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我國農(nóng)村公共產(chǎn)品制度變遷及其改革策略研究
我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革可以劃分為1979-1984年微觀體制改革時(shí)期與1985年至今宏觀體制改革時(shí)期兩個(gè)階段。 即聯(lián)產(chǎn)承包變革取消以評(píng)工記分為主的農(nóng)村微觀分配制度取得成功以后，由于受城市改革滯后和農(nóng)產(chǎn)品供給能力的制約，農(nóng)村第二步改革雖然取得了一些成績，但是總體來說是迄無成功。經(jīng)過四十多年剪刀差方式的積累，我國目前從總體上看已經(jīng)基本完成農(nóng)業(yè)支持工業(yè)的階段，正步入工業(yè)與農(nóng)業(yè)平等發(fā)展階段。與此相適應(yīng)，徹底改革以剪刀差為主的農(nóng)村宏觀分配制度，成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型時(shí)期，新舊體制雙軌并存并行，勢(shì)必加劇對(duì)經(jīng)濟(jì)剩余的動(dòng)員和交易費(fèi)用的消耗。農(nóng)村分配關(guān)系秩序混亂所引發(fā)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)嚴(yán)重、農(nóng)業(yè)投資下降、發(fā)展結(jié)構(gòu)失調(diào)等問題長期困撓著人們，研究現(xiàn)階段農(nóng)村公共產(chǎn)品成本負(fù)擔(dān)的制度變遷，并探討改革策略，具有十分重要的理論和實(shí)踐意義。（一）、剪刀差：弱化與放量
剪刀差機(jī)制主要涉及公社、企業(yè)和財(cái)政三類經(jīng)濟(jì)主體與農(nóng)副產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度。改革以來我國剪刀差積累機(jī)制已經(jīng)被嚴(yán)重破壞。
１、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與流通體制改革動(dòng)搖了剪刀差機(jī)制基礎(chǔ)
為了縮小工農(nóng)產(chǎn)品交換剪刀差，1979年國家大幅度提高了農(nóng)副產(chǎn)品的收購價(jià)格，隨后兩年又繼續(xù)提高了部分農(nóng)產(chǎn)品收購價(jià)，并降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格，1978-1981年間農(nóng)付產(chǎn)品收購價(jià)格年均遞增11.5％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于1950-1978年間遞增2.8％的速度，有效地改善了工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的比價(jià)和農(nóng)村宏觀分配結(jié)構(gòu)的刺激功能。為農(nóng)村分配領(lǐng)域的全面改革創(chuàng)造了條件。提高農(nóng)副產(chǎn)品收購價(jià)格只能解決剪刀差量的縮小問題，根本沒有改變剪刀差作為分配杠桿的經(jīng)濟(jì)機(jī)制本身。聯(lián)產(chǎn)承包變革改變了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營主體。農(nóng)戶具有了對(duì)各種經(jīng)濟(jì)信息作出理性反應(yīng)的能力。同時(shí)，農(nóng)戶作為基本核算單位也已經(jīng)能夠直接感受到自己對(duì)國家和集體提供的公共產(chǎn)品的成本負(fù)擔(dān)的輕重，市場(chǎng)價(jià)格的出現(xiàn)更使剪刀差方式暗拿明顯化，在以后牌市差價(jià)較大時(shí)，定購遇到的抵制也越強(qiáng)烈。農(nóng)副產(chǎn)品流通體制的價(jià)格補(bǔ)帖改革是以國家財(cái)政承擔(dān)能力為限度的。由于農(nóng)副產(chǎn)品特別是糧食供需格局從供給制約轉(zhuǎn)為需求制約，出現(xiàn)供過于求狀況，國家財(cái)政農(nóng)產(chǎn)品購銷價(jià)格補(bǔ)貼從1979年的80億元猛增到1984年的227.41億元，財(cái)政不堪重負(fù)。這是農(nóng)村微觀分配結(jié)構(gòu)經(jīng)歷聯(lián)產(chǎn)承包變革之后，同“剪刀差”形式為特征的宏觀分配體制及其運(yùn)行機(jī)制發(fā)生沖突的表現(xiàn)。從1985年開始，國家取消了農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)派購制度，對(duì)糧、棉、油等大宗農(nóng)產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)合同定購和市場(chǎng)收購的“雙軌制”，對(duì)其它農(nóng)產(chǎn)品放開經(jīng)營實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)。在實(shí)際執(zhí)行過程中突出表現(xiàn)為限產(chǎn)限購，使農(nóng)民承擔(dān)了更多的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。
２、國有企業(yè)改革加速剪刀差貢奉的耗散和放量
70年代末就開始的一系列的放權(quán)讓利為特征的國有企業(yè)改革，雖然通過擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)利改進(jìn)激勵(lì)機(jī)制，提高了國有企業(yè)的生產(chǎn)率，但由于企業(yè)經(jīng)營性和政策性業(yè)務(wù)并存，在信息不對(duì)稱的情況下，越放權(quán)讓利，國有企業(yè)經(jīng)營者越容易侵害所有者權(quán)益，出現(xiàn)了工資侵蝕利潤等超分配現(xiàn)象，國有資產(chǎn)流失和國有企業(yè)虧損日益嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)剩余已經(jīng)不能通過國有企業(yè)這個(gè)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)化為財(cái)政收入了。特別是國有糧食、外貿(mào)企業(yè)不但可以從牌市差價(jià)中獲取超額利潤，反而逆向調(diào)節(jié)，加重消費(fèi)者和財(cái)政的負(fù)擔(dān)。使農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保護(hù)制度和糧食專項(xiàng)儲(chǔ)備制度很難落實(shí)。另外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料經(jīng)營實(shí)行雙軌制，雖然制定了專營、限價(jià)和糧肥掛購政策，但由于沒有財(cái)政補(bǔ)貼作支持，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格政府實(shí)際已經(jīng)很難控制了。