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保稅區(qū)功能轉(zhuǎn)型的政策、體制設(shè)計
一、保稅區(qū)功能轉(zhuǎn)型的政策設(shè)計(一)建設(shè)自由貿(mào)易港區(qū)所需要的政策條件
參照國際上的成功經(jīng)驗(yàn),建設(shè)以國際物流為主要功能的自由貿(mào)易港區(qū),除需要具備在港區(qū)周圍已經(jīng)形成了較大的物流需求和港區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施較完善等客觀物質(zhì)條件外,一些政策條件必不可少。
首先,競爭性的稅收政策。競爭性的稅收政策指在關(guān)稅、流轉(zhuǎn)稅、所得稅等方面實(shí)施豁免或較低的稅率,為區(qū)內(nèi)的企業(yè)創(chuàng)造贏得成本優(yōu)勢的條件。成功的自由貿(mào)易港區(qū)一般都實(shí)行關(guān)稅豁免政策,即國外貨物進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)免征關(guān)稅,貨物在區(qū)內(nèi)銷售時免征流轉(zhuǎn)稅,只有當(dāng)貨物從區(qū)內(nèi)進(jìn)入國內(nèi)市場銷售時,才征收關(guān)稅和流轉(zhuǎn)稅。區(qū)內(nèi)所得稅、土地租金等也是較低的。
第二,海關(guān)監(jiān)管高效便捷。國際上成功的臨港物流園區(qū)一般都設(shè)在港區(qū)范圍之內(nèi),即園區(qū)與港口碼頭連為一體。這樣,當(dāng)進(jìn)出口貨物或者轉(zhuǎn)口貿(mào)易貨物進(jìn)入?yún)^(qū)內(nèi)享受各項(xiàng)低稅率政策時,避免了重復(fù)驗(yàn)關(guān)的繁瑣手續(xù)。同時,對需要進(jìn)行商檢和衛(wèi)檢的商品種類數(shù)目也盡可能的少,為進(jìn)出自由貿(mào)易港區(qū)的貨物提供最大的便利。
第三,外匯支付自由。世界上臨港國際物流業(yè)發(fā)達(dá)的自由港均實(shí)行貨幣自由兌付的外匯政策,其中,經(jīng)常項(xiàng)目下貨幣自由兌換和支付是進(jìn)出口貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易活躍,因而也是國際物流業(yè)發(fā)達(dá)的必要條件。
第四,實(shí)行更加開放的企業(yè)準(zhǔn)入制度。這是指對愿意進(jìn)入自由貿(mào)易港區(qū)經(jīng)營的企業(yè)不存在資本金數(shù)量、來源地和股權(quán)比例等方面的歧視性或差別性政策待遇,給予各類企業(yè)充分競爭的機(jī)會。
(二)建設(shè)自由貿(mào)易港區(qū)的政策設(shè)計與調(diào)整
我國保稅區(qū)發(fā)展產(chǎn)生功能錯位的一個重要原因是適合發(fā)展自由貿(mào)易港區(qū)的政策和管理體制尚未建立起來。這包括兩方面的問題:一方面,原來為保稅區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易而制定的政策存在缺陷;另一方面,有些發(fā)展自由貿(mào)易港區(qū)所必需的政策當(dāng)初設(shè)計時就未考慮到。因此,為了支持保稅區(qū)向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型,我們不僅要調(diào)整現(xiàn)有的保稅區(qū)政策,還要制定一些新的支持性政策。
1.出口退稅政策
