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我國(guó)能源法安全價(jià)值芻議
當(dāng)前，我國(guó) 工業(yè) 化進(jìn)程進(jìn)入中后期，加之快速的城市化 發(fā)展 、城鄉(xiāng)居民消費(fèi)的迅速提升的影響，導(dǎo)致能源供需矛盾日益突出、能源供給不足問(wèn)題日益突顯。與此同時(shí)，我國(guó)能源生產(chǎn)和能源消費(fèi)還面臨著有限環(huán)境容量的約束、人民群眾迫切要求改善環(huán)境的現(xiàn)實(shí)壓力,在國(guó)際上也面臨著承擔(dān)國(guó)際環(huán)境保護(hù)責(zé)任、履行國(guó)際環(huán)境保護(hù)義務(wù)等挑戰(zhàn)。長(zhǎng)期以來(lái)，圍繞著能源生產(chǎn)和消費(fèi)的社會(huì) 經(jīng)濟(jì) 活動(dòng)，我國(guó)較多依靠政策手段進(jìn)行能源調(diào)控和管理。由于能源基本法的缺位、能源法體系尚不完善，使得我國(guó)對(duì)能源社會(huì) 法律 關(guān)系的調(diào)整缺乏國(guó)家強(qiáng)制力的有力支撐和保障。在這個(gè)背景下，采用能源基本法與相關(guān)能源單行法共同解決能源問(wèn)題已經(jīng)成為我國(guó)能源立法的現(xiàn)實(shí)選擇，以能源基本法制訂為核心的能源法制建設(shè)逐漸進(jìn)入我國(guó)政府和公眾的視野。 制訂能源基本法無(wú)疑是推動(dòng)我國(guó)能源法制建設(shè)的重要舉措和有力措施，鑒于國(guó)內(nèi)外能源基本法、能源政策法制訂的經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)能源法制實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)要求，筆者認(rèn)為，能源安全應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)能源法特別是能源基本法必須考慮的核心價(jià)值，能源基本法的制訂實(shí)際上就是在安全價(jià)值指引下,在識(shí)別我國(guó)能源發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)上，通過(guò)探尋我國(guó)能源生產(chǎn)、消費(fèi)等領(lǐng)域和過(guò)程中影響能源安全的各種因素和環(huán)節(jié)，以及通過(guò)法律手段的規(guī)制、調(diào)整和干預(yù)，從而實(shí)現(xiàn)以能源安全為基礎(chǔ)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。在這個(gè)意義上，能否確立 科學(xué) 、理性的能源安全價(jià)值觀，是決定我國(guó)能源基本法立法成敗的一個(gè)關(guān)鍵因素。Www.11665.COm一、能源供給安全——能源法安全價(jià)值之現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)
能源供給是人類(lèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，它是一個(gè)關(guān)系到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定和安全的重大問(wèn)題。傳統(tǒng)能源安全問(wèn)題是考慮能源對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障或支撐作用，立足于能源保障和支撐能力的能源安全，它主要關(guān)注的是能源短缺和能源供給不足的問(wèn)題。20世紀(jì)70年代兩次石油危機(jī)后，由于以石油為代表的國(guó)際能源價(jià)格持續(xù)走高，極大地推動(dòng)了各國(guó)能源立法的步伐，許多國(guó)家紛紛加強(qiáng)了能源立法。在這個(gè)背景下，國(guó)際社會(huì)對(duì)能源安全問(wèn)題的關(guān)注是以石油為主的能源安全，關(guān)注的出發(fā)點(diǎn)主要立足于保障國(guó)家安全或國(guó)家利益，以保證能源供給、滿足能源需求是核心目標(biāo)。美國(guó)《新世紀(jì)的國(guó)家安全戰(zhàn)略》集中反映了這種觀點(diǎn)，該報(bào)告將能源安全表述為：在提供能源保障方面，采取保護(hù)措施以及為提高能源效用和尋找替代能源而進(jìn)行的研究工作，是美國(guó)能源保障戰(zhàn)略的一個(gè)至關(guān)重要的因素；美國(guó)還將一如既往地在確保外國(guó)石油的來(lái)源不能中斷這個(gè)問(wèn)題上予以特別的關(guān)注；美國(guó)必須一如既往地記住保持重要產(chǎn)油區(qū)地區(qū)穩(wěn)定和安全的必要性，從而確保美國(guó)擁有得到這些能源的機(jī)會(huì)和這些能源的自由流動(dòng)。相應(yīng)地，各國(guó)能源法的立法目的就是為了保障能源供給安全，特別是化石能源的供給安全，避免能源短缺對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)造成的威脅和動(dòng)蕩。從當(dāng)今世界范圍來(lái)看，能源供需平衡、能源安全、能源利用效率、能源占有的公平等問(wèn)題在內(nèi)的能源問(wèn)題日益突出，許多國(guó)家已經(jīng)紛紛制訂能源基本法或者修訂能源基本國(guó)策與法律法規(guī)，以適應(yīng)和調(diào)和這一時(shí)代矛盾。