這也是1989年以后剪刀差重新擴(kuò)大，農(nóng)民收入減少的重要因。1989-1995年間，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格呈現(xiàn)先抑后揚(yáng)格局，但其變動(dòng)總是落后于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和農(nóng)村消費(fèi)品價(jià)格的變動(dòng)。自1985年政府開始放松對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料市場(chǎng)的管理，取消對(duì)農(nóng)用工業(yè)的補(bǔ)貼和對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的獎(jiǎng)售，到1987-1989年間農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料因供需缺口較大而價(jià)格猛漲。雖然治理整頓期間政府價(jià)格管制嚴(yán)厲，但受損的正是農(nóng)民。尤其是1990和1991兩年，農(nóng)副產(chǎn)品收購價(jià)格下降，農(nóng)民因價(jià)格減收增支354.6億元。1988年前政策給農(nóng)民的實(shí)惠兩年之間就喪失殆盡，出現(xiàn)了農(nóng)民收入負(fù)增長和增產(chǎn)不增收現(xiàn)象。1992年開始的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立初期，本來迅速增加的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本理應(yīng)得到彌補(bǔ)，但已經(jīng)開始企業(yè)化改革的國有糧食與外貿(mào)部門的宏觀調(diào)控職能弱化，甚至出現(xiàn)逆調(diào)節(jié)行為，引起糧食流通秩序混亂，導(dǎo)致以糧食購銷差價(jià)大幅上漲為特征的嚴(yán)重通貨膨脹。在這場(chǎng)價(jià)格博奕中，農(nóng)民并沒有從所謂的“高價(jià)農(nóng)業(yè)”中獲益。正是農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易條件的惡化，是80年代末以來農(nóng)民收入持續(xù)停滯的直接原因。
３、通貨膨脹是中央政府分享農(nóng)業(yè)剩余的新形式
我國農(nóng)民收入增長的泡沫現(xiàn)象值得注意。1978-1984年間，我國農(nóng)民名義與實(shí)際收入年均增長速度為17.9％和17.7％，差距僅0.2個(gè)百分點(diǎn)；1985-1988年間，農(nóng)民收入名義遞增11.3％，比實(shí)際增長率5.0％高6.3個(gè)百分點(diǎn)；1989-1991年間農(nóng)民實(shí)際純收入年均僅遞增0.7％，而名義增長率為9.1％，差距為8.4個(gè)百分點(diǎn)。這13年間農(nóng)民名義與實(shí)際收入增長速度呈階段性減少趨勢(shì)。1992-1995年間，農(nóng)民名義收入年均遞增22.0％，而實(shí)際僅遞增4.8％，差距擴(kuò)大到17.2個(gè)百分點(diǎn)；在很長一段時(shí)期內(nèi)名義與實(shí)際收入增長速度是相互背離的，說明農(nóng)民所得的虛增與貶值。1996年我國的通貨膨脹得到抑制，農(nóng)民收入名義增長22.1％，扣除價(jià)格因素后，仍然實(shí)際增長10.4％，差距縮小到11.7個(gè)百分點(diǎn)。宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境的好轉(zhuǎn)將有利于提高農(nóng)民收入（見表１）。
表１：我國農(nóng)民純收入名義與實(shí)際增長
純收入增長速度 純收入增長速度 純收入增長速度
年份 名義% 實(shí)際% 年份 名義% 實(shí)際% 年份 名義% 實(shí)際%
1979 19.91 19.2 1985 11.9 7.8 1991 3.2 2.0
1980 19.45 16.6 1986 6.58 3.2 1992 10.65 5.9
1981 16.78 15.4 1987 9.15 5.2 1993 17.56 3.2
1982 20.89 19.9 1988 17.81 6.4 1994 32.48 5.03
1983 14.68 14.2 1989 10.38 -1.6 1995 29.24 5.42
1984 14.71 13.6 1990 14.1 1.8 1996 22.08 10.39
資料來源：農(nóng)調(diào)總隊(duì)歷年農(nóng)民收入資料
４、剪刀差積累機(jī)制的弱化并不等于農(nóng)民剪刀差貢奉的減少
改革開放以后我國工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品交換剪刀差以1988年為界，經(jīng)歷了直線縮小和波動(dòng)反彈兩大階段。據(jù)測(cè)算：寧夏剪刀差差幅從1976年的71.53下降到1988年的15.74％，又?jǐn)U大到1995年的34.51％，價(jià)格特別是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格扭曲又回復(fù)到80年代初的水平。同時(shí)剪刀差貢奉額占第一產(chǎn)業(yè)增加值的比重也從27.85％下降到9.84％，又?jǐn)U大到17.4％，暗拿農(nóng)民的比例在90年代又有所提高。雖然改革開放以來從整體來看剪刀差幅度縮小了，但縮小剪刀差可以增加農(nóng)產(chǎn)品供給能力和工業(yè)品購買力，在剪刀差機(jī)制沒有消失之前，貢奉額隨著城鄉(xiāng)工農(nóng)產(chǎn)品交換的范圍、數(shù)量擴(kuò)大而增加。1995年剪刀差差幅僅是1976年的48.2％，而其貢奉額卻是8.1倍。每個(gè)農(nóng)業(yè)人口負(fù)擔(dān)的剪刀差貢奉額增長了5.1倍。農(nóng)民剪刀差貢奉額增加現(xiàn)在也已經(jīng)不能說增加了財(cái)政收入，部門利益不但侵害了國家益，更加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)(段慶林，1996)。
(二）、農(nóng)業(yè)稅：輕稅到調(diào)整
１、輕稅政策是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物
