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論我國土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)
內(nèi)容提要: 隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善，城市化進程快速推進，因土地用途改變、土地利用集約度的提高而產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟利益的權(quán)利歸屬和利益分配必須借助土地發(fā)展權(quán)制度予以解決。土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)問題，直接關(guān)系到土地發(fā)展權(quán)的法律制度設(shè)計。這既是一個不容回避的理論問題，又是一個極為重要的實踐問題。以傳統(tǒng)公權(quán)與私權(quán)二分法來定性土地發(fā)展權(quán)，已經(jīng)顯示出無法克服的局限性。我國土地發(fā)展權(quán)具有二重性，既是一項具有私權(quán)性的財產(chǎn)權(quán)，又具有濃厚的國家干預(yù)色彩，應(yīng)當(dāng)將其定性為經(jīng)濟法意義上的權(quán)利。
土地發(fā)展權(quán)，是土地變更為不同使用性質(zhì)之權(quán)，如由農(nóng)地變更為城市建設(shè)用地。創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)后，其他一切土地的財產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)以目前已經(jīng)編定的正常使用的價值為限，即土地所有權(quán)的范圍，以現(xiàn)在已經(jīng)依法取得的既得權(quán)利為限。至于此后變更土地使用類別的決定權(quán)則屬于發(fā)展權(quán)。[1]1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第一次建立土地發(fā)展權(quán)制度；1968年和1974年美國以州立法的形式分別建立土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)（tdr）和土地發(fā)展權(quán)征購（pdr）制度；1975年法國公布《改革土地政策的法律》，以“建筑權(quán)”的方式解決土地利用集約度提高而產(chǎn)生的土地發(fā)展權(quán)問題。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善，城市化進程快速推進，因土地用途改變、土地利用集約度的提高而產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟利益的權(quán)利歸屬和利益分配問題，必須借助土地發(fā)展權(quán)制度予以解決。Www.11665.coM土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)問題，直接關(guān)系到土地發(fā)展權(quán)法律制度設(shè)計，既是一個不容回避的理論問題，又是一個極為重要的實踐問題，因而探討土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)很有意義。
一、公權(quán)與私權(quán)劃分的意義及局限性
（一）公權(quán)與私權(quán)劃分的意義
在法律上，有公權(quán)與私權(quán)之分。公權(quán)與私權(quán)的提法，最早源于古羅馬法學(xué)家烏爾比安關(guān)于公法與私法的劃分。公權(quán)是公益方面的權(quán)利，或者保護公共利益方面的權(quán)力；私權(quán)是公民之間或私人團體之間，涉及私得、私心、私欲等方面的權(quán)利。這種公私權(quán)劃分一直被西方政治家、法學(xué)家所沿用。我國理論界在幾十年前也有過公權(quán)私權(quán)的說法，后來很少。但改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和不斷發(fā)展，法學(xué)界關(guān)于公權(quán)與私權(quán)的劃分又討論得非常熱烈。