目前,國內(nèi)非保稅區(qū)的貨物進(jìn)入保稅區(qū)時不予退稅,必須當(dāng)貨物離境時才能獲得出口退稅。在出口加工區(qū)和其他保稅倉庫都已落實(shí)了進(jìn)區(qū)(庫)即退稅的情況下,進(jìn)入保稅區(qū)的貨物卻不能落實(shí)該政策,使得保稅區(qū)失去了作為國內(nèi)出口貨物的保稅倉儲場所的吸引力,同時也鼓勵了國內(nèi)貨物“境外一日游”現(xiàn)象。政策調(diào)整方向是國內(nèi)貨物進(jìn)入保稅區(qū)視同出口,應(yīng)該享受退稅的貨物,憑出口報送單、外匯核銷單、增值稅發(fā)票即可辦理出口退稅手續(xù),不必等到貨物離境時辦理。
2.進(jìn)出口經(jīng)營活動權(quán)
由于外經(jīng)貿(mào)部將保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)視同境外企業(yè),保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)沒有外貿(mào)經(jīng)營權(quán)。保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)要開展進(jìn)出口業(yè)務(wù),必須通過非保稅區(qū)的有進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)的企業(yè)進(jìn)行。不僅增加了區(qū)內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營成本,并且增大了泄露商業(yè)秘密的風(fēng)險。應(yīng)賦予保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)。
3.通關(guān)、檢驗(yàn)手續(xù)和運(yùn)輸監(jiān)管政策
我國保稅區(qū)雖然都是臨港而建,但大多與港區(qū)分離,即在空間上港區(qū)之間是隔離的、在管理上兩者也分屬不同部門,其結(jié)果是貨物進(jìn)出港口和保稅區(qū)要經(jīng)過二次海關(guān)通關(guān),程序重復(fù)、手續(xù)繁瑣,降低了企業(yè)經(jīng)營效率。同時,一些過于嚴(yán)格的海關(guān)監(jiān)管規(guī)定,如海關(guān)監(jiān)管中每批貨物都要查驗(yàn)的監(jiān)管原則,既增加了海關(guān)不必要的工作量,也給區(qū)內(nèi)企業(yè)的經(jīng)營活動增添了麻煩。此外,對于拼箱運(yùn)輸?shù)墓芾硪苍诤艽蟪潭壬舷拗屏藚^(qū)內(nèi)企業(yè)開展物流運(yùn)輸服務(wù)。因?yàn)槠髽I(yè)根據(jù)客戶的要求和成本收益的核算,會將存放在不同保稅區(qū)的貨物(或同一保稅區(qū)不同倉庫內(nèi)的貨物)、在不同時間運(yùn)抵保稅區(qū)的貨物、不同供應(yīng)商的貨物、以及進(jìn)口倉庫與出口倉庫貨物的拼箱運(yùn)輸。對于這些情況,我國現(xiàn)行海關(guān)監(jiān)管雖然沒有明文禁止,但由于規(guī)則和程序上的不協(xié)調(diào)(例如,監(jiān)管上需要多種單據(jù)能夠核對一致)等原因,使得拼箱運(yùn)輸事實(shí)上難以進(jìn)行,阻礙了貨物便捷暢通地流動。
政策調(diào)整的方向應(yīng)包括:(1)連通保稅區(qū)和港區(qū),實(shí)行區(qū)港統(tǒng)一監(jiān)管,避免二次通關(guān)的重復(fù)手續(xù)。(2)海關(guān)根據(jù)貨物的品種、來源地等特點(diǎn)有針對性的抽查檢驗(yàn)。(3)當(dāng)因?yàn)閰^(qū)內(nèi)企業(yè)的簡單加工和運(yùn)輸作業(yè)而使貨物的形態(tài)、數(shù)量、稅號等性質(zhì)發(fā)生改變時,海關(guān)在監(jiān)管中可以有針對性地核對備案記錄,不必要求一一對應(yīng),只要基本吻合即可。
4.金融外匯管理
