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當前世界范圍內(nèi)私立教育發(fā)展趨勢
<!--StartFragment-->當前世界范圍內(nèi)私立教育發(fā)展趨勢 貝磊 ——教育民營化的問題及相關(guān)政策［①ａ］ （貝磊著 阿古智子譯 李延成校） 全球范圍內(nèi)業(yè)已出現(xiàn)了一種普遍性趨勢，即教育向民營化的轉(zhuǎn)變，其核心是趨向于私人更多的對學校辦學 、經(jīng)費及控制與管理的參與。實際上，這一轉(zhuǎn)變并不是整齊劃一地發(fā)生的，在有些國家向相反方向的轉(zhuǎn)變更為 明顯。但無論如何，民營化浪潮擴展的十分激烈，可以說已成為一種全球性現(xiàn)象。 從定義上來講，民營化一“化”一其所指的是一個過程而不是一種狀態(tài)。它是一個不斷地減少和降低學校 的公共所有權(quán)、公共財政投入和／或公共控制，進而提高私人對學校的所有權(quán)、財政投入和／或私有控制的過 程。盡管這一概念指出了所要變化的方向，但卻沒有指明變化的起點。筆者認為，民營化的起點有兩個，一是 已經(jīng)十分民營化的教育體系的進一步民營化，二是大部分或全部是公立教育體系的民營化。由于上述及其它方 面相關(guān)的原因致使民營化問題十分復(fù)雜。表一列出了部分國家中公立和私立教育機構(gòu)的一些數(shù)據(jù)。 表一：教育中私立部分的相對規(guī)模 （附圖 {圖}） 注：表內(nèi)數(shù)據(jù)是指學校的注冊生數(shù)而不是學校數(shù)。數(shù)字主要來自７０年代末和８０年代初。關(guān)于公立和私 立的定義每個國家并不十分一致。 民營化的目標 一般而言，民營化之倡導(dǎo)是基于如下所述的其中一個或幾個原因。 ·減輕政府財政支出的負擔， ·提高學校經(jīng)營管理的效率， ·增加教育供給方式的多樣化和選擇性， ·提高學校對其消費者的責任感。 有些國家會比另外一些國家更為強調(diào)其中某些特別的目標。即使在民營化呼聲極高的情況下，由于每個社 會的差異性和教育體制的選擇必需基于某些優(yōu)先發(fā)展的目標這一特性，因此并沒有一個普適性的民營化模式。 不過，一個國家的決策者總是會從其它國家的經(jīng)驗中學到許多有益的東西。 學校類型和政策背景 對教育政策進行分析的一個主要困難是公立學校和私立學校類型的復(fù)雜性。大多數(shù)學校有共同的主流課程 ，但有些學校有不同的、針對特定的宗教、文化、政治和其它要求的課程。而且在每一類課程體系中都有精英 學校（elite），普通學校（standard）、替補學校（second-chance）和補習學校（supplementary）。筆者將 其歸納如表二。 表二：學校類型 學校性質(zhì) 精英學校 普通學校 替補學校 補習學校 主流課程 公立學校 課程 私立學校 性質(zhì) 更新課程 公立學校 私立學校 理解學校類型的多樣性有助于決策者認識到私立學校不一定在質(zhì)量上勝過公立學校。的確，在許多國家尤 其是非洲和亞洲，大部分私立學校質(zhì)量都不高。尤其是在替補學校中這種現(xiàn)象更為突出。這些學校主要接受那 些不能進入公立學校的學生，而且通常缺乏設(shè)備，教師水平也低。 另外，私立學校類型的多樣性還體現(xiàn)在對待私營機構(gòu)的重視程度上：與不發(fā)達國家相比，工業(yè)化國家對私 營機構(gòu)更為重視。私立替補學校在不發(fā)達國家是最為常見的，由于在這些國家政府資源特別缺乏，因此影響到 公立學校的數(shù)量也十分有限，私立替補學校就大量出現(xiàn)。相反在發(fā)達國家中，私立教育的主要類型為精英和／ 或非傳統(tǒng)課程的學校。由于這一私立學校結(jié)構(gòu)上的差異，所以對發(fā)達國家的研究政策建議應(yīng)與對不發(fā)達國家的 有本質(zhì)的不同。 民營化的策略 上述論點給我們提供了一個分析框架，由此我們得出在不同的國家中存在有四種民營化策略。它們是： ·公立學校所有權(quán)的轉(zhuǎn)移 ·在不對現(xiàn)有制度重新設(shè)計的前提下調(diào)整公私立學校間的平衡， ·增加政府對私立學校的財政等方面的支持， ·增加私人對公立學校財政等方面的支持。 