區(qū)分公權(quán)與私權(quán)的意義在于確定權(quán)利的性質(zhì)，應(yīng)從何種角度進行法律規(guī)定，采用何種救濟方法，以及案件由何種性質(zhì)的法院或?qū)徟型徖�，適用何種程序等等。公權(quán)與私權(quán)劃分的意義，還可以從法律觀念層面剖析。公權(quán)觀念認為，國家應(yīng)凌駕于社會和人民之上，國家利益應(yīng)絕對優(yōu)先于一切個人利益，一切法律、法規(guī)都是國家意志的體現(xiàn)，一切權(quán)利、權(quán)力都源于國家的授權(quán)。一切領(lǐng)域、一切關(guān)系都應(yīng)受國家行政權(quán)力的支配，個人的一切行為都須得到國家的許可，國家擁有絕對不受限制的權(quán)力。公權(quán)觀念支配之下的國家行政，強調(diào)政府對社會、對人民的“管理”，屬于“管制行政”。私權(quán)觀念認為，國家之所以存在，目的在于保護個人的私權(quán)，個人的私權(quán)神圣不可侵犯，非基于社會公共利益的目的和依據(jù)法定程序，不受剝奪和限制。國家公權(quán)力的活動范圍主要是政治生活領(lǐng)域，民事生活領(lǐng)域?qū)嵭兴椒ㄗ灾卧瓌t，即由法律地位平等的當(dāng)事人協(xié)商決定他們之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，國家原則上不作干預(yù)，只在發(fā)生糾紛不能通過協(xié)商解決時，才由國家司法機關(guān)出面裁決。一切法律、法規(guī)都是人民意志的體現(xiàn)，國家的權(quán)力來自人民的授權(quán)。私權(quán)觀念支配之下的國家行政，強調(diào)對社會、對人民的“服務(wù)”，屬于“服務(wù)行政”。為進一步理解公權(quán)與私權(quán)區(qū)分的意義，有必要從與公權(quán)、私權(quán)相對應(yīng)的另一對范疇來把握。公法、私法是與公權(quán)、私權(quán)相對應(yīng)的一對范疇。一般理解，公法上的權(quán)利即公權(quán)；私法上的權(quán)利即私權(quán)。由于社會生活中存在兩類不同性質(zhì)的關(guān)系──平等主體之間的、不需要國家公共權(quán)力參與的關(guān)系與不平等主體之間的、需要國家公共權(quán)力參與的關(guān)系，于是產(chǎn)生了作為不同調(diào)整手段的私法、公法。[2]
在市場經(jīng)濟條件下，公法、私法的差異是客觀存在的，對它作出適當(dāng)?shù)膮^(qū)分也是必要的。私法的實質(zhì)在于保障合法的私權(quán)利，公法的實質(zhì)在于正確運用國家的公權(quán)力（包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)）。構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟法律體系，既要有私法，又要有公法。建立社會主義市場經(jīng)濟法律制度，必須承認公法、私法的區(qū)別并正確劃分它們的界限。[3]同理，建立社會主義市場經(jīng)濟法律制度，也必須正確劃分公權(quán)與私權(quán)。
（二）公權(quán)與私權(quán)劃分的局限性
公權(quán)與私權(quán)劃分具有積極意義，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展也表現(xiàn)出一定的局限性。在自由資本主義時期，商品生產(chǎn)和商品交換基本上屬于私人自治的事情，國家或政府基本上不加干預(yù)。所以，公權(quán)與私權(quán)的區(qū)分在自由資本主義時期發(fā)揮的作用非常突出。然而，隨著資本主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，自由資本主義發(fā)展到壟斷階段，傳統(tǒng)私法領(lǐng)域不得不由國家或政府介入，公法與私法的界限變得模糊、完全自由的私權(quán)受到國家或政府的干預(yù)和限制�，F(xiàn)代社會經(jīng)濟關(guān)系的新變化，使得法律形態(tài)發(fā)生新變化，公權(quán)與私權(quán)的區(qū)分表現(xiàn)出很大的局限性�，F(xiàn)代社會進程發(fā)展中出現(xiàn)了“私法公法化，公法私法化”的現(xiàn)象�！