教育公平：發(fā)展中國家高等教育大眾化進(jìn)程中的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
【內(nèi)容提要】高等教育大眾化是當(dāng)今任何發(fā)展中國家在日益激烈的國際競爭中提升國家競爭力，取得主動的必要條件。文章分析比較了發(fā)達(dá)國家在推行教育民主化歷程中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出，發(fā)展中國家應(yīng)放開政策，鼓勵民辦高等教育，同時發(fā)展開放式的遠(yuǎn)程教育，藉此兩翼實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化的起飛。【摘 要 題】比較教育研究
【關(guān) 鍵 詞】教育公平/發(fā)展中國家/高等教育大眾化
發(fā)展中國家高等教育大眾化進(jìn)程中社會公平面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)
知識經(jīng)濟(jì)的興起，信息社會的到來，經(jīng)濟(jì)全球化趨勢的增強(qiáng)，使得低成本但高素質(zhì)的人力資源成為各國競爭力的核心因素，大眾化的高等教育是當(dāng)今任何發(fā)展中國家想在日益激烈的國際競爭中提升本國競爭力，取得主動的必要條件。由于各國教育經(jīng)費(fèi)的絕大部分都必須首先保證基礎(chǔ)教育的普及，僅靠國家投資不可能實(shí)行高等教育大眾化的政策，結(jié)果，擺在發(fā)展中國家決策者面前的經(jīng)常是一個兩難選擇：要么維持高等教育只培養(yǎng)少數(shù)人的精英性質(zhì)；要么放開政策，鼓勵國家不花或少花投資的私立高等學(xué)校的建立，同時發(fā)展開放式的遠(yuǎn)程教育，藉此兩翼，實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化的起飛。眾多發(fā)展中國家和地區(qū)高等教育大眾化的實(shí)現(xiàn)，正是沿著這條路子過來的。他們的成功正吸引越來越多的原來并不想實(shí)行這一政策的國家仿效。但面臨的挑戰(zhàn)是，很多發(fā)展中國家的現(xiàn)有的精英高等教育，全部或主要由國家撥款運(yùn)營，不收或少收學(xué)費(fèi)，實(shí)際上更多的是為富裕家庭子女提供了幾近免費(fèi)的高等教育，號稱“公平”，已經(jīng)存在嚴(yán)重的社會公平問題；私立高等教育的發(fā)展，全部依靠收取學(xué)費(fèi)維持辦學(xué)經(jīng)費(fèi)并保證適當(dāng)贏余，則必將造成貧富之間接受高等教育機(jī)遇的差別進(jìn)一步加大。
任何市場經(jīng)濟(jì)都必然導(dǎo)致貧富差距甚至兩極分化。實(shí)行和應(yīng)時調(diào)整社會公平政策，是其最終能否持續(xù)下去的條件。如果人們要探討西方資本主義市場經(jīng)濟(jì)并沒有如一些先哲們預(yù)言的那樣在上個世紀(jì)崩潰，多種原因之一便是都實(shí)行了一系列有利于社會公平的政策。自上個世紀(jì)50年代后一直沿用下來的教育民主化的口號，便是這一政策的體現(xiàn)，它包括保證人人享有免費(fèi)義務(wù)教育，實(shí)行近乎免費(fèi)的高等教育大眾化，保證一切智力合格并愿意接受高等教育的人都能接受多種形式的高等教育。資本主義的穩(wěn)定與發(fā)展得益于其不斷增長的所謂中產(chǎn)階級，而中產(chǎn)階級的一個普遍特征是受過高等教育。事實(shí)證明，教育機(jī)會的公平，使每個人的潛能，尤其是來自各種不利階層、群體的人的潛能都有機(jī)會開發(fā)出來，從而最終改變一個人、一個家庭甚至一片人群的社會地位。進(jìn)入中產(chǎn)階級行列，是最根本的社會公平。它較自失業(yè)補(bǔ)助、救濟(jì)、基本醫(yī)療保險等“急救”措施，更能從源頭上解決市場經(jīng)濟(jì)條件下的社會分化和公平問題，更有利于社會的長治久安。任何忽視高等教育大眾化進(jìn)程中社會公平問題的政策，都是短視的政策。
來自發(fā)達(dá)資本主義國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)
