算約束的專項環(huán)保資金來源，因而以對污染課稅來代替排污收費制度，不僅能帶來效率生產，而且還能有效解決排污費等使用分散和缺乏監(jiān)督所造成的環(huán)保投資規(guī)模不經濟問題。
這項改革應從易到難，從目前來看可先將污染最嚴重也最普遍的排放“三廢”的行為納入征收范圍，如將二氧化硫排放費、水污染費、噪音費分別改為二氧化硫排放稅、水污染稅、噪音稅，待時機成熟時，再把那些用難以分解和再回收利用的材料制造的產品如廢電池、包裝袋等納入征收范圍。在稅基的選擇上，對排放的“三廢”的行為，可以污染物的排放量作為稅基；對消費時會造成污染的產品，可以企業(yè)的產量作為稅基。稅率的選擇宜采用地區(qū)差別定額稅率，以適應各地不同的環(huán)境要求，同時要防止把稅
率訂得過高，以免社會為過分清潔而付出過大代價；在征管上，宜將污染稅作為地方稅，并盡量做到�？顚Ｓ谩�
�。ㄋ模┩菩协h(huán)境公用事業(yè)的企業(yè)化管理
為避免環(huán)保公用事業(yè)政府壟斷經營所帶來的低效率，可在中國的城市環(huán)境基礎設施建設和運營方面推廣BOT模式，即由政府指定或市場競爭產生的企業(yè)，在一定產權關系約束和政府的監(jiān)督下，根據相對獨立經營和自負盈虧的原則，生產、銷售或提供部分環(huán)境公共服務或基礎設施，經營收入來自消費者的購買，如居民和企業(yè)繳納的污水處理費。作為改革的初始階段，財政應承擔這類基礎設施的建設投資。同時，在考慮到企業(yè)、居民可承受力情況下，應適當調整環(huán)�；A設施服務和經營價格，形成基礎設施運作收益的良性循環(huán)機制。
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