皞鹘y(tǒng)的公法、私法同時適用于某一經(jīng)濟領(lǐng)域、某一經(jīng)濟關(guān)系的情況，不僅發(fā)生在公法、私法劃分本來就較為籠統(tǒng)的美國、英國，而且發(fā)生在公法、私法劃分十分嚴格的法國、德國。由此產(chǎn)生了一種新的法律形態(tài)——資本主義經(jīng)濟法。”“現(xiàn)代經(jīng)濟法的社會公共性特征，社會整體利益與個體利益的適當(dāng)協(xié)調(diào)，正是公法、私法兩種法律因素有機結(jié)合的結(jié)果和表現(xiàn)�！盵4]
在我國，隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和不斷發(fā)展，城市化進程快速推進，因土地用途改變、土地利用集約度的提高而產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟利益的權(quán)利歸屬和利益分配問題越來越成為社會關(guān)注的焦點。城市化、工業(yè)化所牽扯的土地利用問題，反映出土地利用利益的多元化。這種多元化的利益表明現(xiàn)代土地問題較之以前的土地問題更加復(fù)雜。現(xiàn)代一切土地問題的基礎(chǔ)，莫不從土地所有的社會利益與私利益之對立與調(diào)適上予以展開。因此，面對如此多樣化的現(xiàn)代土地問題，如僅依賴十九世紀(jì)末葉以來的權(quán)利濫用禁止與公共福利理論，或以十八、十九世紀(jì)土地所有權(quán)的絕對性理念予以回應(yīng)，顯然將不可能且不具有現(xiàn)實適宜性。[5]新的土地利益關(guān)系的出現(xiàn)必然導(dǎo)致法律關(guān)系的新變化，僅沿用傳統(tǒng)的公權(quán)與私權(quán)二分法來定性土地發(fā)展權(quán)，已經(jīng)顯示出無法克服的局限性。
二、國外土地發(fā)展權(quán)定性及評價
從國外土地發(fā)展權(quán)的法律規(guī)定來看，有的國家規(guī)定土地發(fā)展權(quán)歸政府或國家所有，有的國家規(guī)定土地發(fā)展權(quán)歸土地所有權(quán)人所有。國外關(guān)于土地發(fā)展權(quán)歸屬的不同規(guī)定是否可以認為土地發(fā)展權(quán)既可以被設(shè)計成為一種公權(quán)力而進行規(guī)范，又可以被設(shè)計成為一種私權(quán)利而進行規(guī)范呢？回答這一問題，必須聯(lián)系一國土地發(fā)展權(quán)制度設(shè)計的價值取向、目的和內(nèi)容來回答。
（一）公權(quán)力的定性及評價
第二次世界大戰(zhàn)后，英國基于國家重建和人口增加的壓力，加強了城市規(guī)劃和土地利用管理方面的研究以及法律制度建設(shè)工作。1942年公布了《阿斯瓦特報告》（uthwattreport）�！栋⑺雇咛貓蟾妗返脑S多成果和建議，特別是有關(guān)配置土地發(fā)展權(quán)的建議，對英國土地征收制度方面的改革起了關(guān)鍵作用。1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，一切私有土地將來的發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)歸國家所有，由國家獨占，實行“土地發(fā)展權(quán)國有化”。[6]法國1975年頒布法律規(guī)定了土地發(fā)展權(quán)的法定上限密度限制，即“建筑權(quán)”。超過法定上限密度限制的“建筑權(quán)”屬于地方政府所有，建筑開發(fā)人若想超過上限密度限制進行建筑，須向政府支付超過密度限制負擔(dān)款，即購買超過標(biāo)準(zhǔn)的建筑權(quán)。