但是，還要認識到大多數(shù)的民營化行為并非是周密計劃的結(jié)果。實際上在有的國家民營化之發(fā)生并不是出 于政府之意愿。這種情況在對中等和／或高等教育有較高需求時尤為普遍，但在部分人強烈要求設(shè)立有關(guān)針對 特定宗教、文化或其它考慮的課程時也會發(fā)生。在許多國家為公立學校的學生提供額外輔導(dǎo)的補習性私立學校 或許是最為典型的非政府計劃型教育形式。 民營化的結(jié)果 民營化導(dǎo)致５種主要的結(jié)果，即效率、責任、多元化、機會和公平。 效率 有些研究表明私立學校的效率比公立學校的高（如Lockheed ＆ Jimenes,1994;Kingdon,1994）。這 其中部分原因是由于私立學校的管理者有更強的效率意識。另外，私立學校通常雇傭兼職教師和工資較低的教 師。但是，上述觀點并非必然地意味著將整個教育系統(tǒng)民營化會實現(xiàn)當整個教育系統(tǒng)中只有一小部分是私立的 情況下所具有的效率。在就任何關(guān)于私立學校在何種情況下、在何種程度上具有比公立學校更高的效率作出確 定的結(jié)論之前，一定要進行大量的研究（Riddell,1993）。 責任 盡管許多研究者認為私立學校會對家長和社區(qū)更為負責任，但這一問題仍是十分復(fù)雜的。教會和社 區(qū)組織附屬的學校會給家長更多的機會表達他們的意見，私立學校的所有者認為聽取家長和社區(qū)的意見對維持 對私立學校的需求是必不可少的話，他們會樂于傾聽家長和社區(qū)的意見。但是，放長線并非總是能釣到大魚。 多元化 相反，教育形式的多元化卻是不言而喻的。多元化當然也存在于公立學校體系中，但私立教育體 系以其精英的或非傳統(tǒng)性課程更易于促進多元化。不過替補學校由于在大多數(shù)情況下是追隨公立學校的，因而 其對多元化的促進作用并不大。 機會 在私立教育幾乎不可能代替公立教育的地方，至少在宏觀的意義上并不能說私立學校擴大了入學機 會。但一般而言私立學校的確擴大了總?cè)雽W數(shù)。尤其是替補學校更是如此。問題是此類學校的質(zhì)量往往很低， 機會擴大這一收益亦就成為一個疑問。 公平 機會問題與公平問題緊密相連（Anderson,1994）。民營化會造成并擴大不平等這一事實是政府審慎 對待民營化問題的最重要的原因。對現(xiàn)存公立學校進行民營化會降低來自貧窮家庭孩子的入學機會。而且私立 學�？偸怯幸粋�都市化的基礎(chǔ)，這意味著農(nóng)村人口會處于相對的不利境地。有性別方面，民營化會給男性更多 的機會。所以對這個問題需要做更多的研究。同時，討論私立學校的不公平問題不應(yīng)忘記公立學校同樣存在著 不平等現(xiàn)象。 政策建議 啟動決策所必需的初始工作包括對現(xiàn)有學校進行認真的分類、定義有關(guān)概念，并制定相應(yīng)的目標。只有具 備了這些前提條件，才有望因地制宜地制定出針對特定目標的政策。 在完成這些初步工作后，決策者即可考慮我們提出的各種不同的策略。每個政府和社會所處的環(huán)境是千差 萬別的；但仍有可能分辨出每種策略所應(yīng)考慮主要的問題。 就將現(xiàn)存學校民營化而言，政府必需考慮學校自己是否會決定改變它們的現(xiàn)存地位，或者，關(guān)于哪些學校 要實行民營化的決策是否應(yīng)由中央政府作出。政府還要考慮那些不能或不愿到新民營化學校讀書的兒童的受教 育機會。即使在已經(jīng)實行了全國性的對學校權(quán)力下放的情況下，這也不是一件輕而易舉的事情。 為了平行地發(fā)展私立學校，政府可以給予沒有經(jīng)驗的學校以資助、貸款和技術(shù)幫助。有些政府采用了教育 券制度取得了部分成功（比如參見：Espinola,1994;Hakim et al.1994）。另外，政府還可以通過向潛在的消 費者［①ｂ］提供學校的地址和特點等方面信息的方式幫助這些私立學校。有關(guān)對私立學校的管理和規(guī)章制度 也是很重要的。當規(guī)章制度看似限制自由產(chǎn)業(yè)精神時，在有些時候就會提高公眾對私立學校的信心而使私立學 校受益。 