2002年10月開始施行的《保稅區(qū)外匯管理辦法》,為保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)開展正常的經(jīng)營活動創(chuàng)造了條件。但進(jìn)口付匯方面的一些規(guī)定仍比較嚴(yán)格,這雖然有助于減少偷逃匯現(xiàn)象,但給區(qū)內(nèi)企業(yè)增加許多不便之處,有些甚至限制了企業(yè)正常的經(jīng)營活動,主要表現(xiàn)為:(1)對購匯條件限制嚴(yán)格,基本上不允許購匯支付,以人民幣注冊成立的企業(yè)購匯支付額度也不得超過其注冊資本中實(shí)際到位的人民幣投資部分。(2)支付手續(xù)嚴(yán)格,如區(qū)內(nèi)企業(yè)從境外進(jìn)口貨物銷售給區(qū)外企業(yè),由區(qū)外企業(yè)向境外支付外匯時,必須持區(qū)外企業(yè)進(jìn)口報關(guān)單,但事實(shí)上許多區(qū)外企業(yè)會將貨物先存放在保稅區(qū)以享受延遲納稅的好處,這時就不能向境外支付。政策調(diào)整的目標(biāo)應(yīng)該是:經(jīng)常項(xiàng)目下的支付應(yīng)該完全放開,為了方便企業(yè)經(jīng)營,在支付環(huán)節(jié)的銜接上,加強(qiáng)事中和事后跟蹤監(jiān)督,重點(diǎn)是跟蹤監(jiān)控收付匯活動異常的企業(yè);在外匯監(jiān)管方式上,外匯管理局應(yīng)該將主要精力集中于監(jiān)管商業(yè)銀行,由商業(yè)銀行在為企業(yè)辦理結(jié)售匯的同時監(jiān)管企業(yè)的外匯業(yè)務(wù)活動。
5.行業(yè)準(zhǔn)入
物流行業(yè)是個新興的綜合性行業(yè),涉及貨運(yùn)代理、集裝箱運(yùn)輸、鐵路貨運(yùn)、公路貨運(yùn)、航空運(yùn)輸、倉儲等行業(yè)。目前,這些行業(yè)領(lǐng)域由不同的政府部門主管,各部門有不同的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),因此,若想開展綜合性的物流服務(wù),企業(yè)必須向不同主管部門申領(lǐng)開業(yè)許可證,過程繁瑣、費(fèi)時費(fèi)力。同時,對于物流服務(wù)涉及的各個行業(yè),我國目前對于外商投資大多有一定的限制措施。
缺乏有實(shí)力的大型物流企業(yè),將會限制我國保稅區(qū)向自由貿(mào)易港區(qū)的功能轉(zhuǎn)型和發(fā)展。政策調(diào)整的方向可包括:對于在保稅區(qū)(自由貿(mào)易港區(qū))設(shè)立物流企業(yè),審批上應(yīng)該實(shí)行鼓勵性政策,簡化審批手續(xù);有關(guān)物流行業(yè)的外資進(jìn)入問題,可以不受我國“入世”承諾的開放時間表限制,允許外資提早進(jìn)入。
表1 外商投資物流行業(yè)的政策規(guī)定
注:國內(nèi)企業(yè)投資物流行業(yè)雖然不需要經(jīng)過外經(jīng)貿(mào)部審批,但也需要經(jīng)過其他不同的主管部門審批。
(三)保稅區(qū)向自由貿(mào)易港區(qū)功能轉(zhuǎn)型的績效評價
當(dāng)前保稅區(qū)發(fā)展中碰到的困難和問題,既有客觀條件不成熟和政策設(shè)計不嚴(yán)密等原因,也有原先對保稅區(qū)發(fā)展成績考核指標(biāo)存在偏差的問題。
目前,對保稅區(qū)績效考核的主要指標(biāo)與考核開發(fā)區(qū)的指標(biāo)相似,即以GDP、引進(jìn)外資金額數(shù)和項(xiàng)目數(shù)、稅收等經(jīng)濟(jì)總量指標(biāo)為主。這容易造成保稅區(qū)注重短期利益和局部利益、注重引進(jìn)發(fā)展制造業(yè)
項(xiàng)目,忽視對毗鄰港口和周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用。因此,建立科學(xué)合理的評價指標(biāo)體系,是保稅區(qū)向自由貿(mào)易港區(qū)轉(zhuǎn)型的重要保證。政府對保稅區(qū)的考核應(yīng)做相應(yīng)調(diào)整,即對保稅區(qū)和毗鄰港口的發(fā)展進(jìn)行綜合考核。我們設(shè)計了評價指標(biāo)體系(見下頁)。