英國土地發(fā)展權(quán)制度設(shè)計的價值取向關(guān)注“公平”，其目的在于建立一種對土地開發(fā)進行有限控制的機制。這種土地發(fā)展權(quán)的設(shè)計思路實際上構(gòu)成了英國土地用途管制方式，體現(xiàn)了英國土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)中濃厚的國家主義色彩，國家所有或國家獨占表征了國家是土地發(fā)展權(quán)唯一的權(quán)利主體，從而凸顯出土地發(fā)展權(quán)的國家和政府的公權(quán)力屬性。[7]
政府警察權(quán)又稱“警察權(quán)”，是公權(quán)力的代表。政府警察權(quán)是當(dāng)個人的權(quán)利與促進和維護的公眾健康、安全、道德和一般福利相沖突時，所允許的國家對個人進行干預(yù)的權(quán)利。警察權(quán)設(shè)置的目的在于保護公共衛(wèi)生、公共道德、公共安全和社會福利。就土地開發(fā)利用來講，為了向居民提供良好的環(huán)境，維護和改善生態(tài)環(huán)境，保存闊敞的歷史文化空間和古跡等公共目的，國家行使警察權(quán)對土地的開發(fā)利用進行調(diào)節(jié)管制。[8]雖然土地利用規(guī)劃或土地用途管制等政府警察權(quán)也能導(dǎo)致物質(zhì)利益的產(chǎn)生，但土地利用規(guī)劃與土地用途管制等政府警察權(quán)本身不是財產(chǎn)權(quán)利，不具有有償性且不可讓渡，而土地發(fā)展權(quán)則是一項財產(chǎn)權(quán)利，具有物權(quán)性和有償性且可以讓渡，這凸顯了土地發(fā)展權(quán)與土地利用規(guī)劃、土地用途管制等政府警察權(quán)相區(qū)別的重要特征。
鑒于警察權(quán)的公益性與行政管制性，土地利用規(guī)劃或土地用途管制，對于被規(guī)劃或管制對象的土地損失無需進行補償。這不僅降低了政府對土地開發(fā)利用行為的管制效率，而且更重要的是，消減了土地權(quán)利人對土地開發(fā)利用的積極性，不利于保護土地私權(quán)與國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。英國實行土地發(fā)展權(quán)國有化后，雖然使土地開發(fā)速度減緩，一定程度上遏制了對城市效區(qū)農(nóng)地的蠶食，但土地市場的買賣幾乎陷于停頓，急切需要使用土地的開發(fā)商不得不通過黑市交易獲得土地。土地發(fā)展權(quán)國有化使土地市場萎縮，阻礙了土地的正常使用，影響了經(jīng)濟發(fā)展。法國法律規(guī)定，超過法定上限密度限制的“建筑權(quán)”歸地方政府。這一規(guī)定實行初期，由于上限容積率水平限制過低，在很大程度上影響了私人開發(fā)土地的積極性，后來法國政府將密度（容積率）限制一再調(diào)整、逐步放寬。上述情況說明，將土地發(fā)展權(quán)定性為公權(quán)力并進行制度設(shè)計，其功效并不十分理想。
（二）私權(quán)利的定性及評價
二十世紀(jì)六十年代以來，美國在土地分區(qū)管制基礎(chǔ)上，仿照英國的做法，創(chuàng)設(shè)了土地發(fā)展權(quán)制度。與英國土地發(fā)展權(quán)制度不同的是，美國土地發(fā)展權(quán)制度通過兩種形式運行，即土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)（transfer of development right，簡稱tdr）和土地發(fā)展權(quán)征購（purchase of development of right，簡稱pdr）。這兩種土地發(fā)展權(quán)的制度設(shè)計盡管有一定差別，但都規(guī)定土地發(fā)展權(quán)歸土地所有權(quán)人所有。土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有權(quán)人所有，無論土地發(fā)展權(quán)被政府征購，還是轉(zhuǎn)讓給其他市場主體，原土地所有權(quán)人在得到一筆收入的同時，仍然可以繼續(xù)使用原來土地。
不僅如此，美國土地發(fā)展權(quán)的私權(quán)性還可以通過判例得到認證。在westmontgomery country citizensassoc.v. maryland-national capital park and planning commis-sion一案中，法院判決認為，土地所有權(quán)是一束權(quán)利，它包括對土地再開發(fā)和提高土地利用度的權(quán)利。[9]
