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論我國(guó)環(huán)境執(zhí)法機(jī)制的完善——從規(guī)制俘獲的視角
內(nèi)容提要: 規(guī)制俘獲是被規(guī)制者對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的一種支配和控制。由于規(guī)制機(jī)構(gòu)所享有的寬泛的自由裁量權(quán)、被規(guī)制對(duì)象與規(guī)制受益人對(duì)規(guī)制過(guò)程參與的非對(duì)等性以及規(guī)制主體與被規(guī)制對(duì)象的利益結(jié)盟等原因，我國(guó)環(huán)境執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)了“規(guī)制俘獲”，其表現(xiàn)為環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)。為破解這一迷局，必須規(guī)范自由裁量權(quán)、強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，并在各環(huán)境單行法中引入環(huán)境公民訴訟。
引言：?jiǎn)栴}的提出
1979年9月，第五屆全國(guó)人大常委會(huì)原則通過(guò)了《環(huán)境保護(hù)法（試行）》，我國(guó)第一部環(huán)境保護(hù) 法律 由此誕生。經(jīng)過(guò)三十余年的努力，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系的建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，基本上形成了以《憲法》中的環(huán)境法規(guī)范為指導(dǎo)，以環(huán)境保護(hù)法基本法和環(huán)境保護(hù)單行法為主體，以其他環(huán)境法規(guī)、規(guī)章為補(bǔ)充的完善的環(huán)境法律法規(guī)體系。根據(jù)
（一）規(guī)范環(huán)境執(zhí)法中的自由裁量權(quán)
因?yàn)閷挿旱淖杂刹昧繖?quán)使得環(huán)境規(guī)制機(jī)關(guān)可以肆無(wú)忌憚地偏向于被規(guī)制對(duì)象而不必受到 法律 懲罰，所以規(guī)范環(huán)境執(zhí)法中的自由裁量權(quán)就成為破解“規(guī)制俘獲”迷局的第一要?jiǎng)?wù)。WWW.11665.com美國(guó)國(guó)會(huì)用以防止規(guī)制俘獲的主要機(jī)制之一，正是規(guī)制機(jī)構(gòu)權(quán)限的細(xì)化。[11]（p113）在美國(guó)，環(huán)境法律在許多方面都迥異于傳統(tǒng) 經(jīng)濟(jì) 規(guī)制中僅僅勸誡規(guī)制機(jī)構(gòu)根據(jù)公共利益進(jìn)行規(guī)制或鏟除“不公平”競(jìng)爭(zhēng)行為的“開(kāi)放式標(biāo)準(zhǔn)”（open-ended standards）。比如說(shuō)，國(guó)會(huì)明確規(guī)定環(huán)�？偸穑╡pa）或各州政府機(jī)構(gòu)采取特定行為的時(shí)間；如果環(huán)�？偸鹞茨茉谝�(guī)定的時(shí)間內(nèi)采取行動(dòng)，其嚴(yán)厲的“榔頭條款”（hammer provisions）就會(huì)自動(dòng)生效。再比如國(guó)會(huì)明確列明規(guī)制對(duì)象的清單，比如被規(guī)制 企業(yè) 或污染物，規(guī)制主體必須根據(jù)這些清單采取行動(dòng)。[11]（p113-114）這些嚴(yán)格的規(guī)定就減少了環(huán)境行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)的空間，不會(huì)給被規(guī)制對(duì)象進(jìn)行規(guī)制俘獲留下可乘之機(jī)。
要規(guī)范環(huán)境執(zhí)法中的自由裁量權(quán)，就必須對(duì)我國(guó)環(huán)境法中賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)較大自由裁量權(quán)的法律條文進(jìn)行修訂，以根除環(huán)境規(guī)制俘獲的制度根源。以我國(guó)2008年新修訂的《水污染防治法》第71條規(guī)定的罰款為例。該條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目的水污染防治設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格，主體工程即投入生產(chǎn)使用的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)保行政主管部門責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用，直至驗(yàn)收合格，處五萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下的罰款�！