解放初期稅收是國家參與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)分配的主要形式，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)建立時(shí)期因轉(zhuǎn)型成本劇增、過度動(dòng)員農(nóng)業(yè)剩余導(dǎo)致1959-1961年農(nóng)業(yè)危機(jī)發(fā)生后，逐漸讓位于剪刀差形式，相應(yīng)采取了輕稅政策。我國目前農(nóng)業(yè)稅收制度基本沿用1958年國家頒布的《農(nóng)業(yè)稅條例》，征收對(duì)象是農(nóng)業(yè)收入，牧業(yè)稅僅在八個(gè)牧業(yè)地區(qū)征收。條例規(guī)定全國農(nóng)業(yè)稅平均稅率為常年產(chǎn)量的15％，地方政府可以征收不高于正稅14％的附加稅，輕稅政策主要表現(xiàn)在：<1>為了在剪刀差積累機(jī)制下適當(dāng)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，1961年我國農(nóng)業(yè)稅計(jì)征指標(biāo)核減為108億公斤，比1959年征收任務(wù)減少87億公斤。并將這一征收水平一直穩(wěn)定到1978年。為了促進(jìn)不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1979-1983年國家實(shí)行農(nóng)業(yè)稅起征點(diǎn)制度，全國減免正稅和附稅共23.65億公斤。1985年又對(duì)貧困地區(qū)實(shí)行農(nóng)業(yè)稅減免政策等。降低了農(nóng)業(yè)稅實(shí)際稅率。<2>農(nóng)業(yè)稅的計(jì)征依據(jù)主要是耕地面積、常年產(chǎn)量、稅率和稅額，由于40年來沒有再進(jìn)行過查田定產(chǎn)，除了基本穩(wěn)定的稅額外，其它幾項(xiàng)都嚴(yán)重不實(shí)，實(shí)際上變成了包稅制。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，全國農(nóng)業(yè)稅實(shí)際負(fù)擔(dān)率已經(jīng)從1952年的12.2％下降到目前的3％以下，農(nóng)業(yè)稅越來越變得微不足道。
２、農(nóng)業(yè)稅種分化適應(yīng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的要求
農(nóng)村改革以來，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大變化，多種經(jīng)營蓬勃發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，行業(yè)間在比較收益和耕地占用方面矛盾較多，為此，國家農(nóng)業(yè)稅收政策進(jìn)行了必要的調(diào)整，<１>、調(diào)節(jié)農(nóng)村各業(yè)收益。為了解決農(nóng)業(yè)特產(chǎn)生產(chǎn)比較收益明顯高于糧食生產(chǎn)，與糧爭(zhēng)地的矛盾，并彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)稅包稅制不利于發(fā)揮調(diào)節(jié)功能的缺陷，1983年國務(wù)院決定對(duì)原包括在農(nóng)業(yè)稅中的農(nóng)林特產(chǎn)收入單獨(dú)征收農(nóng)林特產(chǎn)稅，并在1989年各地全面開征。1994年又將原征收產(chǎn)品稅的部分農(nóng)、林、牧、水產(chǎn)品與原農(nóng)林特產(chǎn)稅合并，統(tǒng)一征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，初步達(dá)到公開稅負(fù)、調(diào)整結(jié)構(gòu)的功效。<２>、調(diào)節(jié)耕地占用行為。為了更有效地保護(hù)和利用耕地，加強(qiáng)士地管理，1987年國務(wù)院決定對(duì)占用耕地建房或者從事其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為開征耕地占用稅。全部作為農(nóng)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金。
３、農(nóng)業(yè)稅調(diào)整標(biāo)志地方政府稅權(quán)意識(shí)增強(qiáng)
農(nóng)業(yè)稅是我國農(nóng)村的主體稅種，在長期的統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)稅體制下，地方政府缺乏征稅的積極性，耕地面積、常年產(chǎn)量等計(jì)稅依據(jù)嚴(yán)重不實(shí)，最終形成了包稅制。但包稅制也引起稅收實(shí)際負(fù)擔(dān)率過低和有地?zé)o稅、有稅無地現(xiàn)象。突出表現(xiàn)在有一大批新開發(fā)的耕地已過免稅期而沒有征稅，聯(lián)產(chǎn)承包后老灌區(qū)的群眾意見較大。為此，新疆、內(nèi)蒙古、寧夏等省區(qū)８０年代末開始對(duì)新開墾荒地依法征收農(nóng)業(yè)稅，列入附加稅內(nèi)。１９９４年分稅制實(shí)施以后，農(nóng)業(yè)稅被劃為市縣本級(jí)收入，解決了信息不對(duì)稱問題，地方政府加強(qiáng)了征收管理工作，從而使農(nóng)業(yè)稅在地方財(cái)政收入中的地位和比重得到提高。農(nóng)業(yè)稅調(diào)整另外一個(gè)重要原因是增加縣級(jí)財(cái)政收入，緩解地方財(cái)力緊張的突出矛盾，所以真正有動(dòng)力調(diào)整的主要還是中西部不發(fā)達(dá)地區(qū)。當(dāng)然，我國的“黑地”也主要分布在那里。1990年我國耕地概查面積比統(tǒng)計(jì)面積多出66024.5萬畝，即實(shí)際耕地面積比賬面高31.5％。誤差較大的一是邊遠(yuǎn)地區(qū)，那里新開發(fā)耕地較多，耕地分散，受自然災(zāi)害影響撞種地比重較大，搞準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的技術(shù)成本很高;一是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)是農(nóng)民收入的重要來源，農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重，隱瞞耕地面積是避稅的需要，搞準(zhǔn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的磨擦成本較高;而部分發(fā)達(dá)地區(qū)和非農(nóng)業(yè)區(qū)誤差較低，那里耕地面積一般較少，多種經(jīng)營和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)，沒有調(diào)整的動(dòng)力。在農(nóng)業(yè)稅下劃的激勵(lì)下，不發(fā)達(dá)地區(qū)調(diào)整農(nóng)業(yè)稅的意愿較強(qiáng)，但賬外耕地分布與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的負(fù)相關(guān)，使調(diào)整在實(shí)際操作中首先遇到農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，不可避免地使農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)累退現(xiàn)象加劇。目前農(nóng)業(yè)稅收政策仍然不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。農(nóng)業(yè)稅收征收范圍局限于種植業(yè)、集中于產(chǎn)糧區(qū)的局面沒有得到根本的改變，土地級(jí)差收益和行業(yè)比較收益仍然沒有得到有效地調(diào)節(jié)。適合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村稅收制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有建立起來。