二十世紀(jì)上半葉美國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，城市化速度加快。人口（包括移民）的大量增加，促使不堪重負的城市急劇向外擴張。城市向外擴張，占用大量農(nóng)地，給城市周邊的土地（特別是耕地）保護帶來巨大壓力。早在二十世紀(jì)二、三十年代，美國政府學(xué)習(xí)德國土地用途管制的做法，強化政府對土地利用的管理。到二十世紀(jì)六十年代，美國政府（主要是各州及地方政府）逐漸意識到土地用途管制制度對減少農(nóng)地流失，控制城市建設(shè)對郊區(qū)農(nóng)地的蠶食作用不明顯。土地用途管制制度不能完全奏效的一個重要原因是其缺乏激勵機制。政府要求農(nóng)地所有者按照規(guī)劃不對土地進行開發(fā)，或不允許出售給房地產(chǎn)開發(fā)商，但并沒有給予農(nóng)地所有者以經(jīng)濟上的補償。農(nóng)地所有者認為，政府的土地用途管制制度不僅使他們背上了不公平的負擔(dān)，而且侵犯了他們的私有財產(chǎn)權(quán)，越來越多的農(nóng)地所有者對政府土地用途管制制度不滿。二十世紀(jì)六十年代末，美國政府在實行土地用途管制制度的基礎(chǔ)上，仿照英國的做法，設(shè)置了土地發(fā)展權(quán)，建立了土地發(fā)展權(quán)制度。
美國土地發(fā)展權(quán)制度設(shè)計的價值取向注重“效率”，其目的在于建立一種土地保護的激勵機制。將土地發(fā)展權(quán)定性為一種財產(chǎn)性私權(quán)利，體現(xiàn)出保護土地所有權(quán)人土地發(fā)展性利益的訴求。美國土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（tdr）和土地發(fā)展權(quán)征購（pdr）兩種制度，都規(guī)定土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有人所有。在土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有人所有的制度條件下，無論土地發(fā)展權(quán)被政府征購，還是土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給土地開發(fā)者，原土地所有權(quán)人都能得到一筆可觀的收入，這樣做既保護了耕地，又調(diào)動了土地所有人保護土地的積極性。美國土地發(fā)展權(quán)制度實施40余年來，遍及全美國。[10]到2008年，美國有30個州建立了土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度，受保護的農(nóng)地、自然保護區(qū)和開放空間等達30萬英畝。[11]土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度和土地發(fā)展權(quán)征購制度的實施，不僅對城市郊區(qū)的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田起到了保護作用，而且隨著時間的推移，美國土地發(fā)展權(quán)制度內(nèi)容由最初的保護城市郊區(qū)的耕地，擴展到生態(tài)環(huán)境和有歷史意義的建筑、界標(biāo)等。美國土地發(fā)展權(quán)制度的成功經(jīng)驗，被其他國家或地區(qū)所借鑒。
三、土地發(fā)展權(quán)具有二重性
（一）土地發(fā)展權(quán)作為一項財產(chǎn)權(quán)具有私權(quán)性