我國(guó)人口眾多、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展對(duì)能源供給有著很強(qiáng)的依賴(lài)性。近些年來(lái)，我國(guó)能源供應(yīng)緊張，供需矛盾日益突出，能源安全受到挑戰(zhàn)。例如，2005年我國(guó)原油近一半靠進(jìn)口，對(duì)外依存45%左右，而預(yù)計(jì)到2010年這個(gè)比例將提高到60%。雖然我國(guó)目前已經(jīng)制定并實(shí)施了《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》、《電力法》、《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》等能源法律，以及一定數(shù)量的能源行政法規(guī)、規(guī)章和地方法規(guī)，但是，我國(guó)當(dāng)前的能源立法主要關(guān)注和調(diào)整的是能源的特定、具體領(lǐng)域的法律關(guān)系，相關(guān)法律、法規(guī)之間也不盡協(xié)調(diào)。總體上，我國(guó)能源立法缺少全面體現(xiàn)國(guó)家能源戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向、綜合調(diào)整能源社會(huì)關(guān)系的能源基本法，特別是缺乏對(duì)國(guó)家能源安全的戰(zhàn)略和政策應(yīng)有的關(guān)注和法律規(guī)范，保障我國(guó)能源安全的基本法律制度和加強(qiáng)國(guó)際合作的法律規(guī)定也亟待加強(qiáng)。能源基本法首先應(yīng)該明確我國(guó)能源戰(zhàn)略的法律地位和戰(zhàn)略目標(biāo)，并通過(guò)一系列的基本法律制度和法律責(zé)任的設(shè)定對(duì)于國(guó)家能源戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)提供法制保障。隨著我國(guó)能源生產(chǎn)、消費(fèi)快速增長(zhǎng)，能源安全、供給、需求、管理體制、環(huán)境承載、市場(chǎng)監(jiān)管等方面出現(xiàn)了一些新的矛盾和問(wèn)題，我國(guó)現(xiàn)行的能源管理制度、管理體制和運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)不能夠適應(yīng)新形勢(shì)的客觀要求，這些問(wèn)題都需要統(tǒng)一的權(quán)威的能源基本法加以管理、規(guī)范和解決。在對(duì)能源管理制度、管理體制和運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行法律構(gòu)建時(shí)，能源供給安全應(yīng)當(dāng)是我國(guó)能源基本法考慮的一個(gè)核心價(jià)值和基本出發(fā)點(diǎn)。具體地，我國(guó)能源基本法立法應(yīng)當(dāng)考慮以下一些基本思路和內(nèi)容：一是明確國(guó)家能源安全戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向、規(guī)定調(diào)整能源發(fā)展的基本規(guī)劃和方向。由于近些年來(lái)我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展帶來(lái)的能源壓力，國(guó)家開(kāi)始水電、核能等一系列大型能源建設(shè)項(xiàng)目，以增加能源供給。增加能源產(chǎn)業(yè)投入、提高能源供給的能源發(fā)展戰(zhàn)略顯然是我國(guó)能源安全供給的基本保證。已經(jīng)提上立法日程的能源基本法是我國(guó)能源法律體系中的基本法，它是能源戰(zhàn)略的實(shí)施和國(guó)家能源經(jīng)濟(jì)安全在國(guó)家強(qiáng)制力的基礎(chǔ)上得到保障。 二是提高能源科技創(chuàng)新能力，加強(qiáng)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)工作。能源法可以通過(guò)促進(jìn)和推動(dòng)能源技術(shù)創(chuàng)新與革命，提高能源效率，降低整體能源消費(fèi)強(qiáng)度。