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《學(xué)生傷害事故處理辦法》的作為與難為
在千呼萬(wàn)喚之中，2002年6月25日，國(guó)家教育部發(fā)布了《學(xué)生傷害事故處理辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）。許多校長(zhǎng)和教師為之歡欣鼓舞，認(rèn)為《辦法》的出臺(tái)終于使學(xué)生傷害事故的處理有法可依了，但也有人認(rèn)為《辦法》本身就存在著種種缺憾，并沒(méi)有真正解決學(xué)生傷害事故的責(zé)任認(rèn)定問(wèn)題。《辦法》解決了“學(xué)校是不是未成年學(xué)生的監(jiān)護(hù)人”這一長(zhǎng)期以來(lái)倍受社會(huì)、學(xué)校、教師和家長(zhǎng)關(guān)注的問(wèn)題。它明確規(guī)定“學(xué)校對(duì)未成年學(xué)生不承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)”（第七條），學(xué)校的
但是，《辦法》畢竟只是一個(gè)由教育部頒布的部門(mén)規(guī)章，因其先天發(fā)育不良，在社會(huì)中發(fā)揮的實(shí)際作用也就必然要受到諸多限制。盲目抬高它的法律地位，賦予它一些不切實(shí)際的功能，反而會(huì)破壞整個(gè)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性。我們要看到《辦法》的“作為”，更應(yīng)看到它的“難為”。
《辦法》對(duì)學(xué)生傷害事故的認(rèn)定，可以作為認(rèn)定事故責(zé)任人行政責(zé)任的事實(shí)依據(jù)，但不能作為判斷相關(guān)主體是否承擔(dān)民事責(zé)任的事實(shí)依據(jù)
學(xué)生傷害事故這個(gè)概念本身是行政管理上的用語(yǔ)，可以作為教育行政機(jī)關(guān)追究事故責(zé)任人行政責(zé)任的事實(shí)依據(jù)，如教育行政機(jī)關(guān)可據(jù)此依法對(duì)其管理的學(xué)校進(jìn)行行政處罰，并可對(duì)在其人事管理權(quán)限內(nèi)的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)人員或其他管理人員作出行政處分；同理，學(xué)�？蓪�(duì)有關(guān)教職工進(jìn)行紀(jì)律處分。但是，“學(xué)生傷害事故”不是一個(gè)民法概念，不能作為判斷事故責(zé)任人是否對(duì)事故受害人承擔(dān)民事責(zé)任的事實(shí)依據(jù)（即構(gòu)成事故與否不能影響對(duì)相關(guān)主體民事責(zé)任的判斷）。人身?yè)p害才是民法概念，才是決定民事賠償及其他民事責(zé)任的事實(shí)依據(jù)。對(duì)于這點(diǎn)，民法學(xué)者梁慧星教授曾嚴(yán)厲批評(píng)國(guó)務(wù)院1987年發(fā)布的《醫(yī)療事故處理辦法》（該法已被2002年國(guó)務(wù)院頒布的《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》明令廢止），指出“醫(yī)療事故”概念不是民法概念，第十八條規(guī)定的由衛(wèi)生行政部門(mén)決定的“一次性經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償”與《民法通則》的損害賠償制度沖突，且該辦法是個(gè)典型的行政性法規(guī)，不是《民法通則》的特別法，法院不能依該條款審理醫(yī)療損害案件。
《學(xué)生傷害事故辦法》的起草者顯然注意到了學(xué)者的這類(lèi)批評(píng)，與《醫(yī)療事故處理辦法》排除醫(yī)療機(jī)構(gòu)承擔(dān)醫(yī)療差錯(cuò)民事責(zé)任的規(guī)定不同，《學(xué)生傷害事故辦法》以學(xué)校是否有過(guò)錯(cuò)（包括故意和過(guò)失）作為其是否承擔(dān)民事責(zé)任的歸責(zé)原則，同時(shí)，不僅僅以損害后果是否嚴(yán)重以及嚴(yán)重程度作為構(gòu)成要件。這與我國(guó)民法關(guān)于侵權(quán)責(zé)任與違約責(zé)任的構(gòu)成要件是相一致的。并且，《辦法》沒(méi)有規(guī)定學(xué)生傷害事故的損害賠償責(zé)任制度以及賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)，而是寫(xiě)明：應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，承擔(dān)相應(yīng)的損害賠償責(zé)任（第二十三條）：賠償?shù)姆秶c標(biāo)準(zhǔn)，按照有關(guān)行政法規(guī)、地方性法規(guī)或者最高人民法院司法解釋中的有關(guān)規(guī)定確定（第二十四條）。