英國土地發(fā)展權(quán)歸國家所有的制度設(shè)計和法國超過法定上限密度限制的“建筑權(quán)”歸地方政府所有的制度設(shè)計，都是將土地發(fā)展權(quán)作為一項獨立權(quán)利，從土地所有權(quán)中分離出來。換言之，土地發(fā)展權(quán)是作為一項能夠與土地所有權(quán)分割處分的財產(chǎn)權(quán)利。美國土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有者所有的制度安排，是將土地發(fā)展權(quán)規(guī)定為土地所有權(quán)人所有，但可與土地所有權(quán)分割處分，也是一項財產(chǎn)權(quán)利。由此可見，英國、法國和美國都是將土地發(fā)展權(quán)作為一項從土地所有權(quán)中分離出來的獨立的財產(chǎn)權(quán)利。這符合土地權(quán)利發(fā)展變化的一般規(guī)律。
土地作為人類賴以生存的不動產(chǎn)，從羅馬法開始就形成了一套有關(guān)土地所有與利用的法律制度。隨著人類社會的演進，土地所有權(quán)理論也已經(jīng)或正在發(fā)生一系列變革�！八袡�(quán)并非一個不變的概念，而是相對于爭論中的特定法律程序變化的�！盵12]法律發(fā)展史表明，所有權(quán)最基本和簡單的形態(tài)，是個人所有權(quán)，即個人對其財產(chǎn)排他的直接支配的權(quán)利。所有權(quán)具有絕對性、排他性、全面性，準(zhǔn)確地說是針對這種個人所有權(quán)處于靜止?fàn)顟B(tài)而言的。當(dāng)所有物上存在他物權(quán)時，所有權(quán)的特性便發(fā)生了變化，其權(quán)能和特征已不再是絕對的、排他的和全面的。當(dāng)所有人變?yōu)閺?fù)數(shù)時，這種個人所有權(quán)便成為共有權(quán)。法人制度產(chǎn)生以后，所有權(quán)又發(fā)生了新的突變，創(chuàng)設(shè)了法人所有權(quán)。原來的個人所有權(quán)變?yōu)檫x舉、監(jiān)督法人管理人員之權(quán)和按資取得收益權(quán)。[13]當(dāng)一棟樓房被區(qū)分為若干個部分時，又產(chǎn)生了建筑物區(qū)分所有權(quán)。當(dāng)?shù)叵碌V藏的開發(fā)利用為人們所重視時，采礦權(quán)又與土地所有權(quán)分離，產(chǎn)生了采礦權(quán)。當(dāng)人們對土地的利用不限于土地表面時，又產(chǎn)生了空間所有權(quán)和空間利用權(quán)�？傊�，個人所有權(quán)、共有權(quán)、法人所有權(quán)、建筑物區(qū)分所有權(quán)、采礦權(quán)、空間所有權(quán)和空間利用權(quán)，都是所有權(quán)在不同歷史時期發(fā)展變化的結(jié)果。所有權(quán)發(fā)展變化的一般規(guī)律表明，土地權(quán)利的設(shè)置必須隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展而有所變化�，F(xiàn)代的物權(quán)法更重視使用權(quán)的地位和作用，從所有權(quán)發(fā)展變化的一般規(guī)律來看，土地發(fā)展權(quán)作為一項財產(chǎn)權(quán)利從土地所有權(quán)中分離出來，符合土地權(quán)利發(fā)展變化的一般規(guī)律�？梢哉f土地發(fā)展權(quán)是具有私權(quán)利性的財產(chǎn)權(quán)。
所不同的是，英國、法國基于土地開發(fā)“漲價歸功”的理念，將土地發(fā)展權(quán)收歸國家或地方政府所有，私人土地所有權(quán)中不再包含未來的土地發(fā)展權(quán)，私人進行土地開發(fā)或提高建筑容積率時需向政府購買土地發(fā)展權(quán)；美國則允許私人土地所有者按一定規(guī)劃將其受限的發(fā)展權(quán)（不能進行實際開發(fā)利用的發(fā)展權(quán)）出售、轉(zhuǎn)移。
（二）土地發(fā)展權(quán)作為國家對土地利用關(guān)系的干預(yù)，又具有公權(quán)力性質(zhì)