技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)工作是依法行政和科學(xué)管理的基礎(chǔ)，國(guó)家通過(guò)制定能源和環(huán)保的生產(chǎn)、消費(fèi)技術(shù)政策、技術(shù)規(guī)范和各種標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)和帶動(dòng) 企業(yè) 的技術(shù)進(jìn)步和社會(huì)的合理消費(fèi)。在此基礎(chǔ)上，能源法可以對(duì)能源開(kāi)發(fā)利用設(shè)備標(biāo)準(zhǔn)、能源技術(shù)專(zhuān)利保護(hù)、能源技術(shù)政策與能源技術(shù)研發(fā)基金等做出規(guī)定，增強(qiáng)企業(yè)自主創(chuàng)新能力。三是在鼓勵(lì)能源資源勘探開(kāi)發(fā)，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)的同時(shí)，建立和健全我國(guó)的能源風(fēng)險(xiǎn)防范體系，健全能源儲(chǔ)備體系和能源應(yīng)急體系和應(yīng)急計(jì)劃。能源儲(chǔ)備是抵御風(fēng)險(xiǎn)、保障能源安全最重要的手段之一，也是發(fā)達(dá)國(guó)家普遍采用的方式。面對(duì)復(fù)雜多變的國(guó)際 政治 形勢(shì)以及經(jīng)濟(jì)全球化下的國(guó)際能源市場(chǎng)，需要通過(guò)能源法建立相應(yīng)制度以保證能源穩(wěn)定供應(yīng)，保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)安全。四是發(fā)展可再生能源和新能源，促進(jìn)能源節(jié)約和能效提高，確保能源供給安全，減少經(jīng)濟(jì)對(duì)石油等化石能源的過(guò)分依賴(lài)，提高經(jīng)濟(jì)自身對(duì)石油等化石能源風(fēng)險(xiǎn)的抵抗能力。五是加強(qiáng)能源領(lǐng)域的國(guó)際合作。經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的全球化決定了任何國(guó)家都不能脫離國(guó)際能源市場(chǎng)考慮能源安全問(wèn)題，隨著我國(guó)利用國(guó)際市場(chǎng)能源比例的不斷增加，能源供求安全受世界政治、經(jīng)濟(jì)和軍事等各種因素波動(dòng)的影響也越來(lái)越大。能源基本法應(yīng)當(dāng)促進(jìn)我國(guó)積極參與全球性、區(qū)域性的能源安全合作，拓寬多渠道的能源供應(yīng)體系。此外，能源基本法還可以對(duì)能源爭(zhēng)端的解決機(jī)制作為相應(yīng)的法律規(guī)定。
二、能源可持續(xù)安全——能源法安全價(jià)值之延伸
工業(yè)革命以來(lái)的人類(lèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展史，就是一部化石能源的開(kāi)發(fā)、利用史，它形成了當(dāng)代人類(lèi)社會(huì)對(duì)石油、煤炭、天然氣等化石能源的巨大慣性和依賴(lài)性�，F(xiàn)實(shí)中，人類(lèi)社會(huì)長(zhǎng)期以來(lái)的能源法律與政策受功利主義的經(jīng)濟(jì)觀支配，能源戰(zhàn)略的重點(diǎn)在于考慮到如何管理短期的能源供應(yīng)，確保充足的能源供應(yīng)。 實(shí)際上，各國(guó)能源法反映了這種功利主義的經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀，這種短視的、功利的能源經(jīng)濟(jì)價(jià)值觀體現(xiàn)在能源法的價(jià)值、目標(biāo)及其法律制度建構(gòu)等諸方面。其結(jié)果是，能源法較多地關(guān)注實(shí)現(xiàn)以化石能源為核心的能源供給安全的短期目標(biāo)，而較少關(guān)注改善能源結(jié)構(gòu)、提高能源的利用效率、節(jié)約能源和促進(jìn)能源的公平利用。由于石油、煤炭、天然氣等化石能源日益瀕臨枯竭，以及人類(lèi)社會(huì)的科技進(jìn)步、制度創(chuàng)新、環(huán)境約束等變革因素的存在，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的能源需求與供給時(shí)常呈現(xiàn)出一種不確定的動(dòng)態(tài)變化特征，這也決定了能源安全不僅是一個(gè)短期的供給安全問(wèn)題，而且還是一個(gè)具有全局性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性和前瞻性的可持續(xù)安全問(wèn)題。能源可持續(xù)安全價(jià)值的提出，正是源自于對(duì)以資源、能源為基礎(chǔ)的國(guó)家可持續(xù)發(fā)展前景的思考。