應(yīng)當(dāng)說，發(fā)達(dá)資本主義各國政府自上個世紀(jì)50年代后期以來，實(shí)行教育公平政策是認(rèn)真的。除了義務(wù)教育延長、免費(fèi)并加牛奶、午餐外，更多的是體現(xiàn)在高等教育方面。它包括擴(kuò)建老學(xué)校，大量興建和擴(kuò)展社區(qū)學(xué)院式的高等學(xué)校，放寬入學(xué)條件，普遍提供助學(xué)金、低息貸款，為少數(shù)民族、婦女、殘疾人入學(xué)創(chuàng)造便利條件等。當(dāng)然，這樣做的原因是多方面的：既有當(dāng)時席卷西歐北美的民權(quán)、學(xué)生運(yùn)動的巨大壓力，又有社會主義的蘇聯(lián)發(fā)射第一顆人造衛(wèi)星所造成的震撼，使西方世界對自己的教育制度與質(zhì)量產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)奈C(jī)感等。五十年后的今天，教育民主化，教育機(jī)會公平、均等，已經(jīng)深入人心，成為無人可以撼動的政策基石，任何在教育政策上的所謂公平應(yīng)讓位于效率的議論或提議都是不可能被接受的。
西方人的初衷是，教育機(jī)會的平等將導(dǎo)致來自不同階層的人的經(jīng)濟(jì)和政治地位平等，最終鏟除社會不公（蓋·尼夫，1986）。這一信條至今仍然是西方各國制定教育政策的基本出發(fā)點(diǎn)。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的過程將是漫長的。請看德國實(shí)行了這一政策20年后的變化：
聯(lián)邦德國幾個年份學(xué)生的家庭背景：
年份 學(xué)生 雇主 文官 職員 體力勞動 其他
1972 小學(xué)生 14.2 5.2 14.7 59.5 6.4
（10-15歲）
1970 大學(xué)生 26.5 25.2 34.0 12.0 2.3
1979 大學(xué)生 22.1 21.7 38.9 14.8 2.5
1979 高專生 21.3 15.0 34.1 25.3 4.3
（資料來源：高等教育大眾化、國際化、網(wǎng)絡(luò)化和法人化，王一兵，云南大學(xué)出版社2002年出版）
從上表可以看出，體力勞動者家庭出身的小學(xué)生占小學(xué)生總數(shù)的59.5%，所占大學(xué)生比例則從1970年的12%上升到1979年的14.8%，高專生1979年為25.3%。1979年體力勞動者家庭出身的大專生加起來占大學(xué)生總數(shù)的40.1%。如果小學(xué)生的比例反映了不同階層人口比例的話，體力勞動者占人口約60%，其子女已占大學(xué)生人數(shù)的14.8%、高專生人數(shù)的25.3%，不能不說是一個巨大進(jìn)步。從這張表同時還可以看出，文官占人口約5.2%，但其子女卻占大學(xué)生數(shù)21.7%、高專生15%。
再看社會民主黨執(zhí)政時間最長，推行教育民主化最力的瑞典的例子：瑞典1971年各種家庭背景的學(xué)生接受義務(wù)教育后的去向百分比：
父母 大學(xué) 高級 中級 熟練 非熟練
背景 管理 管理 工人 工人
性別 男 女 男 女 男 女 男 女 男 女
接受基 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
礎(chǔ)教育
進(jìn)大學(xué) 71 66 33 38 21 26 11 21 6 11
上好專業(yè) 30 12 11 2 7 2 3 1 1 1
�。ㄙY料來源：高等教育大眾化、國際化、網(wǎng)絡(luò)化和法人化，王一兵，云南大學(xué)出版社2002年出版）
從上表可以看出，熟練工人和非熟練工人子女上好專業(yè)的比例，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于高級管理人員和中級管理人員的子女。
德國、瑞典的例子說明，實(shí)現(xiàn)教育公平與機(jī)會均等，是一項(xiàng)防止市場經(jīng)濟(jì)條件下貧富差距擴(kuò)大、造成社會兩極分化的根本政策，是實(shí)現(xiàn)社會安定和長治久安的社會改造系統(tǒng)工程的一個極其重要并長期起作用的組成部分。它的實(shí)現(xiàn)必然是一個漫長的社會發(fā)展與改造的過程，它要求決策者的高瞻遠(yuǎn)矚，要求決策者不僅要從人的發(fā)展、教育為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的角度，而且，還要從社會安定和長治久安、社會系統(tǒng)改造、政治文明建設(shè)等高度看待教育和實(shí)施教育公平政策的作用和潛力，一以貫之，持之以恒，五十年、一百年后，必見其功效。