(四)政策設(shè)計與調(diào)整的實(shí)施步驟和后續(xù)機(jī)制
1.各部門的政策調(diào)整需要統(tǒng)一認(rèn)識,統(tǒng)一思想。起草和制定一部保稅區(qū)法規(guī),是統(tǒng)一認(rèn)識的過程。
2.法規(guī)的起草可以基于試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn),也可以基于各部門的聯(lián)合調(diào)查,無論基于何種方式,首先需要中央政府的決策。
3.政策調(diào)整牽扯到眾多職能部門,需要國務(wù)院授權(quán)主管部門牽頭和協(xié)調(diào)。
4.政策調(diào)整需要聽取地方政府的意見,但指導(dǎo)思想
表2 保稅區(qū)功能轉(zhuǎn)型評價指標(biāo)體系
應(yīng)從全局和長遠(yuǎn)出發(fā),而不是適應(yīng)保稅區(qū)現(xiàn)有的地域和產(chǎn)業(yè)格局。
5.建立政策實(shí)施的跟蹤反饋、后續(xù)調(diào)整機(jī)制,由主管部門負(fù)責(zé),監(jiān)督有關(guān)政策的落實(shí),根據(jù)實(shí)施中的信息反饋及時協(xié)調(diào)、改進(jìn)。
二、保稅區(qū)的管理體制與運(yùn)營模式
(一)保稅區(qū)的管理體制
保稅區(qū)現(xiàn)行的中央和所在城市政府兩級管理體制基本可沿用,如下圖所示:
圖1 保稅區(qū)管理體制
首先,保稅區(qū)涉及的政策大多屬中央政府部門的職能,尤其是加入WTO時,中國已承諾中央及地方政府應(yīng)以統(tǒng)一、公正與合理的方式,適用和實(shí)施有關(guān)法律、法規(guī)及其他措施,有關(guān)特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)的法律和法規(guī)須通知WTO,遵守非歧視原則。因此,有關(guān)管理保稅區(qū)的法律、法規(guī)和政策應(yīng)由中央政府統(tǒng)一制定。
其次,中央政府應(yīng)明確一個部門主管保稅區(qū),主管部門的確定應(yīng)遵循以下原則:一是管理職能與保稅區(qū)內(nèi)功能或區(qū)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)活動有直接關(guān)系;二是具備協(xié)調(diào)相關(guān)部門共同制定保稅區(qū)政策的能力;三是具備與地方政府共同協(xié)調(diào)和實(shí)施保稅區(qū)政策的能力。
第三,實(shí)施保稅區(qū)政策的中央相關(guān)職能部門制定規(guī)章政策,并依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī),通過其派駐保稅區(qū)所在地的執(zhí)行機(jī)構(gòu)具體落實(shí)經(jīng)過主管部門協(xié)調(diào)后的各項(xiàng)政策,實(shí)施監(jiān)管和提供服務(wù)。
第四,保稅區(qū)所在市政府統(tǒng)一管理保稅區(qū)和港區(qū),保稅區(qū)(自由貿(mào)易港區(qū))管理委員會作為市政府的派出機(jī)構(gòu)具體落實(shí)執(zhí)行中央政府部門制定的各項(xiàng)政策,協(xié)助中央職能部門實(shí)行監(jiān)管服務(wù),協(xié)調(diào)駐區(qū)工商、稅務(wù)、公安、環(huán)保等機(jī)構(gòu)管理、服務(wù)。港區(qū)事務(wù)由市政府港務(wù)部門統(tǒng)一管理。(保稅區(qū)是否設(shè)一級政府,或作為市政府的派出機(jī)構(gòu),可由當(dāng)?shù)卣灾鳑Q定。)