我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十個(gè)五年計(jì)劃能源發(fā)展重點(diǎn)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃》曾明確提出，能源安全是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的重要組成部分，并提出在保障能源安全的前提下，把優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)作為能源工作的重中之重，努力提高能源效率、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。
有學(xué)者指出，不管是由于資源日益耗盡的現(xiàn)實(shí)還是由于社會(huì)政治原因，追求能源安全已經(jīng)成為限制能源需求和避免過(guò)分依賴(lài)化石燃料的一個(gè)重要原因。 作為對(duì)以化石能源為基礎(chǔ)的能源安全價(jià)值的進(jìn)化和發(fā)展，能源可持續(xù)安全價(jià)值立足于可持續(xù)發(fā)展的基本理念，強(qiáng)調(diào)人類(lèi)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展由過(guò)度依賴(lài)于化石能源的供給安全向能源可持續(xù)利用方向的轉(zhuǎn)變，這也是未來(lái)人類(lèi)社會(huì)能源安全的根本出路之所在。實(shí)現(xiàn)這樣一種轉(zhuǎn)變，涉及到國(guó)家權(quán)力的運(yùn)用、市場(chǎng)機(jī)制的引導(dǎo)、社會(huì)消費(fèi)傾向與習(xí)慣的調(diào)控等多種因素，它需要通過(guò)能源法特別是能源基本法進(jìn)行全面的規(guī)范、引導(dǎo)和調(diào)整。加強(qiáng)我國(guó)能源法制的意義就在于給政府、企業(yè)和社會(huì)公眾等多樣化的能源相關(guān)主體及其行為提供有效的法律指引和控制。同時(shí)，依靠法律手段管理和規(guī)范能源開(kāi)發(fā)、利用活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)我國(guó)能源的可持續(xù)安全，既是依法治國(guó)、依法行政的客觀需要，也是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的必然要求。制訂我國(guó)能源基本法，必須充分認(rèn)識(shí)與我國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略密切相關(guān)的能源可持續(xù)安全問(wèn)題，在進(jìn)行能源發(fā)展戰(zhàn)略法律定位和能源基本制度法律架構(gòu)時(shí)，充分考慮能源安全的長(zhǎng)期性、整體性、綜合性和前瞻性，而不能將其單純地作為一種解決現(xiàn)實(shí)能源供給安全問(wèn)題的應(yīng)急性的法律制度工具。以能源可持續(xù)安全價(jià)值為目標(biāo)，我國(guó)在能源管理體制和制度、能源市場(chǎng)及其運(yùn)行機(jī)制等方面的創(chuàng)新和變革具有較大的空間，特別是應(yīng)當(dāng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的能源可持續(xù)安全管理的有益經(jīng)驗(yàn)，在強(qiáng)調(diào)能源供給安全的同時(shí)，通過(guò)能源供給結(jié)構(gòu)的政策法律調(diào)整以及加強(qiáng)能源需求的法律管理制度，對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的能源供給和能源需求進(jìn)行調(diào)控和引導(dǎo)，推動(dòng)我國(guó)能源可持續(xù)安全價(jià)值的法律實(shí)現(xiàn)。
與傳統(tǒng)法律以個(gè)人自由與權(quán)利為基石的安全價(jià)值取向及其從個(gè)體到整體的法律過(guò)程不同，能源安全價(jià)值以社會(huì)整體公共利益和安全為基礎(chǔ)和出發(fā)點(diǎn)，它體現(xiàn)為一個(gè)從整體到個(gè)體的法律過(guò)程。有研究者提出：擺脫能源問(wèn)題困境需要一個(gè)理性的共同體下的政府進(jìn)行強(qiáng)制性、家長(zhǎng)式的操控，這種操控應(yīng)當(dāng)反映建立在公共利益基礎(chǔ)上的自由、平等的法律精神。 