應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，西方人從20世紀(jì)70年代后期和80年代早期已經(jīng)注意到了推行20年教育民主化改革以后仍然存在著上述的實(shí)際的不平等，即高等教育免費(fèi)，實(shí)際上是富有人家子女得到了更多實(shí)惠，接受更多、更好的高等教育，并普遍享受著全體納稅人提供的補(bǔ)貼。這一反思后的共識是，普遍按成本的一定比例收取學(xué)費(fèi)，同時，對來自低收入家庭的學(xué)生實(shí)行補(bǔ)貼，保證無息或低息貸款發(fā)放，可能實(shí)際上更加公平。但是，當(dāng)西方各國要將這一意圖變成政策時，總是遭到學(xué)生抵制，過程很不順利。澳大利亞實(shí)行所謂“貢獻(xiàn)高等教育計劃”，讓學(xué)生繳納低于成本25%的學(xué)費(fèi)，學(xué)生可以在畢業(yè)以后找到一份高于全國平均工資水平的工作以后再開始償還所欠學(xué)費(fèi)，算是比較成功實(shí)現(xiàn)了從高等教育免費(fèi)到收費(fèi)轉(zhuǎn)換的西方國家。西歐多數(shù)國家明知不合理，礙于社會安定和選票考慮，仍然維持原有高教免費(fèi)政策。
發(fā)展中國家高等教育大眾化進(jìn)程中推行教育公平原則的幾個試金石
1.能否逐步改變窮國卻提供免費(fèi)精英高等教育的狀況？
多數(shù)發(fā)展中國家高等教育仍處于精英階段，即按18-22歲年齡段的入學(xué)率低于15%并實(shí)行免費(fèi)或基本免費(fèi)政策，維持表面上的“社會公平”和“教育機(jī)會均等”，實(shí)際上是更多地有利于富裕家庭子女，造成更大的社會不公。不改變這種不合理狀況，就不能尋求更加公平的教育政策。但是，改革起來同樣舉步維艱，政治家們要觸及這一問題需要足夠的政治勇氣和智慧。斯里蘭卡一所大學(xué)醫(yī)學(xué)院院長曾主張改革這種大學(xué)免費(fèi)制度，對學(xué)生實(shí)行收費(fèi)，結(jié)果卻被學(xué)生打死。南亞其他國家情況皆大同小異。
2.助學(xué)金、學(xué)生貸款的數(shù)量和條件是否足以保證貧困學(xué)生完成學(xué)業(yè)？
要實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育后按教育成本收取一定比例的學(xué)費(fèi)，一般國家皆出臺助學(xué)金加學(xué)生貸款的配套政策。問題在于，獎、助學(xué)金是否具備一定數(shù)量，無息或低息貸款，借款條件，返還要求、方式是否保證需要的學(xué)生能借得到、還得起，同時，又不至于對學(xué)生學(xué)習(xí)期間構(gòu)成巨大壓力。澳大利亞規(guī)定借貸學(xué)生畢業(yè)后取得本行業(yè)全國平均水平以上工資十年內(nèi)還貸，并可寬限至30年還清。有些國家還規(guī)定30年內(nèi)還不清的，債務(wù)可被免除。同時，各國實(shí)行學(xué)生貸款過程中，總是發(fā)生一定比例貸款無法追回，損失一般由國家承擔(dān)。學(xué)生貸款無息或低息，要使商業(yè)銀行承擔(dān)此項(xiàng)政策性貸款任務(wù)，國家亦必須對銀行進(jìn)行一定補(bǔ)貼。以上各點(diǎn)，都是獎、助學(xué)金和實(shí)施學(xué)生貸款制度能否取得成功，并真正以此體現(xiàn)教育公平的關(guān)鍵。
3.私立高等學(xué)校能否在諸多方面享有同等權(quán)利？
如前所述，私立高等學(xué)校的發(fā)展，是發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化不可短缺的重要一翼。問題在于，私立高等教育是否意味著其一切成本均由學(xué)生學(xué)費(fèi)負(fù)擔(dān)，不能享受國家的任何財政資助或補(bǔ)貼，國家只補(bǔ)助公立或國立高等學(xué)校？否。從理論上講，私立學(xué)校學(xué)生皆為本國公民和納稅人的子女，他們應(yīng)當(dāng)有同公立高等學(xué)校的學(xué)生一樣，享受國家對高等教育補(bǔ)助的平等權(quán)利，包括國家貼息學(xué)生貸款和公立高等學(xué)校學(xué)生享受的其他權(quán)利。