第五,地方政府與中央主管部門之間、主管部門與相關(guān)部門之間、相關(guān)部門與地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間、地方政府與各執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間應(yīng)該保持密切的聯(lián)系和信息交流,以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)一致的管理。
(二)保稅區(qū)的運(yùn)營模式
保稅區(qū)應(yīng)實(shí)行區(qū)港一體的運(yùn)營模式,為建設(shè)和發(fā)展自由貿(mào)易港區(qū)創(chuàng)造條件:
圖2 區(qū)港一體方案
1.“區(qū)港一體”的內(nèi)涵
一是經(jīng)濟(jì)利益一體。港口發(fā)展靠的是貨運(yùn)量的增加,隨著國際大型船公司向物流業(yè)的延伸,臨港無稅或保稅物流服務(wù),可以增強(qiáng)我國主要港口對國際貿(mào)易貨主和大型船公司的吸引力;保稅區(qū)的發(fā)展依賴投資和物流業(yè)務(wù)的擴(kuò)大,包括轉(zhuǎn)口在內(nèi)的國際貨流量的增加,無疑會吸引充分的國內(nèi)國際物流企業(yè)進(jìn)入保稅區(qū),因此,區(qū)港之間相互創(chuàng)造需求的關(guān)系是實(shí)施區(qū)港一體的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。
二是規(guī)劃建設(shè)一體。經(jīng)濟(jì)聯(lián)動需要部分國際集裝箱碼頭和保稅區(qū)地理相連,隔離設(shè)施相接,以便利監(jiān)管和運(yùn)營。港口劃歸地方之后,市政府可以統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè),為區(qū)港一體創(chuàng)造條件。
三是政策一體。我國關(guān)稅水平較高,無稅或保稅服務(wù)區(qū)是吸引國際物流和轉(zhuǎn)口貿(mào)易的必備條件。保稅政策不可能也沒有必要覆蓋整個港口,但可將部分國際集裝箱碼頭和作業(yè)區(qū)劃入保稅區(qū),實(shí)現(xiàn)無稅運(yùn)營,即自由貿(mào)易港區(qū)政策的局部覆蓋。
四是港務(wù)管理一體。港口實(shí)行政企分離后,港務(wù)實(shí)行政府行業(yè)管理,由經(jīng)濟(jì)實(shí)體運(yùn)營的部分碼頭和作業(yè)區(qū)劃入保稅區(qū),或者與保稅區(qū)下屬的公司相互參股聯(lián)營,繼續(xù)實(shí)行統(tǒng)一的港務(wù)管理。必要時可考慮安排港務(wù)管理人員加入保稅區(qū)管理層,實(shí)現(xiàn)區(qū)港的統(tǒng)一管理。
五是物流服務(wù)一體。過去港口作為口岸,其部分功能與保稅區(qū)的物流功能是相互重疊的。實(shí)現(xiàn)區(qū)港一體后,自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)的物流活動,如國際集裝箱的裝卸和拆裝箱中轉(zhuǎn)、倉儲、貨物集疏、貨代、船代、理貨、報關(guān)等不存在行政區(qū)劃的分割,變?yōu)閰^(qū)內(nèi)企業(yè)之間的分工,意味著物流可以在更大的空間和領(lǐng)域得到充分發(fā)展,港口的運(yùn)輸功能和保稅區(qū)的貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易功能可以相互補(bǔ)充。
2.保稅區(qū)的行政管理