由于能源的開(kāi)發(fā)、利用涉及國(guó)計(jì)民生，需要政府對(duì)企業(yè)、消費(fèi)者等市場(chǎng)主體的開(kāi)發(fā)利用行為進(jìn)行規(guī)范和控制，考慮到能源消費(fèi)已成為人民群眾日常生活消費(fèi)的重要構(gòu)成要素，并與人民群眾經(jīng)濟(jì)利益息息相關(guān)，追求能源可持續(xù)安全價(jià)值的重要基礎(chǔ)在于形成廣泛的社會(huì)共識(shí)，確立不同利益主體的利益表達(dá)程序以及公眾參與能源決策的程序，即在廣泛地吸納社會(huì)不同利益主體意見(jiàn)和看法的基礎(chǔ)上，通過(guò)權(quán)衡眼前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，實(shí)現(xiàn)能源生產(chǎn)、消費(fèi)的共同安全和長(zhǎng)遠(yuǎn)安全。 在通過(guò)政策與法律手段促進(jìn)能源可持續(xù)安全方面，國(guó)外一些國(guó)家和地區(qū)的做法值得我們借鑒。歐盟的能源效率在發(fā)達(dá)國(guó)家地區(qū)中也是最高的，它對(duì)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展堅(jiān)持分擔(dān)責(zé)任的原則，即可持續(xù)發(fā)展不是某一個(gè)部門(mén)或某一個(gè)主體能完成的，而是需要各個(gè)層面包括聯(lián)盟、成員國(guó)、地方和地區(qū)政府、商業(yè)部門(mén)、企業(yè)、消費(fèi)者等所有利益相關(guān)者共同承擔(dān)義務(wù)的事業(yè)。在可持續(xù)能源政策制定與實(shí)施過(guò)程中，各級(jí)管理者都有責(zé)任，而地方與地區(qū)當(dāng)局在能源管理與能源服務(wù)中發(fā)揮著主導(dǎo)作用�？沙掷m(xù)能源政策的實(shí)施方式一般由政府牽頭組織，非政府組織、企業(yè)以及消費(fèi)者共同參與，這種多層治理的方式，提高了可再生能源政策的機(jī)制能力。
能源可持續(xù)安全主要包括提高能源效率、節(jié)約能源和用可再生能源替代化石能源等三個(gè)關(guān)鍵因素。 在促進(jìn)和推動(dòng)能源利用效率的提高方面，我國(guó)具有較大的潛力，如我國(guó)每噸標(biāo)準(zhǔn)煤的產(chǎn)出效率僅相當(dāng)于日本的10.3%、歐盟的16.8%。2006年頒布的我國(guó)《國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出：到2010年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比“十五”期末降低20%，并把它作為《規(guī)劃綱要》中僅有的八項(xiàng)約束性指標(biāo)中的一項(xiàng)。能源法特別是能源基本法應(yīng)當(dāng)通過(guò)能源開(kāi)發(fā)與利用規(guī)劃、能效促進(jìn)與強(qiáng)制等方面的法律制度推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變。節(jié)約能源和適度消費(fèi)也是保障能源可持續(xù)安全的必要手段和重要途徑，在節(jié)約能源方面，堅(jiān)持開(kāi)源與節(jié)流并重，把節(jié)約能源放在優(yōu)先地位，逐步建立能源節(jié)約型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)消費(fèi)模式。尋求化石能源的替代能源是保證我國(guó)能源安全的一個(gè)重要組成部分，其基本思路是擴(kuò)大可再生能源在能源結(jié)構(gòu)中的比重，并逐步替代化石能源，能源供給結(jié)構(gòu)性安全是能源可持續(xù)安全的基礎(chǔ)，能源基本法應(yīng)當(dāng)推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，能源產(chǎn)業(yè)和消費(fèi)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整將直接影響我國(guó)優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，需要通過(guò)制定跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨部門(mén)的能源綜合發(fā)展政策來(lái)實(shí)現(xiàn)，而這些綜合政策制度，只有通過(guò)能源法上升到法律層面才能得到有效實(shí)施和保障。國(guó)外的一些做法值得我們借鑒，如日本的能源進(jìn)口依存度很高，日本的能源立法和政策著重于替代能源和能源節(jié)約型產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。日本議會(huì)在2002年的一項(xiàng)法案中規(guī)定，發(fā)電公司的風(fēng)能或其他形式新能源發(fā)電要占一定比例。此項(xiàng)法案指定風(fēng)能、太陽(yáng)能、地?zé)崮�、水能和生物能為新能源。日本�?jīng)濟(jì)、貿(mào)易和產(chǎn)業(yè)省根據(jù)法案指定廢棄塑料和其他廢物為第六種能源。要求每個(gè)企業(yè)要利用新能源發(fā)一定電量，如果達(dá)不到要求，必須從其他公司購(gòu)買(mǎi)新能源補(bǔ)上缺口。