土地發(fā)展權(quán)與法律賦予政府利用規(guī)劃和土地用途管制的政府警察權(quán)有一定聯(lián)系。基于政府警察權(quán)的存在，土地所有權(quán)受到限制，從而形成可與土地所有權(quán)分離的土地發(fā)展權(quán)。把土地發(fā)展權(quán)放在整個土地權(quán)利體系和土地開發(fā)利用過程中來判斷，土地發(fā)展權(quán)無處不顯示政府警察權(quán)的“身影”。正如有的學(xué)者所說：“土地發(fā)展權(quán)產(chǎn)生于國家對土地利用實施用途管制、規(guī)劃控制等公共干預(yù)的需要，在國外已經(jīng)成為城市土地開發(fā)的規(guī)劃控制、分區(qū)管制的一項重要制度手段�！盵14]從這個意義上看，土地發(fā)展權(quán)具有警察權(quán)的色彩，因此，土地發(fā)展權(quán)與普通財產(chǎn)權(quán)不同，普通的財產(chǎn)權(quán)具有相當(dāng)?shù)摹白杂尚浴保恋匕l(fā)展權(quán)的主體對客體土地開發(fā)的利用具有明顯的“限制性”�？梢哉f土地發(fā)展權(quán)又是公權(quán)力性質(zhì)的政府警察權(quán)。
四、我國土地發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)定性為經(jīng)濟法意義上的權(quán)利
鑒于土地發(fā)展權(quán)具有二重性，我國土地發(fā)展權(quán)應(yīng)當(dāng)定性為經(jīng)濟法意義上的權(quán)利，這不僅具有可行性，而且能夠準(zhǔn)確反映土地發(fā)展權(quán)的本質(zhì)特征，有利于正確設(shè)計土地發(fā)展權(quán)制度內(nèi)容，正確運用經(jīng)濟法的原則和手段，恰當(dāng)?shù)夭捎媒?jīng)濟法的救濟方法，保證我國土地發(fā)展權(quán)制度的貫徹實施。
（一）經(jīng)濟法已經(jīng)成為我國法律體系的基本部門之一
從可行性來看，經(jīng)濟法已經(jīng)成為我國法律體系的基本部門之一。法律部門的劃分是由社會經(jīng)濟條件決定的，而不是人們主觀想象的。關(guān)于我國法律體系的劃分，學(xué)術(shù)界和官方的意見基本一致。學(xué)術(shù)界的觀點是，“在憲法這一根本大法之下，主要有六大法律門類：行政法、刑法、民法、經(jīng)濟法、社會法和訴訟仲裁法�！盵15]官方的意見首先見于1999年5月26日《人民日報》刊登的全國人大法律委員會主任王維澄的講話。在該講話中王維澄指出：“我國的法律體系劃分為七個法律部門比較合適。即：憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法�！盵16]2001年3月9日李鵬委員長代表全國人民代表大會常務(wù)委員會所作的工作報告指出：“中國特色社會主義法律體系劃分為七個法律部門，即憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法�！盵17]2004年吳邦國委員長在全國立法工作會議上再次肯定了我國法律體系的劃分，“我們建設(shè)的中國特色社會主義法律體系，是以憲法為統(tǒng)帥，法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例等規(guī)范性文件在內(nèi)的，由七法律部門、三個層次的法律規(guī)范組成的協(xié)調(diào)統(tǒng)一整體”。[18]全國人大法工委、國務(wù)院法制辦編寫的《中華人民共和國法律》和《法律法規(guī)全書》都按照“七分法體例”編寫，“經(jīng)濟法”為其中一類。不難看出，學(xué)術(shù)界和官方關(guān)于我國法律體系的劃分基本一致。經(jīng)濟法已經(jīng)成為我國法律體系的基本部門之一。在我國，不僅“實踐意義上的經(jīng)濟法”客觀存在，而且官方的意見已將經(jīng)濟法定義為“調(diào)整因國家對經(jīng)濟活動的管理產(chǎn)生的社會關(guān)系的法律”。[19]“經(jīng)濟法作為上層建筑，有其相對的獨立性；比起其他法來，它是直接地針對經(jīng)濟領(lǐng)域內(nèi)的矛盾。調(diào)整有關(guān)經(jīng)濟關(guān)系的經(jīng)濟法律，行為的動機是經(jīng)濟的，內(nèi)容是經(jīng)濟的，發(fā)生或要求其發(fā)生的效果也主要是經(jīng)濟的。”[20]
（二）準(zhǔn)確反映土地發(fā)展權(quán)的本質(zhì)特征，有利于土地發(fā)展權(quán)制度貫徹實施