保稅區(qū)或自由貿(mào)易港區(qū)管委會作為市政府的派出機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)保稅區(qū)的行政管理、投資開發(fā)和財政,協(xié)助海關(guān)、邊防、商檢、外匯等執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管、服務(wù)活動,依法行政,確保區(qū)內(nèi)的商業(yè)秩序。同時應(yīng)確保所有規(guī)章和執(zhí)行程序的公開、透明,接受企業(yè)的監(jiān)督。最大限度地提高行政、監(jiān)管、服務(wù)的效率,為區(qū)內(nèi)的商業(yè)活動提供便捷、有序的環(huán)境。
3.保稅區(qū)的運(yùn)營機(jī)構(gòu)
管委會應(yīng)組建承擔(dān)土地開發(fā)、保稅區(qū)原有公共設(shè)施運(yùn)營的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,實(shí)行商業(yè)化運(yùn)作。經(jīng)濟(jì)實(shí)體治理結(jié)構(gòu)應(yīng)充分體現(xiàn)向區(qū)內(nèi)企業(yè)提供優(yōu)質(zhì)、高效、低成本服務(wù)的原則。
圖3 保稅區(qū)(自由貿(mào)易港區(qū))管理運(yùn)營框架
(三)保稅區(qū)的監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制
監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制是指政府職能部門對區(qū)內(nèi)經(jīng)營主體及其商業(yè)活動實(shí)行監(jiān)管、查驗(yàn)的規(guī)則和程序。應(yīng)實(shí)行類似國際自由港的監(jiān)管機(jī)制,盡可能降低監(jiān)管成本,創(chuàng)造自由、便利的經(jīng)營環(huán)境,吸引企業(yè)入?yún)^(qū)從事進(jìn)出口和轉(zhuǎn)口貿(mào)易。
1.經(jīng)營主體,是依法在區(qū)內(nèi)注冊的各類企業(yè),主要從事國際貨物貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易,以及相關(guān)的運(yùn)輸、倉儲等物流服務(wù)活動。監(jiān)管機(jī)構(gòu)不干預(yù)企業(yè)的商業(yè)活動,監(jiān)管主要通過企業(yè)申報、備案的方式,不得隨意對經(jīng)營主體進(jìn)行檢查。
2.貨物監(jiān)管。區(qū)內(nèi)實(shí)行自由港政策,貨物從境外入?yún)^(qū)和從區(qū)內(nèi)出境,一般毋須領(lǐng)取證明文件,只有涉及動植物檢疫、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)和安全的商品需向海關(guān)申請備案,由海關(guān)和檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)對滯留區(qū)內(nèi)的貨物依法查驗(yàn)。從區(qū)內(nèi)入境和從境內(nèi)入?yún)^(qū)的貨物則按照國家有關(guān)進(jìn)出口貿(mào)易的法律法規(guī)實(shí)施監(jiān)管,辦理相
關(guān)手續(xù)。
3.人員出入管理。境外人經(jīng)區(qū)入境、逗留和離境,境內(nèi)人員出入?yún)^(qū)均按國家有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行。
4.金融外匯管理。我國已實(shí)行經(jīng)常項(xiàng)目下人民幣可兌換,外匯管理主要針對企業(yè)資本項(xiàng)下的往來和逃套匯行為。對區(qū)內(nèi)外企業(yè)的金融和外匯管理不應(yīng)實(shí)行差別待遇,監(jiān)管對象應(yīng)以金融機(jī)構(gòu)為主,通過金融機(jī)構(gòu)監(jiān)控企業(yè)結(jié)售匯、投融資的真實(shí)性。外匯管理機(jī)構(gòu)只對涉嫌違規(guī)操作的企業(yè)實(shí)行直接審核。對區(qū)內(nèi)與區(qū)外企業(yè)之間進(jìn)出口活動中少數(shù)特殊外匯往來要求,如出口延遲核銷、出口退貨商品、廢品復(fù)進(jìn)口等,可實(shí)行企業(yè)申請核準(zhǔn),事后查實(shí)的監(jiān)管方式。
