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義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的發(fā)展與對策
<!--StartFragment-->義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的發(fā)展與對策 作者單位：中華人民共和國教育部教育發(fā)展研究中心100816 義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的產(chǎn)生、發(fā)展引起了教育界及全社會的關(guān)注。明確民辦學(xué)校在我國教育格局中拾遺補缺 、有益補充、直至成為教育事業(yè)重要組成部分這一發(fā)展過程至關(guān)重要。實踐表明，民辦學(xué)校的發(fā)展對加快普及 九年義務(wù)教育、順應(yīng)社會需求、緩解“擇�！眽毫�，解決流動人口子女就學(xué)問題等都有積極的現(xiàn)實作用。加強 指導(dǎo)，強化法規(guī)建設(shè)和政府主管部門的管理職能，走一條“以質(zhì)量求生存，以特色求發(fā)展”的辦學(xué)道路應(yīng)是民 辦學(xué)校發(fā)展的主要對策。 分類號 G 512.72 隨著改革步伐的加快和社會主義市場經(jīng)濟體制的確立，我國辦學(xué)體制呈現(xiàn)出多元化的發(fā)展特點，特別是《 中國教育改革和發(fā)展綱要》頒布以后，一批義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校應(yīng)運而生并迅猛發(fā)展。義務(wù)教育階段民辦 學(xué)校的發(fā)展問題，已引起教育界及全社會的關(guān)注。 一、義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的基本定位 義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的出現(xiàn)，是改變政府包攬辦學(xué)，逐步建立以政府辦學(xué)為主體，社會各界共同辦學(xué)體 制的必然產(chǎn)物。伴隨著它的出現(xiàn)，人們的疑慮與困惑也接踵而來，義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校是否會對我國義務(wù) 教育階段的公辦學(xué)校形成沖擊？實施義務(wù)教育的責(zé)任是否會逐漸轉(zhuǎn)由社會承擔(dān)？解決這種疑慮與困惑的關(guān)鍵是 必須明確我國義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的定位問題。 義務(wù)教育由政府承擔(dān)已成為社會的共識。我們國家經(jīng)過幾十年的努力，已經(jīng)建成以公辦學(xué)校為主體的國民 教育系統(tǒng)。盡管這一系統(tǒng)存在著許多問題，但以公辦學(xué)校為主的基本性質(zhì)應(yīng)予以肯定。我國公辦學(xué)校十分強大 ，是中國特色社會主義教育的特點之一，義務(wù)教育階段辦學(xué)主體是政府，應(yīng)由政府負(fù)擔(dān)。盡管目前國家財力有 限，但國家仍千方百計不斷加大對義務(wù)教育的投入。1999年度全國教育工作會議強調(diào)，在安排教育經(jīng)費時，要 保證向“兩基”傾斜。1995年和“九五”期間，中央義務(wù)教育專項教育撥款增量累計將達(dá)到39億元，加上各地 1∶2的配套資金，到2000年，用于貧困地區(qū)實現(xiàn)“兩基”的資金總額將超過100億元， 為實現(xiàn)“兩基”提供了 有力的財政支持。這也正是國家在義務(wù)教育階段承擔(dān)責(zé)任的充分體現(xiàn)。 義務(wù)教育應(yīng)當(dāng)以政府為主辦，并不等于國家就要包辦一切。我國的基本國情是發(fā)展中國家辦大教育。國家 現(xiàn)實的財力所能提供的條件在絕大多數(shù)地區(qū)滿足不了實際需要。義務(wù)教育事業(yè)的發(fā)展也不能僅僅單純依靠加大 教育投入，義務(wù)教育階段同樣需要多元化的辦學(xué)體制�！吨袊逃母锖桶l(fā)展綱要》所提出的改變政府包攬辦 學(xué)，既指向高等教育、職業(yè)教育和成人教育，同時也涵蓋了基礎(chǔ)教育。我國原有的教育體制主要是在單一的高 度集中計劃和政府直接管理下的辦學(xué)體制，這種體制曾在我國教育事業(yè)發(fā)展的一定歷史時期發(fā)揮過重要作用， 但隨著社會的發(fā)展，這種體制的弊端日益明顯。國家包辦義務(wù)教育，不利于調(diào)動社會各方面的辦學(xué)積極性，束 縛了教育的進一步發(fā)展。另外，由于現(xiàn)階段我國的政府教育能力與社會需求之間的矛盾客觀存在，公辦學(xué)校之 間的差距又一時難以改變，因而社會對義務(wù)教育的選擇也就不可避免。