私立學(xué)校為本國公民和納稅人子女提供接受高等教育的機(jī)會，應(yīng)當(dāng)有權(quán)享有國家為公立高等學(xué)校提供的相當(dāng)部分的優(yōu)惠政策，如土地使用，銀行借貸，國家為提升高等教育質(zhì)量的一些專項(xiàng)補(bǔ)助，國家鼓勵學(xué)生的獎助學(xué)金、貼息貸款等。在實(shí)施中，美國和日本的私立高等學(xué)校經(jīng)費(fèi)中，10%-15%是來自國家通過各種形式的補(bǔ)助。荷蘭、比利時的私立高等學(xué)校甚至與公立高等學(xué)校一樣享受政府財政撥款，所謂私立僅僅是其宗教背景和管理模式不同。至于學(xué)生基本權(quán)利，如取得國家補(bǔ)助和低息貸款等方面，與公立高等學(xué)校學(xué)生享有同樣權(quán)利。國外高等教育改革的總趨勢是，公立高等學(xué)校逐步實(shí)行收費(fèi)制度；私立高等學(xué)校通過不同途徑和形式，享受的國家補(bǔ)助在增加，再加上越來越多的公立學(xué)校實(shí)行一校兩制，有公有私，一些私立學(xué)校尤其是一些有教會背景的私立學(xué)校同樣具有明確的非盈利的公益性質(zhì)，以至于不少學(xué)者認(rèn)為，高等教育中公立與私立的界限在逐步模糊。
4.高等教育大眾化進(jìn)程中是否照顧地區(qū)差別和某些特殊、弱勢群體，如少數(shù)民族、婦女入學(xué)，殘疾人等的利益？
高等學(xué)校分布地區(qū)的不平衡，有的再加上招生政策上的地區(qū)限制，使不同地區(qū)的合格接受高等教育的公民不能享受同等機(jī)遇。眾多弱勢群體，由于分布在邊遠(yuǎn)地區(qū)，文化起點(diǎn)低，經(jīng)濟(jì)上相對貧困，或因?yàn)樯眢w殘缺等原因，同樣不能享有接受高等教育的平等機(jī)會。因此，無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，在規(guī)劃高等教育大眾化進(jìn)程時，都十分注意考慮后進(jìn)地區(qū)，合理分布新建學(xué)校，有時還會規(guī)定特定地區(qū)和特殊群體的招生名額比例。當(dāng)然，消滅這一差距是一個長期的歷史過程，要隨著不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化與社會的平衡發(fā)展逐步實(shí)現(xiàn)。重要的是，要采取各種可能措施，向這一方向努力，并貫徹始終，使這種差距逐步縮小而不是繼續(xù)擴(kuò)大。
5.開放式遠(yuǎn)程教育的質(zhì)量和地位。
開放式遠(yuǎn)程教育是發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)高等教育大眾化起飛的又一不可短缺的一翼，為眾多弱熱或相對弱熱的群體提供接受高等教育的機(jī)會，使眾多因高等教育的精英性質(zhì)而被排斥于高等教育大門之外的成人可以通過這一途徑彌補(bǔ)終身遺憾。從這一意義上講，開放式遠(yuǎn)程教育是實(shí)現(xiàn)教育公平，并在某種意義上彌補(bǔ)精英高等教育在這一方面造成的缺失的戰(zhàn)略措施。教育機(jī)會均等包括接受教育機(jī)會平等和成功機(jī)會平等兩個方面。為此，一，政府應(yīng)當(dāng)扶持開放式遠(yuǎn)程教育堅持學(xué)術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，保證課程和授課的質(zhì)量，建立起至少不亞于普通高校的信譽(yù)；二，政府在堅持質(zhì)量要求的同時，保證開放式遠(yuǎn)程高等學(xué)校同樣具有授予證書、文憑和各種學(xué)位的權(quán)力。事實(shí)上，除了中國以外，國外一般開放大學(xué)都具有授予學(xué)士學(xué)位的權(quán)力，多數(shù)具有授予碩士學(xué)位的權(quán)力，越來越多的開放大學(xué)的越來越多的專業(yè)甚至取得了授予博士學(xué)位的權(quán)力。英國開放大學(xué)的課程幾年前在包括牛津、劍橋等大學(xué)一起評估時，曾名列全英大學(xué)第十名。實(shí)踐證明，只要政策、措施得當(dāng)，遠(yuǎn)程開放大學(xué)是可以達(dá)到大學(xué)水平，有能力授予得到社會認(rèn)可的學(xué)位的，并為高等教育機(jī)會均等、實(shí)現(xiàn)社會公平作出更大的貢獻(xiàn)。
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