４、政府農(nóng)業(yè)剩余積累機(jī)制的弱化是農(nóng)業(yè)公共投資減少的根源
在十多年來對(duì)以中央計(jì)劃與行政命令配置資源的經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行一系列市場(chǎng)化改革的過程中，分配體制從集權(quán)分配走向分權(quán)分配，在改善激勵(lì)結(jié)構(gòu)的同時(shí)，因傳統(tǒng)剪刀差積累機(jī)制的弱化而減少了政府財(cái)政收入。財(cái)政收入占ＧＤＰ比重已經(jīng)從1978年的31.2％下降到1996年的10.9％。中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入比重從1986年的36.7％下降到1993年的22％，地方政府事權(quán)相應(yīng)擴(kuò)大，部分發(fā)達(dá)地區(qū)藏富于民。1994年實(shí)行的分稅制正逐步扭轉(zhuǎn)中央政府宏觀調(diào)控能力削弱的局面。國民經(jīng)濟(jì)初次分配結(jié)果制約著再次分配，財(cái)政農(nóng)業(yè)支出狀況惡化尤其引人注目。農(nóng)業(yè)稅收（明稅＋暗稅）具有積累資金的功能，其實(shí)際上是國家進(jìn)行農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資和科學(xué)技術(shù)推廣等公共產(chǎn)品的成本，或者說是農(nóng)民享受國家公共產(chǎn)品后支付的價(jià)格。由于剪刀差機(jī)制的弱化和稅收功能的僵化，國家從農(nóng)業(yè)上得到的資金積累現(xiàn)在已經(jīng)相對(duì)減少，農(nóng)業(yè)被認(rèn)為是低效產(chǎn)業(yè)，資金積累大量流向工業(yè)和服務(wù)部門。財(cái)政農(nóng)業(yè)支出比重從1980年的12.4％下降到1993年的8.4％，分稅制后因中央財(cái)政支農(nóng)狀況好轉(zhuǎn)而比重略有提高。由于沒有界定各級(jí)政府發(fā)展農(nóng)業(yè)的事權(quán)，地方政府投資非農(nóng)化行為嚴(yán)重，致使農(nóng)田水利設(shè)施嚴(yán)重老化，農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣機(jī)構(gòu)面臨“線斷、網(wǎng)破、人散”局面，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展。
(三)、使用費(fèi)：創(chuàng)新未均衡
1、農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題是公共產(chǎn)品供給過剩與分?jǐn)偧夹g(shù)困難的體現(xiàn)
農(nóng)村人民公社解體以后，新成立的鄉(xiāng)政府相應(yīng)設(shè)立了鄉(xiāng)財(cái)政，但其支出范圍在傳統(tǒng)制度內(nèi)非常有限，“收費(fèi)”成為彌補(bǔ)農(nóng)村公共品供給短缺的主要制度創(chuàng)新形式。制度的形成過程是一個(gè)多次博奕的過程，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題反復(fù)引起關(guān)注就是各方討價(jià)還價(jià)的表現(xiàn)。而農(nóng)民壓力集團(tuán)的缺乏,使農(nóng)村制度外公共品供給的決策程序成了自上而下的單方意愿。從中央到村組，各級(jí)政府各個(gè)部門都有權(quán)出臺(tái)各種收費(fèi)、集資、攤派項(xiàng)目，而其使用過程卻根本不受監(jiān)督，造成了部分公共資源的揮霍浪費(fèi)。地方資本原始積累水平?jīng)Q定了區(qū)域間農(nóng)村公共品成本分?jǐn)偡绞降腻漠悺＝?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)基層政府的運(yùn)作建立在集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，有條件通過以工補(bǔ)農(nóng)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。而越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)越依賴收取稅費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)，1996年我國農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)集體提留攤派和上交集體承包任務(wù)，東部地帶60.9元，其中上海、廣東、天津集體提留和攤派分別僅為3.41元、6.21元、12.78元。中部地帶97.1元，其中黑龍江、河南、湖北集體提留和攤派分別為172.73元、71.51元和70.51元，西部地帶新疆負(fù)擔(dān)上交和提留141.8元，其他省區(qū)27.3元。農(nóng)業(yè)省份負(fù)擔(dān)最重。目前被農(nóng)民基本認(rèn)可的是中央關(guān)于農(nóng)民負(fù)擔(dān)不得超過上年人均純收入的5％的政策。然而不論是以鄉(xiāng)還是村平均收入計(jì)提,在農(nóng)民收入差距較大的情況下，都違背了公平負(fù)擔(dān)的原則。主要原因，還是鄉(xiāng)村政府很難弄清千家萬戶的實(shí)際收入水平，為了降低交易成本，只能按田畝或人口或田畝與人口的結(jié)合來平攤稅費(fèi)。實(shí)際上使從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶處于不利地位。出現(xiàn)了農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的累退現(xiàn)象(葉興慶，19 97)。農(nóng)民收入截面資料證實(shí)這一現(xiàn)象。1992年，全國農(nóng)民收入十等份分組中，稅收負(fù)擔(dān)率從最低收入戶的4.2％下降到最高收入戶的1.2％；集體提留的負(fù)擔(dān)率從低收入戶的9.6％下降到最高收入戶的2.3％。稅收差異較小，而集體提留差異較大，急待規(guī)范。而從財(cái)政得到收入的比重則相對(duì)平均，說明財(cái)政對(duì)農(nóng)村貧困農(nóng)戶的轉(zhuǎn)移支付機(jī)制還遠(yuǎn)沒有形成。最近農(nóng)業(yè)部關(guān)于農(nóng)民收入及農(nóng)民負(fù)擔(dān)統(tǒng)計(jì)“鄉(xiāng)改村”的意見，初衷雖好卻反而增加了制度運(yùn)行的交易費(fèi)用，其可行性和科學(xué)性值得商榷。