國家沒有必要也不可能對義務(wù)教育實行 完全包辦的做法，政府應(yīng)尊重社會對義務(wù)教育的選擇需求，采取民辦、公辦同時并舉的方針，使二者相互促進 、共同發(fā)展，從而提高我國義務(wù)教育的整體水平。 確立義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的基本定位，應(yīng)從義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的現(xiàn)實發(fā)展與未來走向著眼。目前我 國義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校尚處于發(fā)展的初期，具有極不成熟的性質(zhì)，而且遠(yuǎn)未真正形成規(guī)模。據(jù)統(tǒng)計，目前 全國民辦中小學(xué)約有3 000多所，僅占全國中小學(xué)數(shù)量的0.5％，扣除民辦高中，義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的數(shù)量 顯然要低于這個數(shù)字，它在我國整個教育事業(yè)中所占的比重決定了義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校只能是公辦學(xué)校的 有益補充，要在公辦學(xué)校強手如林的局面下求得生存，就必須充分展示其靈活、多樣的特點，揚長避短，應(yīng)社 會之所需，補國家之所缺，真正發(fā)揮它在我國義務(wù)教育中的拾遺補缺作用。這也正是目前我國義務(wù)教育階段民 辦學(xué)校的基本定位和生命力之所在。從長遠(yuǎn)看，義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校只有發(fā)展到一定規(guī)模，形成規(guī)模效應(yīng) ，才能真正減少政府的教育負(fù)擔(dān)，也才能真正成為我國教育事業(yè)的重要組成部分。義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校在 我國教育格局中的拾遺補缺、有益補充、直至成為我國教育事業(yè)的重要組成部分，是一個逐步遞進的過程，隨 著義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的發(fā)展與成熟，這種遞進過程將得以實現(xiàn)，我國的基礎(chǔ)教育才能真正形成以政府辦學(xué) 為主、社會各界共同參與的辦學(xué)體制及公辦學(xué)校和民辦學(xué)校共同發(fā)展的格局。 二、義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的現(xiàn)實作用 我國基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的實踐表明：在我國，不論是貧困地區(qū)還是發(fā)達(dá)地區(qū)，不論是尚未“普九”還是 已經(jīng)“普九”的地區(qū)，單一化的公辦學(xué)校并不能完全滿足社會的需求。近年來重新起步的民辦中小學(xué)校，客觀 上從不同層面彌補著公辦學(xué)校的不足，具有一定的拾遺補缺作用。 （一）義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的發(fā)展，有利于促進教育事業(yè)“重中之重”任務(wù)的落實，加快普及九年 義務(wù)教育的步伐。 國家一再強調(diào)落實教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位，并把到本世紀(jì)末全國基本普及九年義務(wù)教育和基本掃除青壯 年文盲作為教育事業(yè)“重中之重”的任務(wù)。抓好普及九年義務(wù)教育的任務(wù)已顯得十分緊迫。但是由于各地情況 不同，不少地方要實現(xiàn)“重中之重”的任務(wù)還面臨著相當(dāng)大的困難。一方面，很多地方正進入小學(xué)、初中學(xué)齡 人口高速增長的時期，入學(xué)、升學(xué)難的狀況比較突出。即使城市小學(xué)、初中入學(xué)高峰逐漸有所回落，農(nóng)村小學(xué) 升初中的困難仍將持續(xù)相當(dāng)長的時間；另一方面，義務(wù)教育總體規(guī)模的急劇擴大使辦學(xué)條件緊張的局面逐年加 重，改善辦學(xué)條件的任務(wù)與投入不足的矛盾十分突出。學(xué)齡人口高速增長與嚴(yán)峻的辦學(xué)條件形成反差，使得公 辦學(xué)校的承受力面臨挑戰(zhàn)，繼續(xù)單純依靠公辦學(xué)校增加班容量解決入學(xué)困難，勢必給義務(wù)教育質(zhì)量造成不良影 響。