將土地發(fā)展權(quán)定性為經(jīng)濟法意義上的權(quán)利，能夠準(zhǔn)確反映土地發(fā)展權(quán)的本質(zhì)特征�，F(xiàn)代土地關(guān)系的新發(fā)展，使得公權(quán)與私權(quán)劃分的局限性凸顯出來，而經(jīng)濟法的出現(xiàn)克服了這一局限性�！敖�(jīng)濟法實現(xiàn)自己的價值追求，維護社會秩序和社會利益的基本方式就是公權(quán)力介入市場的自發(fā)秩序，將權(quán)力因素與資源、財產(chǎn)因素相結(jié)合，以實現(xiàn)社會正義�！盵21]經(jīng)濟發(fā)展權(quán)是指國家、組織和個人參與、從事經(jīng)濟建設(shè)，并能夠享受這些發(fā)展帶來的利益的權(quán)利。發(fā)展權(quán)包括兩個方面的權(quán)利：一為參與權(quán)；一為收益權(quán)。發(fā)展權(quán)的實質(zhì)在于對人類社會經(jīng)濟資源進行合理的配置，即提供平等的發(fā)展機會、獲得增量利益并享受這些利益。[22]國家干預(yù)是土地用途法定形態(tài)變更的實質(zhì)，土地發(fā)展權(quán)制度遵循國家干預(yù)之經(jīng)濟法理念。
我國土地立法具有突出的經(jīng)濟法色彩。首先，我國土地立法文件名稱多冠以“管理”二字。全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于土地方面通過了三個專門性的法律，即《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》（以下簡稱《城市房地產(chǎn)管理法》）和《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《農(nóng)村土地承包法》）。其中，《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》名稱冠以“管理”二字。立法文件的名稱是立法文件內(nèi)容的高度濃縮，具有很強的代表性。立法文件名稱中冠以“管理”二字，反映了國家或政府因素對市場經(jīng)濟關(guān)系，包括土地關(guān)系的影響，經(jīng)濟法特色明顯。其次，土地立法文件內(nèi)容反映出經(jīng)濟法的價值取向。經(jīng)濟法的價值取向是社會整體利益，我國土地立法文件，無論立法文件名稱中冠以“管理”二字，還是未冠以“管理”二字，其立法目的都反映出明顯的經(jīng)濟法價值取向，即從社會整體利益出發(fā)，調(diào)整在國家管理和協(xié)調(diào)國民經(jīng)濟運行過程中的經(jīng)濟關(guān)系。再次，經(jīng)濟法律規(guī)范居多。不同法律部門由不同法律規(guī)范所組成。經(jīng)濟法由一系列特定的經(jīng)濟法律規(guī)范所組成。民法由一系列民事法律規(guī)范組成。刑法由一系列刑事法律規(guī)范所組成。盡管在同一個土地法律文件中可能同時存在經(jīng)濟法律規(guī)范、民事法律規(guī)范和刑事法律規(guī)范。但從整體上看，在土地法律文件中，經(jīng)濟法律規(guī)范與民事法律規(guī)范、刑事法律規(guī)范相比較，經(jīng)濟法律規(guī)范居多。
綜上所述，把土地發(fā)展權(quán)放在整個土地權(quán)利體系和土地開發(fā)利用過程中來判斷，土地發(fā)展權(quán)無處不顯示經(jīng)濟法所關(guān)注的社會整體利益價值取向和經(jīng)濟法的國家干預(yù)“身影”。只有將土地發(fā)展權(quán)定性為經(jīng)濟法意義上的權(quán)利，才能反映出我國土地發(fā)展權(quán)應(yīng)有的法律性質(zhì)；才能從經(jīng)濟法角度對土地發(fā)展權(quán)進行科學(xué)規(guī)定；才能深入領(lǐng)會土地發(fā)展權(quán)制度精神；才能在行使土地發(fā)展權(quán)過程中，根據(jù)經(jīng)濟法所確立的有關(guān)制度，正確運用經(jīng)濟法的原則和手段，恰當(dāng)?shù)夭捎媒?jīng)濟法的救濟方法，保證我國土地發(fā)展權(quán)制度的貫徹實施，保證當(dāng)事人的合法權(quán)利。
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