２、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)公糧制的逆市場(chǎng)化性質(zhì)
1993年以來，我國在安徽、河北、湖北、河南等七個(gè)農(nóng)業(yè)省份50多個(gè)縣市進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)制度改革試點(diǎn)工作，主要經(jīng)驗(yàn)是實(shí)行“公糧制”。主要內(nèi)容包括：稅費(fèi)統(tǒng)籌、折實(shí)征收、依率納糧、取消定購、午六秋四、兩次交清、一定三年、不增不減、糧站收糧、財(cái)政結(jié)算、稅歸國庫、費(fèi)歸鄉(xiāng)村、費(fèi)用包干、村有鄉(xiāng)管、嚴(yán)格收支、帳目公開。一些學(xué)者則建議在公糧制的基礎(chǔ)上“費(fèi)改稅”，即把鄉(xiāng)統(tǒng)籌和村提留改為農(nóng)業(yè)稅或鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會(huì)收益稅，不一定折實(shí)征收，這比較適合于非糧食主產(chǎn)區(qū)的實(shí)際。還有渦陽等地的“稅費(fèi)大包干”形式，也是強(qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)一并交納，但在管理上實(shí)行“鄉(xiāng)稅村費(fèi)制”，即打破鄉(xiāng)財(cái)政和鄉(xiāng)統(tǒng)籌的界限，將鄉(xiāng)級(jí)資金統(tǒng)一納入財(cái)政收支范圍管理;純集體資金由鄉(xiāng)集體經(jīng)濟(jì)組織管理。以行政村農(nóng)民純收入為稅費(fèi)征收的依據(jù)，在收取方式上實(shí)行“貨幣稅現(xiàn)制”，分村核算，仍然保留糧食定購。以公糧制為影響最大。公糧制以及其它稅費(fèi)改革形式能夠解決一些農(nóng)村工作中存在的矛盾。其主要作用是有利于完成糧食定購任務(wù)。國家為了彌補(bǔ)公糧與糧食儲(chǔ)備需求間的缺口，至今每年仍然向農(nóng)民下達(dá)糧食定購任務(wù)。但糧食定購價(jià)格往往低于市場(chǎng)價(jià)格，許多農(nóng)民并不愿意把糧食賣給國家。為此，鄉(xiāng)村干部每年要耗費(fèi)大量精力到農(nóng)戶家中催糧。實(shí)行公糧制后，征收農(nóng)林特產(chǎn)稅、三提五統(tǒng)費(fèi)等資金也折征糧食，使得新公糧數(shù)量超過了定購任務(wù)量，有利于確保國家掌握糧源。然而公糧制并沒有從根本上理順農(nóng)村經(jīng)濟(jì)分配關(guān)系。主要弊端是價(jià)格暗拿范圍擴(kuò)大。公糧制的基礎(chǔ)是計(jì)劃價(jià)格，由于農(nóng)業(yè)稅征實(shí)的結(jié)算價(jià)以及定購糧的收購價(jià)與糧食市場(chǎng)價(jià)存在一定的強(qiáng)制性價(jià)格差。公糧制一方面放棄了農(nóng)業(yè)稅以外的定購部分，一方面卻把更多的農(nóng)林特產(chǎn)稅、三提五統(tǒng)費(fèi)等以定購價(jià)折征實(shí)物，無疑會(huì)更多地套取差價(jià)款（增額即所謂“第三塊資金”），暗拿農(nóng)民部分收益。另外“公糧制”并沒有改變稅收制度。農(nóng)業(yè)稅收實(shí)際負(fù)擔(dān)過低的狀況依然如故，稅收的調(diào)節(jié)功能根本不能發(fā)揮；農(nóng)林特產(chǎn)稅折實(shí)征收糧食也不利于商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。把稅費(fèi)合一按田畝平攤折實(shí)征收，將直接增加承包耕地從事種植業(yè)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，不符合合理負(fù)擔(dān)原則。折實(shí)征收也存在風(fēng)險(xiǎn)。公糧制恢復(fù)征收公糧，是為了實(shí)物保值。然而能否保值取決于糧食市場(chǎng)的供需狀況。糧食緊俏時(shí)，價(jià)揚(yáng)銷暢，各方受益;糧食過剩時(shí)，價(jià)跌滯銷，糧食部門難以變現(xiàn)，即使低價(jià)售出也往往公糧款少于原先的稅費(fèi)總額，國家稅收、糧站差價(jià)、鄉(xiāng)村提留三者提襟見肘，容易引起稅費(fèi)主體利益矛盾。
３、使用費(fèi)是適合地方政府運(yùn)用的收入形式
稅外使用費(fèi)征收制度是改革以后我國城鄉(xiāng)普遍出現(xiàn)的一種制度安排，它是在中央統(tǒng)收統(tǒng)支體制未作根本改變情況下，適應(yīng)地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的制度創(chuàng)新。實(shí)際上使用費(fèi)是許多國家都存在的一種受益人為交換政府機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)或商品而繳納的費(fèi)用，它有別于與具體支出項(xiàng)目無聯(lián)系的強(qiáng)迫征收的稅收，是比較適合地方政府運(yùn)用的收入形式。實(shí)行向大多數(shù)使用者或受益者按邊際成本價(jià)格收費(fèi)，有利于降低對(duì)公共產(chǎn)品低價(jià)和補(bǔ)貼所造成的效率損失，有利于收回成本，也更便于群眾監(jiān)督(世界銀行1988）。使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下被人為壓低了的公共產(chǎn)品價(jià)格得以逐步提高，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然規(guī)律。當(dāng)然，收取規(guī)費(fèi)雖然為地方政府增加公共投資發(fā)展經(jīng)濟(jì)提供了一個(gè)重要的資金來源，但也是區(qū)域經(jīng)濟(jì)同構(gòu)、部門利益膨脹、腐敗問題滋生的溫床。關(guān)鍵是政府部門及其企事業(yè)單位轉(zhuǎn)嫁其低效率，并依靠其行政權(quán)力和壟斷地位牟取私利。機(jī)構(gòu)改革和引入競(jìng)爭(zhēng)是治本之策。
我國目前使用費(fèi)作為強(qiáng)制性制度變遷的產(chǎn)物，仍然處于制度非均衡狀態(tài)。為了規(guī)范集體提留而進(jìn)行“費(fèi)改稅”，雖然有利于抑制費(fèi)的膨脹，但也割斷了費(fèi)的來源和使用上的對(duì)應(yīng)關(guān)系，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的作法未嘗不會(huì)以更為強(qiáng)制性的面目出現(xiàn)，實(shí)際上是減少了博弈的渠道。在過渡時(shí)期，改革隨時(shí)會(huì)調(diào)整分配關(guān)系，“費(fèi)改稅”后肯定會(huì)降低其靈活性，使經(jīng)濟(jì)關(guān)系不能夠及時(shí)調(diào)整。再說費(fèi)的提取和分?jǐn)傇诘貐^(qū)間差別很大，很難制定一個(gè)放之四海而皆準(zhǔn)的統(tǒng)一政策。而且隨著收入水平提高和社會(huì)分層，一些公共產(chǎn)品會(huì)逐步轉(zhuǎn)化為俱樂部產(chǎn)品，例如新興的農(nóng)業(yè)科技協(xié)會(huì)對(duì)相關(guān)農(nóng)業(yè)技術(shù)的需求;甚至成為私人產(chǎn)品，如大型農(nóng)業(yè)機(jī)械設(shè)備等。我們也可以將一些外部性較大的公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為排他性產(chǎn)權(quán)，如一些地方將小型農(nóng)田水利設(shè)施承包�？傊�，至少在兩個(gè)轉(zhuǎn)變還未完成的時(shí)期內(nèi)，保留使用費(fèi)形式是有利的。