對(duì)此，有人認(rèn)為，《辦法》條款過(guò)于籠統(tǒng)，忽略了具體情況。如行政法學(xué)者沈巋博士指出：“從《辦法》中的一些條款來(lái)看，或者是對(duì)法律的重述，或者是對(duì)現(xiàn)實(shí)情況過(guò)于籠統(tǒng)的描述，忽略具體情況，從這個(gè)角度來(lái)講，《辦法》有不合適的地方�！钡P者認(rèn)為，這恰恰是《辦法》難為的地方，因?yàn)樽鳛椴块T(mén)規(guī)章，它不能設(shè)定民事義務(wù)，規(guī)定民事責(zé)任。即使它要一并規(guī)定民事義務(wù)和民事責(zé)任，也不能作出與法律、行政法規(guī)不一致的規(guī)范，只能重述法律、行政法規(guī)的規(guī)定。
《辦法》可以規(guī)定相關(guān)主體的行政責(zé)任，但不能規(guī)定民事責(zé)任
縱覽《辦法》，其不僅包含行政規(guī)范，如第三章“事故處理程序”、第五章“事故責(zé)任者的處理”；而且為加強(qiáng)所謂的可操作性，解決所謂的無(wú)法可依問(wèn)題，還包含了民事規(guī)范，如第二章“事故與責(zé)任”、第四章“事故損害的賠償”。《辦法》甚至具體規(guī)定了學(xué)校、學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人甚至其他社會(huì)主體在學(xué)生傷害事故中的民事權(quán)利、民事義務(wù)以及民事賠償責(zé)任。
筆者認(rèn)為，作為行政機(jī)關(guān)的教育部制定的《辦法》包含民事規(guī)范，規(guī)定當(dāng)事人的民事權(quán)利、民事義務(wù)和民事責(zé)任，這是不恰當(dāng)?shù)摹?br /> 民事權(quán)利、民事義務(wù)、民事責(zé)任乃社會(huì)主體最基本的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，民事權(quán)利、民事義務(wù)和民事責(zé)任制度乃民事基本制度，一個(gè)社會(huì)主體具有何種民事權(quán)利和義務(wù)，何種情形下承擔(dān)何種民事責(zé)任，應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律來(lái)規(guī)范。我國(guó)《立法法》第八條對(duì)此已有規(guī)定：“下列事項(xiàng)只能制定法律：（七）民事基本制度……（九）訴訟和仲裁制度”�！睹穹ㄍ▌t》也專(zhuān)門(mén)設(shè)兩章對(duì)民事主體的“民事權(quán)利”和“民事責(zé)任”做出規(guī)定。同時(shí)，民事侵權(quán)責(zé)任的認(rèn)定和承擔(dān)也是一個(gè)司法問(wèn)題而不是行政問(wèn)題，換言之，民事侵權(quán)責(zé)任的損害賠償除可以由當(dāng)事人調(diào)解外，惟有人民法院可以決定，行政機(jī)關(guān)不能對(duì)之作出決定或者處理。
教育部作為主管教育的中央國(guó)家行政機(jī)關(guān)，享有行政職權(quán)，為實(shí)施行政管理的目的，當(dāng)然可以采取行政措施，包括制定規(guī)章等規(guī)范性文件。但“應(yīng)在本部門(mén)的權(quán)限范圍內(nèi)”，且所制定的規(guī)章“規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)”（《立法法》第七十條第二款）。這就意味著，教育規(guī)章只能用來(lái)約束和調(diào)整教育行業(yè)的內(nèi)部事務(wù)，僅限于規(guī)范教育行政管理事項(xiàng)，且效力僅僅及于其所管理的學(xué)校，不能及于學(xué)校的學(xué)生。在學(xué)生傷害事故問(wèn)題上，作為教育規(guī)章的《辦法》應(yīng)僅限于規(guī)范對(duì)事故的預(yù)防和處置，學(xué)校及其領(lǐng)導(dǎo)人員和管理人員的行政責(zé)任、對(duì)教職工的紀(jì)律處分、學(xué)校對(duì)學(xué)生在學(xué)籍管理上的處分、對(duì)事故的行政處理和監(jiān)督及相關(guān)罰則等內(nèi)容，而無(wú)權(quán)調(diào)整學(xué)校與學(xué)生這對(duì)平等法律關(guān)系主體的民事關(guān)系。學(xué)校和學(xué)生這對(duì)平等主體之間關(guān)于民事權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的民事法律關(guān)系，并不存在行政權(quán)力介入的空間。