一批義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校，正是順應(yīng)了當(dāng)?shù)亓x務(wù)教育的需求，通過籌集民間閑散資金，租借民間可利 用教育教學(xué)場所和設(shè)施設(shè)備而迅速創(chuàng)辦起來的，從而使一部分因這樣或那樣的困難無法就讀的學(xué)齡兒童有了上 學(xué)讀書的機會，因而受到社會的歡迎。目前義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校彌補了公辦學(xué)校在數(shù)量、規(guī)模以及辦學(xué)形 式上的不足，緩解了入學(xué)、升學(xué)難的狀況，有利于加快普及九年義務(wù)教育的步伐。 （二）義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的發(fā)展，有助于解決因社會轉(zhuǎn)型所帶來的流動人口子女就學(xué)難的問題。 隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化進程的不斷推進，農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移已成為一種不可遏制的趨勢， 與之相伴而來的流動人口子女就學(xué)難的問題也日漸突出。在現(xiàn)實條件下，很多城市的公辦學(xué)校，滿足當(dāng)?shù)剡m齡 兒童、少年入學(xué)已是捉襟見肘，解決流動人口子女的就學(xué)問題難度更大。面對著戶籍的限制和高額的收費，很 多流動人口的子女陷入了“流失”、“輟學(xué)”的境地。為了有效地解決這一問題，原國家教委、公安部于1998 年3月頒布了《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》。 《暫行辦法》第七條明確規(guī)定：“流動兒童少年就學(xué)，以在流 入地全日制公辦學(xué)校借讀為主，也可入民辦學(xué)校、全日制公辦中小學(xué)附屬教學(xué)班（組）以及專門招收流動兒童 少年的簡易學(xué)校接受義務(wù)教育”。事實上，近幾年各地興辦的義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校，一定程度上為流動人 口子女的就學(xué)提供了機會。很多學(xué)校的創(chuàng)辦者也將流動人口的子女列為重要的招生來源。據(jù)調(diào)查，在一些外來 經(jīng)商、務(wù)工人員聚集的地區(qū)，民辦學(xué)校生源比較充足。而且由于解決了外來人員的后顧之憂，這些學(xué)校對于推 動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展起到了積極作用。解決流動人口子女的就學(xué)問題，一方面流入地政府和教育行政部門要真正 負(fù)起責(zé)任；同時，無論在城市還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鼓勵在流動人口聚集地區(qū)創(chuàng)辦義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校，將是一個行 之有效的途徑。 （三）義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的發(fā)展，順應(yīng)了多種社會需求，緩解了選擇教育給公辦學(xué)校帶來的種種 問題。 隨著我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制步伐的逐步加快，教育正面臨著日益多樣化的社會需求。義務(wù)教育階 段民辦學(xué)校的發(fā)展，是對目前我國社會多樣化發(fā)展態(tài)勢的一種積極反應(yīng)。改革開放以來，我國人民生活水平大 幅度提高，并且具備了與選擇教育需求相適應(yīng)的經(jīng)濟承受能力，很多人希望自己的子女能受到更為良好的教育 。一部分家長由于工作原因無力照顧和輔導(dǎo)子女，他們希望自己的子女能在寄宿制學(xué)校里得到妥善的照料和培 養(yǎng)；更多的家長希望對子女加強外語、計算機、藝術(shù)等方面教育，以滿足特長培養(yǎng)的需求；還有相當(dāng)一部分家 長因所處社區(qū)的學(xué)校不盡如人意而產(chǎn)生擇校動機。目前我國現(xiàn)有的公辦教育自然無法完全滿足這種選擇教育需 求。城市數(shù)量有限的辦學(xué)條件較好的學(xué)校已嚴(yán)重超負(fù)荷，很多地方的辦學(xué)條件較好的學(xué)校紛紛以招收“擇校生 ”的名義，開辦了高收費班，實行所謂的“一校兩制”；縣以下的鄉(xiāng)村學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量普遍較差，難以滿足新一 代農(nóng)民的選擇需求。而近幾年出現(xiàn)的義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校，恰恰是因為順應(yīng)了社會多樣化所帶來的選擇需 求而得以迅速發(fā)展。