三、能源環(huán)境安全——能源法安全價(jià)值之拓展
能源供給安全、能源可持續(xù)安全可以被認(rèn)為是一種狹義的能源安全，它主要立足于為社會(huì)、 經(jīng)濟(jì) 發(fā)展 提供現(xiàn)實(shí)或長(zhǎng)遠(yuǎn)的能源供給安全保障。廣義的能源安全還包括因能源生產(chǎn)、消費(fèi)引發(fā)或者造成的生態(tài)環(huán)境安全問(wèn)題。本文所提的能源環(huán)境安全是指隨著能源生產(chǎn)、消費(fèi)活動(dòng)而伴生的生態(tài)環(huán)境安全，如開(kāi)發(fā)煤炭造成的生態(tài)環(huán)境破壞后果、利用煤炭造成的生態(tài)環(huán)境影響等。除了造成空氣污染、水體污染、熱降解效應(yīng)等環(huán)境問(wèn)題外，化石燃料的大量使用，是人類(lèi)活動(dòng)對(duì)全球氣候變化的有害影響的重要方面。 傳統(tǒng)石油、天然氣和煤炭的價(jià)格，并未反映污染或全球氣候變化成本。 化石能源帶來(lái)了較大的環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性，如煤炭、石油和天然氣等化石能源的生產(chǎn)和消費(fèi)導(dǎo)致二氧化碳排放的增加，進(jìn)而引起全球性的氣候變暖。因而，能源環(huán)境安全實(shí)質(zhì)上是能源特別是化石能源的生產(chǎn)、消費(fèi)帶來(lái)的外部性問(wèn)題。以 工業(yè) 化為主要特征的 現(xiàn)代 工業(yè)文明已經(jīng)深深地植根于廉價(jià)的化石能源，化石能源已經(jīng)構(gòu)成了世界經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。隨著人類(lèi)社會(huì)化石能源生產(chǎn)、消費(fèi)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，環(huán)境安全日益成為能源安全不可剝離的伴生安全因素。
過(guò)去，各國(guó)的能源政策和 法律 一直忽視能源生產(chǎn)和消費(fèi)活動(dòng)的環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性，對(duì)能源開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境的外部不經(jīng)濟(jì)性，往往采取的是被動(dòng)式的治理、補(bǔ)救和賠償。能源法缺乏對(duì)能源生產(chǎn)和消費(fèi)以及開(kāi)發(fā)、利用活動(dòng)中的環(huán)境義務(wù)和責(zé)任的系統(tǒng)法律規(guī)定。近年來(lái)，各國(guó)已經(jīng)將更多的注意力轉(zhuǎn)向能源生產(chǎn)和能源利用所產(chǎn)生的環(huán)境后果方面，注重將環(huán)境安全納入能源政策與法律框架之中。例如，美國(guó)為了應(yīng)對(duì)全球氣候問(wèn)題的挑戰(zhàn)，2005年頒布的《能源政策法》特別將“氣候變化”單列為第十六篇章，以試圖通過(guò)立法改善其拒簽《京都議定書(shū)》造成的負(fù)面國(guó)際形象。歐盟則注重把環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)融入包括能源部門(mén)在內(nèi)的各個(gè)部門(mén)政策和決策之中，在能源生產(chǎn)至消費(fèi)過(guò)程中的每個(gè)環(huán)節(jié)考慮環(huán)境影響，并在所有能源活動(dòng)中融入環(huán)境目標(biāo)。1999年歐盟制定了第一個(gè)能源和環(huán)境協(xié)調(diào)的戰(zhàn)略，2001-2002年期間，歐盟委員會(huì)又提出了一批關(guān)于把環(huán)境考慮融入能源政策的動(dòng)議。這些動(dòng)議覆蓋的內(nèi)容包括可再生電力能源、生物燃料、能源效率的行動(dòng)計(jì)劃、開(kāi)放電力和天然氣市場(chǎng)的措施、反擊氣候變化、熱電聯(lián)產(chǎn)、提高建筑行業(yè)的能源效率等等。歐盟特別重視氣候變化在能源政策中的整合。 氣候變化已成為能源政策的重要依據(jù)，在歐盟2000年后實(shí)施的氣候變化框架計(jì)劃中，能源是該計(jì)劃的重點(diǎn)。為達(dá)成京都承諾，歐盟做出了能源戰(zhàn)略上的調(diào)整：改變能源生產(chǎn)和使用方式，提高大眾使用能源效率和能源需求管理，轉(zhuǎn)向低碳或無(wú)碳燃料；通過(guò)整合各種能源環(huán)境措施，如通過(guò)能源管理和節(jié)約能源以降低能源強(qiáng)度，特別是提高可再生能源降低碳強(qiáng)度；提高能源效率和可再生能源的措施、采取排放交易。