三、保稅區(qū)功能轉(zhuǎn)型試點(diǎn)的條件、步驟和難點(diǎn)
(一)試點(diǎn)條件
1.建立樞紐港的可能性:這是指試點(diǎn)保稅區(qū)所在地應(yīng)該有一個條件較好的深水港,與國際主航道比較接近,腹地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高,轉(zhuǎn)口貿(mào)易量較大,進(jìn)出口箱源增長潛力大。
2.物流服務(wù)業(yè)的可擴(kuò)展性:現(xiàn)有的各個保稅區(qū)幾乎都發(fā)展成了加工制造型的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域,有些保稅區(qū)內(nèi)幾乎已經(jīng)沒有發(fā)展物流業(yè)的用地。物流服務(wù)業(yè)的可擴(kuò)展性就是指保稅區(qū)內(nèi)尚余的發(fā)展空間;保稅區(qū)周圍可擴(kuò)大的面積;陸路運(yùn)輸和相關(guān)服務(wù)條件較好。
3.試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的可推廣性:這是指試點(diǎn)對象的基本情況具有代表性,試點(diǎn)所取得的經(jīng)驗(yàn)具有普遍意義,可作為制定法律法規(guī)的參照依據(jù),具有推廣價值。
4.試點(diǎn)風(fēng)險的可控性:即使試點(diǎn)遇到挫折,也不會影響大局。不宜選擇在敏感地區(qū),或者試點(diǎn)風(fēng)險有可能大范圍擴(kuò)散、造成全局性影響的地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。
(二)試點(diǎn)的步驟
保稅區(qū)的功能轉(zhuǎn)型既涉及到政策的調(diào)整與重新設(shè)計,也涉及到保稅區(qū)和港口基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè),因此,這個過程不會是一蹴而就的,必須要有計劃、分步驟的實(shí)施:第一步,中央政府決策,管理部門制定試點(diǎn)政策,選定試點(diǎn)城市;由試點(diǎn)城市政府提出區(qū)港一體、建立和擴(kuò)大物流園區(qū)的試點(diǎn)方案。第二步,試點(diǎn)方案的執(zhí)行落實(shí),監(jiān)控、情況反饋、政策調(diào)整。第三步,試點(diǎn)的驗(yàn)收。
在時間進(jìn)度上,中央政府主管和相關(guān)部門的協(xié)調(diào)與制定試點(diǎn)政策、試點(diǎn)城市政府制定規(guī)劃方案需要一年時間;試點(diǎn)方案的落實(shí)與見效可能需要3～5年時間,這是因?yàn)?一方面,一些重要港口,如青島港、上海大小洋山港的建設(shè)還需要幾年時間;另一方面,國際上一些重要貨運(yùn)物流企業(yè),如馬斯基公司等,對我國的自由貿(mào)易港區(qū)政策需要一個認(rèn)識和熟悉的過程,然后才會將業(yè)務(wù)逐漸轉(zhuǎn)移進(jìn)來。
(三)保稅區(qū)功能轉(zhuǎn)型的立法、試點(diǎn)中的難點(diǎn)
當(dāng)前推動保稅區(qū)功能轉(zhuǎn)型面臨兩大任務(wù):一是立法,即制定一部關(guān)于保稅區(qū)或自由貿(mào)易港區(qū)的法律;二是試點(diǎn),即選擇幾個保稅區(qū)作功能轉(zhuǎn)型試點(diǎn)。但是,要順利地完成這兩大任務(wù),都會面臨一些困難。