當(dāng)然，在我國(guó)，作為非立法機(jī)關(guān)的國(guó)務(wù)院也可根據(jù)全國(guó)人大及其常委會(huì)的授權(quán)，對(duì)尚未制定法律的，《立法法》第八條規(guī)定的民事基本制度等事項(xiàng)，根據(jù)實(shí)際需要先制定行政法規(guī)（《立法法》第九條）。但無(wú)論如何我們應(yīng)當(dāng)明確：教育部不能通過(guò)制定部門(mén)規(guī)章規(guī)范學(xué)生人身?yè)p害賠償案件中當(dāng)事人的民事責(zé)任，民事責(zé)任至少應(yīng)由國(guó)務(wù)院通過(guò)制定行政法規(guī)來(lái)規(guī)范。
總之，《辦法》是事故行政處理法或者行政管理法，而不是民事賠償法。我們必須如此理解其法律地位。
《辦法》可以作為法院審理案件的參照，但不能作為法院審理案件的依據(jù)
《行政訴訟法》規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)（地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件）。對(duì)規(guī)章只能參照，即對(duì)符合法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)章，法院參照處理；對(duì)不符合或者不完全符合法律、行政法規(guī)原則精神的規(guī)章，法院可以有靈活處理的余地。所謂靈活處理，意即法院可以棄之不用，不必參照。民事訴訟法雖無(wú)此規(guī)定，但民事審判亦應(yīng)如此。總之，法官斷案的法律依據(jù)是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的法律、國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)、最高人民法院的司法解釋等文件，國(guó)務(wù)院各部委制定的部門(mén)規(guī)章只能作為參照。雖然法官在司法實(shí)踐中不可避免地受到《辦法》的影響，但也應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行合法性審查。在審理案件時(shí)，如果當(dāng)事人訴請(qǐng)侵權(quán)責(zé)任，要適用《民法通則》及其相關(guān)法律法規(guī)，如選擇違約責(zé)任，要適用《合同法》及其相關(guān)法律法規(guī)。如此一來(lái)，《辦法》由于其自身效力太低，勢(shì)必被司法實(shí)踐所架空！
日常生活中人們常常抱怨法律不完善，“無(wú)法可依”，認(rèn)為由于缺少處理學(xué)生傷害事故的專(zhuān)門(mén)法規(guī)，事故責(zé)任的認(rèn)定和處理變成一筆筆“糊涂賬”。其實(shí)，《民法通則》及有關(guān)司法解釋對(duì)學(xué)生人身傷害的民事侵權(quán)責(zé)任早已作出了相應(yīng)的規(guī)定，并不存在無(wú)法可依的情況。社會(huì)生活非常復(fù)雜，任何法律都不可能詳盡規(guī)范社會(huì)生活的方方面面。法律完善是相對(duì)的，不完善是絕對(duì)的。“無(wú)法可依”有時(shí)往往是“有法不依”的托辭，何況，如前所述，《辦法》只是教育部頒布的部門(mén)規(guī)章，其出臺(tái)也不能真正使司法實(shí)踐“有法可依”。
由此可見(jiàn)，《辦法》的出臺(tái)也并不可能使學(xué)生傷害事故處理這個(gè)“老大難”問(wèn)題迎刃而解。鑒于《辦法》先天發(fā)育不良，倘若真認(rèn)為學(xué)生傷害案件無(wú)法可依，希望有更完善的法律法規(guī)解決這類(lèi)糾紛，并在社會(huì)生活中發(fā)揮應(yīng)有作用，也應(yīng)該由立法機(jī)關(guān)來(lái)制定出相應(yīng)的法律，或者由國(guó)務(wù)院制定出相應(yīng)的行政法規(guī)來(lái)取代教育部制定的《辦法》。
【參考文獻(xiàn)】
[1] 法律界人士評(píng)〈學(xué)生傷害事故處理辦法〉.北京青年報(bào)，2002-8-27.
[1] 王漢斌.關(guān)于〈行政訴訟法（草案）〉的說(shuō)明.
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