在國(guó)際法層面上，能源生產(chǎn)、消費(fèi)與環(huán)境問(wèn)題在全球化背景下的交互作用決定了國(guó)際能源安全問(wèn)題與全球環(huán)境問(wèn)題在國(guó)際立法上日益緊密的聯(lián)系。例如，氣候變暖已經(jīng)成為當(dāng)今國(guó)際社會(huì)最為關(guān)注的全球環(huán)境問(wèn)題之一，針對(duì)全球氣候變化的《氣候變化框架公約》及其《京都議定書(shū)》生效以后，締約國(guó)在能源產(chǎn)業(yè)投入、提高能源供給、能源發(fā)展戰(zhàn)略等方面不可避免地受到全球氣候變化國(guó)際立法的影響和約束，特別是傳統(tǒng)的煤炭、石油、天然氣等化石能源的發(fā)展產(chǎn)生了較大的約束。為應(yīng)對(duì)全球氣候變暖的威脅，有學(xué)者已經(jīng)提出，由于能源利用在排放引起氣候變化的溫室氣體方面的作用，應(yīng)當(dāng)根據(jù)聯(lián)合國(guó)《氣候變化框架公約》制定一部能源效率與可再生能源的議定書(shū)。 我國(guó)的經(jīng)濟(jì)正在快速融入全球經(jīng)濟(jì)的主流，作為國(guó)際社會(huì)負(fù)責(zé)任的大國(guó)，我國(guó)不僅需要從本國(guó)自身的資源和利益出發(fā)，也還應(yīng)考慮全球共同的環(huán)境利益。因此，制訂我國(guó)的能源基本法，不僅要考慮我國(guó)的能源和環(huán)境利益，也需要兼顧全球的環(huán)境共同利益，與國(guó)際社會(huì)進(jìn)行必要的協(xié)調(diào)，制訂一部順應(yīng)全世界能源與環(huán)境格局的能源基本法。
嚴(yán)峻的資源、能源、環(huán)境現(xiàn)實(shí)決定了我國(guó)必須走科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、能源消耗低、環(huán)境污染少的新型工業(yè)化道路。我國(guó)能源生產(chǎn)總量、能源消費(fèi)總量分別居于世界第三位和第二位，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的不斷提高，能源的供給和需求不斷增長(zhǎng)，我國(guó)能源生產(chǎn)和消費(fèi)產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題日趨嚴(yán)峻。除了燃煤造成的嚴(yán)重環(huán)境污染，伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化水平的提高，機(jī)動(dòng)車(chē)污染問(wèn)題日益顯現(xiàn)出來(lái)。目前全國(guó)民用機(jī)動(dòng)車(chē)保有量已經(jīng)超過(guò)4300萬(wàn)輛，專(zhuān)家預(yù)計(jì)到2020年，我國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)保有量將增至1.3億輛。隨著我國(guó)城市機(jī)動(dòng)車(chē)保有量不斷增加，機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣已經(jīng)成為城市空氣污染的重要來(lái)源。 在我國(guó)《節(jié)約能源法》和《可再生能源法》制訂和實(shí)施之前，《煤炭法》、《礦產(chǎn)資源法》、《電力法》以及數(shù)量眾多的能源行政法規(guī)、規(guī)章，具有濃厚的能源產(chǎn)業(yè)與行業(yè)特色。由于當(dāng)時(shí)環(huán)境問(wèn)題尚未充分暴露和突顯，這些單項(xiàng)法律、法規(guī)和規(guī)章基本沒(méi)有涉及環(huán)境保護(hù)和能源的可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用，缺乏綜合性、統(tǒng)一性的能源環(huán)境管理法律制度，致使能源發(fā)展中面臨一系列問(wèn)題。在這種情況下，能源法只是一種集合各種法律法規(guī)的雜亂體系，或者說(shuō)行政管理規(guī)章的變種，缺乏整體性考慮。順應(yīng)國(guó)際潮流和變化，我國(guó)能源法立法應(yīng)當(dāng)擴(kuò)展安全價(jià)值視角，在能源基本法的制訂中確立能源環(huán)境安全價(jià)值。環(huán)境保護(hù)是我國(guó)實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)，在人民群眾環(huán)境保護(hù)呼聲不斷提高、環(huán)境保護(hù)壓力逐年加大情況下，從環(huán)境保護(hù)的角度來(lái)審視我國(guó)能源發(fā)展的安全價(jià)值，降低能源生產(chǎn)與消費(fèi)帶來(lái)的環(huán)境成本，保護(hù)公眾健康和維系良好的 自然 環(huán)境，走一條能源和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)能源法安全價(jià)值的必然選擇。