逼渲械牧P款額度范圍較大，低至五萬(wàn)元，高至五十萬(wàn)元。這就給被規(guī)制對(duì)象俘獲規(guī)制機(jī)關(guān)提供了經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)，而規(guī)制機(jī)關(guān)即使作出了偏向于被規(guī)制對(duì)象的較低數(shù)額的罰款，也屬于法律授權(quán)范圍之列，無(wú)需受到任何法律的制裁。為杜絕這一現(xiàn)象，立法機(jī)關(guān)不僅應(yīng)該根據(jù)違法情節(jié)的嚴(yán)重程度，分別規(guī)定與之相適應(yīng)的、跨度不大的罰款數(shù)額，而且應(yīng)同時(shí)規(guī)定規(guī)制機(jī)關(guān)濫用自由裁量權(quán)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。當(dāng)然，由于法律所調(diào)整的社會(huì)現(xiàn)象具有變動(dòng)不居的特征，加上立法技術(shù)的原因，任何法治社會(huì)都不可能在其立法中消除行政自由裁量權(quán)。我們所能做的，是通過(guò)法律來(lái)控制行政自由裁量權(quán)的行使并把它控制在必要的范圍之內(nèi)。
可喜的是，我國(guó)政府已經(jīng)意識(shí)到寬泛的自由裁量權(quán)對(duì)環(huán)境執(zhí)法以及環(huán)境規(guī)制目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的危害。國(guó)家環(huán)保部為規(guī)范行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)，制定了《法律、行政法規(guī)和部門規(guī)章設(shè)定的環(huán)保部門行政處罰目錄》、《主要環(huán)境違法行為行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化 參考 指南》、《關(guān)于規(guī)范行使環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及《規(guī)范環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)若干意見(jiàn)》等一系列規(guī)范性文件。這些規(guī)范性文件在準(zhǔn)確適用法律條款、嚴(yán)格遵循處罰原則、合理把握裁量尺度以及綜合運(yùn)用處罰手段等四個(gè)方面做了全面而細(xì)致的規(guī)定，使得環(huán)境執(zhí)法自由裁量權(quán)的規(guī)范有據(jù)可依、有章可循。不過(guò)，這些規(guī)范性文件的效力等級(jí)較低，不利于行政自由裁量權(quán)的規(guī)范。最好的辦法是，借鑒美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，在各環(huán)境單行法中對(duì)環(huán)境行政自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范。
（二）改革政績(jī)考核機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制
我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的以gdp為考核指標(biāo)的政績(jī)考核機(jī)制，是把規(guī)制主體和規(guī)制對(duì)象聯(lián)系在一起的利益紐帶：規(guī)制主體據(jù)以升遷的gdp增長(zhǎng)，恰恰是規(guī)制對(duì)象通過(guò)犧牲環(huán)境、破壞資源而取得，讓規(guī)制主體對(duì)規(guī)制對(duì)象的環(huán)境污染行為進(jìn)行規(guī)制，無(wú)異于讓規(guī)制主體自毀前程。在這種情況下，規(guī)制主體對(duì)規(guī)制對(duì)象的環(huán)境污染行為視而不見(jiàn)，甚至淪為環(huán)境污染企業(yè)的共犯也就不足為奇了。欲改變這種現(xiàn)狀，唯有改革我國(guó)現(xiàn)有的政績(jī)考核機(jī)制，將環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)作為考核地方政府官員政績(jī)、決定其是否升遷的主要指標(biāo)。令人欣慰的是，我國(guó)有些地方政府已經(jīng)在向這個(gè)方向邁進(jìn)（注釋8：今年五月初，貴州省織金縣常務(wù)副縣長(zhǎng)經(jīng)過(guò)組織考察，擬任職縣委書(shū)記，后因其任常務(wù)副縣長(zhǎng)期間治污不力被省環(huán)保廳“預(yù)警通報(bào)”而暫緩任職。參見(jiàn)《用好環(huán)境問(wèn)責(zé)這柄“利劍”》
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