1.立法過程中可能遇到的難點(diǎn)
首先,立法過程中要明確是針對全國現(xiàn)有15個保稅區(qū),還是設(shè)計、規(guī)范未來的自由貿(mào)易港區(qū)。全國15個保稅區(qū)區(qū)位條件、發(fā)展水平差異很大,基礎(chǔ)較好,真正具備建立自由貿(mào)易港區(qū)潛力的屈指可數(shù)。多數(shù)保稅區(qū)的發(fā)展方向可能是同經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)合并,或改建為出口加工區(qū)。給人大的提案若不能清楚界定立法的對象,可能會引起一哄而上,尤其在沒有法律法規(guī)時,可能會引起攀比模仿,在有些地方可能會出現(xiàn)惡性競爭、畸形發(fā)展,出現(xiàn)與立法本意相反的結(jié)果,誤導(dǎo)決策層的判斷,動搖保稅區(qū)轉(zhuǎn)型的決心。
其次,如果立法的目的是規(guī)范現(xiàn)有保稅區(qū),可能會遷就保稅區(qū)目前的發(fā)展?fàn)顩r。為了全面試行而進(jìn)行的聯(lián)合調(diào)查和以此為依據(jù)設(shè)計的方案,很可能會從保稅區(qū)目前的現(xiàn)實(shí)狀況出發(fā)設(shè)計各項(xiàng)政策,其結(jié)果是試點(diǎn)方案將是適應(yīng)性的,而不是前瞻性的,保稅區(qū)很可能會沿著現(xiàn)在的產(chǎn)業(yè)格局和模式繼續(xù)發(fā)展,難以實(shí)現(xiàn)向自由貿(mào)易港區(qū)的功能轉(zhuǎn)型。
第三,保稅區(qū)新的發(fā)展目標(biāo)和功能定位是否能夠?qū)崿F(xiàn)、運(yùn)行效果到底會如何等都未完全明朗的情況下,要制定出一個全面、規(guī)范、現(xiàn)實(shí)可行的保稅區(qū)法令會比較困難。
2.試點(diǎn)過程中可能遇到的難點(diǎn)
(1)中央政府壓力較大。選擇一個保稅區(qū)做試驗(yàn),會引起各地政府間的競爭,中央政府會受到很大壓力。但是,保稅區(qū)試點(diǎn)和其他試點(diǎn)又有所不同,真正能夠發(fā)展成為自由貿(mào)易港區(qū)的不會很多,在選擇試點(diǎn)對象時必須非常慎重,要嚴(yán)格控制,如果試點(diǎn)對象過多,就失去了試點(diǎn)的意義。
(2)試點(diǎn)成本較高。單獨(dú)試點(diǎn)的成本會較高,因?yàn)榧词挂粋�保稅區(qū)試點(diǎn)也要設(shè)計一套完整的政策,要動用各部門的力量。在沒有統(tǒng)一法律法規(guī)的情況下,需要國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志親自主持、協(xié)調(diào)。
(3)地方政府協(xié)調(diào)能力能否保證功能轉(zhuǎn)型的順利實(shí)現(xiàn)。試點(diǎn)政策需要地方機(jī)構(gòu)執(zhí)行,地方政府能否協(xié)助執(zhí)行機(jī)構(gòu)、有效實(shí)施試點(diǎn)方案,是整個試點(diǎn)的重要環(huán)節(jié)。港口劃歸地方后,能否合理規(guī)劃,調(diào)動港口與保稅區(qū)雙方的積極性,實(shí)現(xiàn)港區(qū)一體,也是對地方政府的一個考驗(yàn)。
(4)能否正確評價試點(diǎn)效果。一些外部因素可能影響試點(diǎn)效果,如國內(nèi)地區(qū)間的市場分割造成周邊地區(qū)港口的非市場競爭,會人為分散保稅區(qū)物流量。
盡管存在上述困難,但在人大上提交關(guān)于保稅區(qū)(或自由貿(mào)易港區(qū))的立法提案是很必要的,因?yàn)檫@能夠引起中央和地方政府的重視,使試點(diǎn)和立法同步進(jìn)行,一旦試點(diǎn)成功,體制、機(jī)制和政策等就能夠通過法律形式固定下來。
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