針對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)提出了建立環(huán)境友好和資源節(jié)約型社會(huì)的目標(biāo)。建設(shè)我國(guó)環(huán)境友好和資源節(jié)約型社會(huì)，其根本出路在于拓展傳統(tǒng)能源安全的觀念，以新的能源安全觀推動(dòng)和引導(dǎo)能源法律制度創(chuàng)新。在追求能源安全的法律價(jià)值時(shí)，我們必須綜合考慮與傳統(tǒng)能源安全密切相關(guān)的能源環(huán)境安全，即把環(huán)境安全的目標(biāo)和要求融入能源政策和法律的行動(dòng)和目標(biāo)中，融入能源的開(kāi)采、生產(chǎn)、加工、運(yùn)輸和消費(fèi)過(guò)程中，在能源活動(dòng)中盡量降低環(huán)境影響。在追求能源供應(yīng)安全與能源可持續(xù)安全的同時(shí)，注重能源生產(chǎn)、消費(fèi)外部性的管理和控制，全面實(shí)現(xiàn)能源供給安全、能源可持續(xù)安全與環(huán)境安全。所有這些，都需要能源基本法能夠從能源安全價(jià)值出發(fā)，通過(guò)作出綜合性制度安排，奠定我國(guó)建立環(huán)境友好與資源節(jié)約型社會(huì)的法律基礎(chǔ)。
國(guó)內(nèi)有一種流行的觀點(diǎn)認(rèn)為，以能源基本法為核心的能源法屬于經(jīng)濟(jì)法的范疇。不可否認(rèn)，能源法具有經(jīng)濟(jì)法律調(diào)控特征，它涉及到能源市場(chǎng)準(zhǔn)入、能源市場(chǎng)壟斷與競(jìng)爭(zhēng)、能源投資結(jié)構(gòu)與資本運(yùn)作、能源價(jià)格體系、能源消費(fèi)、能源市場(chǎng)的信息公開(kāi)和披露、能源技術(shù)創(chuàng)新、能源對(duì)外合作等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多個(gè)方面。然而，筆者認(rèn)為，在制訂我國(guó)能源基本法時(shí)，大可不必將能源法僵化地附屬于經(jīng)濟(jì)法，而將其與其它法律部門(mén)的聯(lián)系人為地進(jìn)行割裂。由于能源安全與環(huán)境安全的密不可分，我國(guó)能源法未來(lái)的變革和制度創(chuàng)新，應(yīng)當(dāng)立足于能源法與環(huán)境法的整合性創(chuàng)新，而不是在于在部門(mén)法割裂下的創(chuàng)新。 能源環(huán)境安全的價(jià)值應(yīng)當(dāng)成為制訂我國(guó)能源基本法和未來(lái)能源法律制度創(chuàng)新的重要指針。對(duì)能源生產(chǎn)和消費(fèi)產(chǎn)生的環(huán)境外部性通過(guò)法律規(guī)章“命令-控制”的辦法進(jìn)行強(qiáng)制，是各個(gè)國(guó)家的普遍做法。但是，在具體的立法上有所差異：一種是以英美為代表，它們通過(guò)內(nèi)容詳盡、涵蓋范圍廣泛、體系復(fù)雜的環(huán)境法對(duì)能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行規(guī)范，其結(jié)果是產(chǎn)生一堆復(fù)雜的有時(shí)令人迷惑的雜亂無(wú)章的法律，采取的是一種復(fù)雜而不協(xié)調(diào)的立法模式；另一種是越來(lái)越多國(guó)家采取的適用于能源部門(mén)的專(zhuān)門(mén)性的環(huán)境立法模式。 盡管?chē)?guó)外很多國(guó)家設(shè)有專(zhuān)門(mén)的能源部，建立了統(tǒng)一高效的管理機(jī)構(gòu)，從中央一級(jí)的高度負(fù)責(zé)整個(gè)國(guó)家的能源戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)施，但是，在涉及能源環(huán)境安全等方面，仍然需要能源行政部門(mén)與環(huán)保等多個(gè)行政部門(mén)的分工與協(xié)作。能源基本法作為一部綱領(lǐng)性和政策性的法律，應(yīng)當(dāng)為我國(guó)能源的總體發(fā)展奠定基礎(chǔ)，對(duì)其它能源立法提供指導(dǎo)。因此，能源基本法不應(yīng)當(dāng)成為一部?jī)H僅關(guān)注部門(mén)利益的具有較強(qiáng)局限性的部門(mén)性立法，而應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出通過(guò)能源基本法確立的國(guó)家能源發(fā)展戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性、綜合性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性。
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