一些學(xué)校以其相對靈活的機制，對特長教育的關(guān)注而贏得了社會的認(rèn)同。一些地方教育行 政部門也開始將民辦學(xué)校做為化解“擇�！眽毫Φ闹饕獙Σ摺�(yīng)當(dāng)承認(rèn)，義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的發(fā)展，在一 定程度上滿足了部分家長、學(xué)生選擇教育的需要，緩解了辦學(xué)條件較好的學(xué)校招生與需求之間的矛盾。但由于 義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校尚處于發(fā)展的初期，很多學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量還難以與公辦學(xué)校相抗衡，因而它在滿足 “擇校”的需求上力度有限。義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校更大程度上滿足的是那些具有一定經(jīng)濟實力，而學(xué)業(yè)成 績與公辦重點學(xué)校的要求相距甚遠(yuǎn)的那部分學(xué)生擇校的需求。 三、義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的發(fā)展對策 為更好地發(fā)揮義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的拾遺補缺作用，并使其逐步走向成熟和規(guī)范，各級政府、教育行政 部門應(yīng)努力探求貫徹民辦教育“十六字方針”的具體對策。 （一）從我國義務(wù)教育事業(yè)的全局出發(fā)，推進民辦中小學(xué)的健康發(fā)展。 《中國教育改革和發(fā)展綱要》明確提出了“逐步建立以政府辦學(xué)為主體，社會各界共同辦學(xué)的體制”的改 革思路。推進義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的發(fā)展，一定要從我國教育事業(yè)的全局出發(fā)，使義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校 與公辦學(xué)�；ハ嘀С�、互相促進、協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面，作為義務(wù)教育的辦學(xué)主體，公辦學(xué)校一定要努力辦好， 尤其是對于那些基礎(chǔ)薄弱的學(xué)校，要加大改革力度，使其能盡快改變面貌。同時要以《綱要》為準(zhǔn)繩，以國家 對民辦教育所采取的“積極鼓勵、大力支持、正確引導(dǎo)、加強管理”的方針為指導(dǎo)，推進義務(wù)教育階段民辦學(xué) 校的健康發(fā)展。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)特別鼓勵在一些貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)和義務(wù)教育比較薄弱的地區(qū)，創(chuàng)辦民辦學(xué)校，以促進當(dāng) 地義務(wù)教育的普及。 （二）強化法規(guī)建設(shè)和政府主管部門的管理職能，加強義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的規(guī)范化管理。 1.加快立法步驟，完善規(guī)章制度。市場經(jīng)濟體制的社會是法制社會，市場經(jīng)濟體制改革也需要用法律來維 護和保障。這在發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家已經(jīng)是行之有效的經(jīng)驗。前些年，我國各地教育主管部門對義務(wù)教育階 段民辦學(xué)校的管理做了大量的工作，但當(dāng)時由于缺乏有關(guān)民辦中小學(xué)校的法律法規(guī)，加之對義務(wù)教育階段民辦 學(xué)校的認(rèn)識還不統(tǒng)一，基層對民辦學(xué)校的管理存在一定的隨意性。《社會力量辦學(xué)條例》頒布以后，使得義務(wù) 教育階段民辦學(xué)校的諸多問題有章可循、有法可依。但法規(guī)的建設(shè)仍需完善，國家不僅要有“社會力量辦學(xué)” 的全口徑法規(guī)，也應(yīng)當(dāng)有民辦中小學(xué)的基礎(chǔ)法規(guī)，這個法規(guī)要特別注意區(qū)別城市、農(nóng)村民辦學(xué)校的不同情況， 充分體現(xiàn)分級辦學(xué)、分級管理的思想。只有這樣，義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的發(fā)展才能得到有效的保障。 2.研究制訂相關(guān)政策，加大支持和調(diào)控的力度。