４、抑制不合理負(fù)擔(dān)的根本途徑是建立農(nóng)村公共選擇制度
擴(kuò)大基層民主，建立和完善村民自治、村務(wù)公開制度，使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給決策程序?qū)崿F(xiàn)由“自上而下”向“自下而上”轉(zhuǎn)變，達(dá)到由社區(qū)內(nèi)部對(duì)公共產(chǎn)品的需求來決定公共產(chǎn)品供給的目標(biāo)(葉興慶，1997），是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的根本途徑。提高同意一致性的另一條作法是認(rèn)真執(zhí)行<<中共中央國務(wù)院關(guān)于切實(shí)做好減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的決定>>，推廣農(nóng)村集體提留三項(xiàng)制度，即預(yù)決算制度、監(jiān)督卡制度和定向?qū)徲?jì)制度。并對(duì)貧困戶免除稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)禁不顧收入差異而平均攤派的錯(cuò)誤作法。
二、
據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，我國農(nóng)村總體分配格局為：1996年在全國農(nóng)村可分配凈收入中，國家稅收1536.7億元，占7.3％;鄉(xiāng)村提留統(tǒng)籌679.7億元，占3.2％;農(nóng)民經(jīng)營所得15971.6億元，占76.6％，加上從集體再分配收入農(nóng)民所得總額為16237億元。1995年鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌費(fèi)68.1％由農(nóng)民家庭經(jīng)營負(fù)擔(dān)，村提留63.9％由村組集體經(jīng)營、33.9％由家庭經(jīng)營負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)辦和聯(lián)戶企業(yè)負(fù)擔(dān)的提留統(tǒng)籌分別占8.2％和1.22％。我們根據(jù)農(nóng)調(diào)總隊(duì)和農(nóng)業(yè)部有關(guān)資料推算，1996年全國農(nóng)民家庭負(fù)擔(dān)稅收350.57億元，上交集體承包任務(wù)259.09億元，集體提留攤派377.69億元，義務(wù)工和積累工折價(jià)最少455.15億元（工價(jià)每個(gè)勞動(dòng)日6.7元），農(nóng)產(chǎn)品定購差價(jià)514.96億元，可計(jì)算的農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額為1957.46億元，約占當(dāng)年第一產(chǎn)業(yè)增加值的14.4％，其中稅收僅占農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額的17.9％；農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)213元，占當(dāng)年農(nóng)民純收入的11％。如果考慮剪刀差貢奉額可能已經(jīng)超過1000億元，則農(nóng)民負(fù)擔(dān)更重，而國家所得卻寥寥。農(nóng)村稅費(fèi)制度改革與農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題主要是協(xié)調(diào)價(jià)稅費(fèi)三方利益，突出表現(xiàn)在價(jià)稅關(guān)系上。農(nóng)村公共產(chǎn)品制度改革必須兼顧區(qū)域分類、循序漸進(jìn)。
(一）、循序漸進(jìn)：宏觀綜合改革
宏觀分配制度綜合改革是農(nóng)村第二步改革的突破口，其基本思路是:減購、放價(jià)、改稅、規(guī)費(fèi)，相應(yīng)提高財(cái)政支援農(nóng)業(yè)的比重 。
１、改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制。我國糧食與棉花購銷體制至今仍然具有濃厚的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，其不但通過征購和剪刀差方式分享農(nóng)業(yè)剩余，而且已經(jīng)企業(yè)化的糧食和供銷部門通過逆向和滯后調(diào)節(jié)放大農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)波動(dòng)，從中牟利�！熬盼濉逼陂g，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)化改革可以從以下幾方面來保護(hù)農(nóng)民利益。(1)，減少定購糧食數(shù)量，重點(diǎn)保證城鎮(zhèn)低收入人口口糧和其它必保用糧的需求；價(jià)格隨行就市，結(jié)合社會(huì)保障制度定向補(bǔ)貼貧困階層。完善糧食專儲(chǔ)制度，最后達(dá)到國家只管專儲(chǔ)糧。通過減購放價(jià)減少國家和農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，使農(nóng)民通過市場(chǎng)獲得更多的利益。(2)，加大國有糧食企業(yè)體制改革的力度，從機(jī)構(gòu)、人員、財(cái)務(wù)、管理、倉儲(chǔ)等方面分離政策性職能和經(jīng)營性職能，建立國家糧食儲(chǔ)備體系，使糧食企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展的獨(dú)立經(jīng)營者。并且鼓勵(lì)扶持農(nóng)墾、農(nóng)業(yè)、外貿(mào)及民營糧食企業(yè)發(fā)展，通過培育多元化的市場(chǎng)主體，減少壟斷經(jīng)營對(duì)農(nóng)民利益的侵蝕。(3)，加強(qiáng)國家宏觀調(diào)控能力，完善糧食風(fēng)險(xiǎn)基金、糧食專儲(chǔ)制度和糧食貿(mào)易體制，促進(jìn)產(chǎn)銷區(qū)糧食貿(mào)易的市場(chǎng)化，重點(diǎn)保護(hù)糧食主產(chǎn)區(qū)的利益，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展。