就公立學校內(nèi)部的民營化而言，有幾個工業(yè)化國家在八十年代進行了重要的實驗（參見：Lingard et al. 1993;Pring,1998）。這些案例中，學校得到了更多的自主權(quán)并被要求相互之間要競爭學生和經(jīng)費。這些新的措 施引發(fā)了激烈的爭論，部分是由于市場的需求模糊了教育和社會的目標。不過，這些實驗給其它國家的決策者 則提供了一些有益的經(jīng)驗教訓。 結(jié)論 無論是在經(jīng)濟方面還是在教育方面，民營化無疑已成為一個全球性趨勢。變革并不只有一個方向，但總體 而言其路是向?qū)W校更多的私人所有、私人財政和私人控制的方向發(fā)展。 但是民營化并不是一副靈丹妙藥。政府必需在許多因素之間保持平衡，而且有的目標經(jīng)由在公立學校內(nèi)進 行改革就能夠?qū)崿F(xiàn)，不一定要進行大范圍的民營化。進一步講，有些情況下會需要對學校更多的公共財政支持 和管理控制，而不是削減這些支持。 由于民營化問題的復(fù)雜性、大部分民營化的嘗試只是近年來的事，目前尚缺乏對這些嘗試的評估性研究， 因而政府在大多數(shù)情況下要明智地審慎行動。無論如何，通過比較研究我們可以學到許多。通過這些探討，決 策者能夠了解陷阱在哪里以及什么樣的政策最有可能成功。對決策者而言最重要的是要發(fā)展出適合他們所處環(huán) 境的策略。這就要求要認真辨明整體目標并衡量實現(xiàn)這些目標的新的辦法。 參考資料： ANDERSON,D.S(1994):'Public and Private Schools:Sociolgical Perspectives',in HUSEN,Torsten ＆ POSTLTHWAITE,T.Neville(eds.),The International Encyclopedia of Education.Oxford:Pergamon Press,P P.4824-31. ESPINOLA,Viola(1994):'The Decccntralization of the Education System in Chile(1980-1994)'.San tiago:Centro de Investigacionry Desarrollo de la Education. HAKIM,Simon,SEIDENSTAT,Paul ＆BOWMAN,Gary W.(edS.)(1994):Privatizing Education and Education al Choice:Concepts,Plans and Experiences.NewYork:Praeger. KINGDON,Geets Gandhi(1994):'An Economic Evaluation of School Mangement-Types in Urban India: A Case Study of Uttar Pradesh',PH.D.thesis,University of Oxford. LOCKHEED,Marline E.＆.JIMENEZ,Emmanuel(1994):Public and Private Schools in Developing Countr ies.HRO Working Paper No.43,Washington DC:The World Bank. LINGARD,B.,KNIGHT,J.＆.PORTER.P.(eds.)(1993):Schooling Reform in Hard Times,London:Falmer Pr ess. PRING,Richard(1998):'Privatisation'.Educational Management and Administration,VOl.16,No.pp.8 5-96.（譯者系香港大學教育學院博士研究生） ［①ａ］ 對原文中的“Privatisation”這一概念，有不同的譯法。如私營化、民營化、民有化等。中文 教育文獻中與之相關(guān)的概念有“私立教育、民辦教育”等。在介紹英國將國有公司出賣給私人經(jīng)營時也曾使用 過“民營化”這一概念。故此處譯者認為將之譯為“民營化”較為妥貼。 ［①ｂ］ 這里指家長和學生。譯者注。＊
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