２、農(nóng)業(yè)稅收制度改革�，F(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制的根本改革，比較理想的方案是取消目前相互脫節(jié)的農(nóng)業(yè)各稅，代之以統(tǒng)一的農(nóng)村“土地稅＋產(chǎn)品稅”的稅收模式。(1)、土地稅。農(nóng)村土地稅的征稅對(duì)象是使用農(nóng)村土地從事生產(chǎn)的行為。這一方面是為了保護(hù)極度稀缺的耕地資源，控制濫占濫用土地行為；一方面是調(diào)節(jié)土地使用者從土地上因肥力和位置不同而獲得的級(jí)差收益。應(yīng)該制定相應(yīng)的差別稅率，調(diào)節(jié)農(nóng)業(yè)用地和非農(nóng)業(yè)用地、劣等地和優(yōu)等地的使用。對(duì)從事山地、草原、荒地、灘涂等開發(fā)性生產(chǎn)的項(xiàng)目，可給予一定時(shí)期的免稅；對(duì)貧困地區(qū)劣等耕地或因受自然災(zāi)害而減產(chǎn)或絕收者應(yīng)該減免稅收。凡經(jīng)國家土地部門批準(zhǔn)征用的耕地，并已按規(guī)定交納了耕地占用稅的，應(yīng)從占有當(dāng)年起依法核減農(nóng)業(yè)稅任務(wù)基數(shù)。對(duì)達(dá)到征稅條件，超過免稅期限的新墾和復(fù)墾耕地，及時(shí)調(diào)增農(nóng)業(yè)稅任務(wù)。計(jì)稅土地面積全部依據(jù)土地詳查的結(jié)果。農(nóng)村土地稅的規(guī)�？蓞⒄漳壳稗r(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)稅附加、耕地占用稅以及農(nóng)林特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅及其附加確定。其中種植糧食作物的耕地可以征實(shí)，或折收代金，以當(dāng)?shù)仄骄袌?chǎng)價(jià)格結(jié)算。(2)，產(chǎn)品稅。農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)品稅的納稅對(duì)象是一切農(nóng)副產(chǎn)品的銷售收入。實(shí)行隨售隨征，多售多征，少售少征，不售不征的原則。主要為了調(diào)節(jié)糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物、林產(chǎn)品、畜產(chǎn)品、水產(chǎn)品等的收益差別。其稅率可以依據(jù)不 同農(nóng)產(chǎn)品的成本利潤率實(shí)行差別稅率。其征收規(guī)模可參照現(xiàn)有糧棉差價(jià)款或剪刀差貢奉額的一定比例來確定。使原來由糧棉種植者負(fù)擔(dān)的暗稅轉(zhuǎn)移到其他比較收益較高的農(nóng)產(chǎn)品上來�？紤]到目前規(guī)模較小的農(nóng)業(yè)各稅與土地價(jià)值不符，而剪刀差貢奉較大又不利于產(chǎn)品稅的征收，在設(shè)計(jì)稅制時(shí)可以適當(dāng)調(diào)增土地稅的規(guī)模(稅率)，相應(yīng)降低產(chǎn)品稅的規(guī)模(稅率)。
農(nóng)村宏觀分配綜合改革就是要通過徹底取消農(nóng)產(chǎn)品定購制度，將剪刀差積累方式已經(jīng)嚴(yán)重具有的外部性內(nèi)部化，在降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，適當(dāng)提高財(cái)政農(nóng)業(yè)收入和支出的比重。當(dāng)然，隨著工業(yè)化的發(fā)展，國家將有能力在公共預(yù)算范圍內(nèi)逐步加大對(duì)農(nóng)業(yè)的支持、保護(hù)和服務(wù)。
（二）、區(qū)域分類：四種分配模式
我國地域遼闊，自然條件差異十分明顯;經(jīng)過地方主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)差距更為擴(kuò)大。一方面是傳統(tǒng)體制形成的存量分配關(guān)系的影響依然普遍存在;一方面是增量改革所形成的新分配關(guān)系的作用日益增強(qiáng)，以至形成不同的地區(qū)分配模式。如何確保改革政策在不同區(qū)域內(nèi)都具有可操作性，是農(nóng)村改革的難點(diǎn)之一。為了搞清楚農(nóng)村分配關(guān)系的地區(qū)差異，我們利用農(nóng)調(diào)總隊(duì)１９９６年住戶調(diào)查分省資料中的農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)凈收益水平及其農(nóng)民家庭負(fù)擔(dān)的稅收、上交集體承包任務(wù)、集體提留和攤派、農(nóng)產(chǎn)品（糧棉）定購差價(jià)和農(nóng)民純收入的分配結(jié)構(gòu)６個(gè)指標(biāo)，經(jīng)過標(biāo)準(zhǔn)化處理和計(jì)算機(jī)ＳＡＳ軟件平均距離法聚類分析，根據(jù)新類的均方根標(biāo)準(zhǔn)偏差和聚類過程圖判斷，確定將全國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)分配劃分為四種模式。
１、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)分配模式：一類地區(qū)包括廣東、浙江、北京、福建、江蘇、天津和上海７個(gè)地區(qū)，地處我國東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。作為改革前就是我國最發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)地區(qū)，其稅收、上交和定購任務(wù)絕對(duì)量一般較多，但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展比重已經(jīng) 降到全國的最低水平。隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，耕地大量減少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)萎縮，已經(jīng)成為我國主要的缺糧省份，一些地區(qū)絕對(duì)負(fù)擔(dān)水平也較低。改革后傳統(tǒng)制度外新興的公共產(chǎn)品的成本主要被發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)支付。農(nóng)民負(fù)擔(dān)的集體提留攤派和社會(huì)集資罰款等較少。充裕的地方財(cái)政使農(nóng)村分配關(guān)系十分寬松，往往藏富于民。雖然也存在少量的農(nóng)村貧困人口，但是在“九五”期間將提前完成扶貧攻堅(jiān)任務(wù)。農(nóng)民收入水平及其占凈收益的比重均很高。
２、特殊經(jīng)濟(jì)分配模式：二類地區(qū)包括云南、貴州、海南、廣西、西藏、青海、甘肅、山西８?jìng)�(gè)地區(qū)，地處我國南部邊疆和北方次邊緣區(qū)。受自然條件和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的制約，人均耕地雖多但生產(chǎn)力水平較低，糧食生產(chǎn)缺乏比較優(yōu)勢(shì);山地較多在經(jīng)濟(jì)作物、林業(yè)、牧業(yè)方面各有所長，是我國第二大缺糧區(qū)域，糧棉定購貢獻(xiàn)一般較低。由于是我國主要的民族地區(qū)和貧困地區(qū)，國家給予一定的政策優(yōu)惠和支持，稅收特別是上交和提留很低。雖然農(nóng)民所得占凈收益比重接近發(fā)達(dá)地區(qū)，但是收入水平卻是全國最低的。
３、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)分配模式：三類地區(qū)包括湖北、湖南、江西、安徽、河南、山東、河北、陜西、寧夏、四川、重慶１１個(gè)地區(qū)，一般地處我國內(nèi)陸，是我國重要的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)主產(chǎn)地區(qū)。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)：１９９６年其占全國總量的比重，耕地面積45.5％、鄉(xiāng)村人口57.5％、糧食51.8％、棉花60.3％、油料67.3％、蔬菜56.0％、肉類產(chǎn)量56.8％。除個(gè)別地區(qū)外鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展處于中等水平。由于承擔(dān)農(nóng)產(chǎn)品有效供給任務(wù)較重，而人地關(guān)系緊張，是我國農(nóng)民負(fù)擔(dān)矛盾最為突出的區(qū)域。
４、規(guī)模經(jīng)濟(jì)分配模式：四類地區(qū)包括黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古、新疆５個(gè)地區(qū)，地處我國北部邊疆。突出特點(diǎn)是邊疆土地遼闊而人口密度較低，解放以后開發(fā)性農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，農(nóng)民人均擁有耕地面積近５畝，是全國平均水平的4.7倍。農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平高，取得了規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益。東北與內(nèi)蒙古是我國新興的商品糧基地，每年有大量玉米、大豆等糧食調(diào)運(yùn)南方;新疆是新興的棉花產(chǎn)區(qū)，產(chǎn)量已占全國的22.4％，又都是我國北方主要的牧區(qū)或林區(qū)。按農(nóng)民人均計(jì)算的稅收、上交和提留均達(dá)70多元，糧棉定購差價(jià)更是174.24元，是全國平均水平的3.1倍。雖然農(nóng)民所得僅占凈收益的82.66％，但是純收入仍然處于中上水平。規(guī)模經(jīng)濟(jì)彌補(bǔ)了分配偏差。（見表2）
表2 我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)收益分配的地區(qū)模式 單位：元 %
農(nóng)村家庭經(jīng)濟(jì)凈收益(元) 國家稅收 上交承包任務(wù) 集體提留攤派 農(nóng)產(chǎn)品定購差價(jià) 農(nóng)民純收入
人均 比重 人均 比重 人均 比重 人均 比重 人均 比重
全 國 2089.47 38.13 1.82 28.18 1.35 41.08 1.97 56.01 2.68 1926.1 92.18
一類地區(qū) 3490.39 32.43 0.93 34.56 0.99 14.09 0.40 41.31 1.18 3368.0 96.49
二類地區(qū) 1451.69 23.75 1.64 8.13 0.56 10.07 0.69 17.25 1.19 1392.5 95.92
三類地區(qū) 1848.29 36.32 1.97 22.95 1.24 52.12 2.82 49.90 2.70 1687.0 91.27
四類地區(qū) 2262.13 72.22 3.19 70.18 3.10 75.54 3.35 174.24 7.70 1870.0 82.66
資料來源：據(jù)農(nóng)調(diào)總隊(duì)<<中國農(nóng)村住戶調(diào)查資料>>(1996年)計(jì)算
制定我國農(nóng)村政策應(yīng)該注意力求政策統(tǒng)一并兼顧區(qū)域特點(diǎn)：第一，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域化分工是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律，應(yīng)該盡快徹底改革農(nóng)產(chǎn)品流通體制，取消糧棉定購任務(wù)和省際調(diào)撥計(jì)劃，建立全國統(tǒng)一的商品大市場(chǎng)，減少農(nóng)業(yè)主產(chǎn)區(qū)的利益流失。深化糧食省長負(fù)責(zé)制，消除阻礙農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域分工的副作用，國家財(cái)政農(nóng)業(yè)投資應(yīng)該重點(diǎn)支持三類和四類地區(qū)。通過轉(zhuǎn)移支付扶持中西部貧困地區(qū)，并促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向東部發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移。在全國糧食供需格局從供給制約向需求制約轉(zhuǎn)變的過程中，應(yīng)該真正落實(shí)糧食保護(hù)價(jià)制度，防止盲目進(jìn)口沖擊國內(nèi)市場(chǎng)。第二，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的改革，地方政府參與企業(yè)分配的渠道會(huì)進(jìn)一步規(guī)范，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)自身經(jīng)營也不太景氣的情況下，尤其是發(fā)展已經(jīng)滯后的不發(fā)達(dá)地區(qū)，靠隨意提留以工補(bǔ)農(nóng)希望不可太高，應(yīng)該加強(qiáng)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的稅收工作。分稅制亦可能不足以刺激發(fā)達(dá)地區(qū)提高農(nóng)業(yè)稅收和提留水平，中央應(yīng)該采取與地方政府分享土地增殖收益的方式，適當(dāng)放松東部發(fā)達(dá)地區(qū)的非農(nóng)建設(shè)用地，集中資金增加中西部農(nóng)業(yè)投資。第三，解決公共財(cái)政中嚴(yán)重的收入來源和支出“負(fù)向不對(duì)稱”問題的關(guān)鍵是限制對(duì)東部地帶的各種優(yōu)惠，理順資源性產(chǎn)品的價(jià)格體系，相反應(yīng)該根據(jù)能力原則提高東部對(duì)中西部地區(qū)的支持。
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