為有效發(fā)揮義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的拾遺補缺作用，尤其 是當(dāng)前，為滿足家長、學(xué)生在義務(wù)教育階段選擇教育的需求，緩解“擇�！眽毫�，必須使我國義務(wù)教育階段的 民辦學(xué)校保持一定的規(guī)模。而這種規(guī)模必須建立在政府的相關(guān)政策及合理調(diào)控基礎(chǔ)之上。一方面，各級教育行 政部門要按照《綱要》所提出的“十六字方針”，努力扶持一批義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校。對義務(wù)教育階段的 公辦學(xué)校、民辦學(xué)校應(yīng)一視同仁、同等對待。有條件的地方政府，應(yīng)根據(jù)需要和可能，出臺一些扶持義務(wù)教育 階段民辦學(xué)校的政策措施。例如：在學(xué)校的征地建校方面，在教師的配置、流動方面，給予特殊的優(yōu)惠政策， 包括在經(jīng)費上給予必要的資助。同時，各級教育行政部門必須科學(xué)調(diào)控義務(wù)教育階段民辦學(xué)校的布局與辦學(xué)規(guī) 模，使之與本地區(qū)社會教育需求相協(xié)調(diào)。例如：在義務(wù)教育薄弱地區(qū)，在流動人口聚居地區(qū)，應(yīng)鼓勵發(fā)展；而 在民辦學(xué)校發(fā)展起來，社會需求確實回落的地區(qū)，應(yīng)適當(dāng)調(diào)整并引導(dǎo)學(xué)校轉(zhuǎn)型，避免各種形式的教育資源浪費 。 （三）各級教育主管部門應(yīng)注意引導(dǎo)義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校走“以質(zhì)量求生存，以特色求發(fā)展”的辦學(xué) 道路。很顯然，教學(xué)質(zhì)量與辦學(xué)特色是一所學(xué)校賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。而對于義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校來說 更是如此。因為相對于義務(wù)教育階段的公辦學(xué)校而言，其顯著特點是滿足選擇教育的需求。而可靠的教學(xué)質(zhì)量 和鮮明的辦學(xué)特色對于家長來說，是作出選擇的最重要的砝碼。家長付出教育消費投資，必然要求學(xué)校以教學(xué) 質(zhì)量和辦學(xué)特色來確保其子女的全面發(fā)展和成才作為回報。 義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校，其質(zhì)量與特色的概念、標(biāo)準(zhǔn)要注入新的內(nèi)涵，它必須要打破現(xiàn)行公辦教育體制 所造成的片面追求升學(xué)率的“應(yīng)試教育”枷鎖，利用民辦學(xué)校的優(yōu)勢和條件，變應(yīng)試教育為全面的素質(zhì)教育。 長期以來，我國基礎(chǔ)教育受“考試——分?jǐn)?shù)——升學(xué)”的運行機制的制約，社會及家長對教學(xué)質(zhì)量的評判往往 集中在“分?jǐn)?shù)”和“升學(xué)率”兩大指標(biāo)上，而忽視了學(xué)生綜合素質(zhì)發(fā)展的指標(biāo)，而民辦學(xué)校辦學(xué)又面臨著學(xué)生 起點低、差異大、家長期望值高的狀況。面對這種現(xiàn)實，如果繼續(xù)陷入與公辦重點校進行分?jǐn)?shù)競爭的“怪圈” ，辦學(xué)將沒有出路。目前大部分義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校，極為關(guān)注學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)特色，但是從效果 和動機來考察，一些學(xué)校的教育計劃和設(shè)想，旨在借此吸引生源或作為一種時髦的表面文章，沒有真正收到應(yīng) 有的效果。因此，各級教育主管部門應(yīng)督促義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校，確實從家長的期望與學(xué)生的實際狀況出 發(fā)，力求實現(xiàn)由應(yīng)試教育向素質(zhì)教育的轉(zhuǎn)變，以此來滿足社會對義務(wù)教育的選擇需求。也只有這樣，才能使義 務(wù)教育階段的民辦學(xué)校在接受市場選擇和參與教育質(zhì)量競爭的過程中立于不敗之地。 收稿日期：1998—10—26 1.國家教育委員會：《新的里程碑》，教育科學(xué)出版社，1994年 9月版。 2.全國人大常委會法制工作委員會研究室：《〈中華人民共和國教育法〉輔導(dǎo)講話》，教育科學(xué)出版社， 1995年5月版。 3. 魏新：《關(guān)于我國教育投入若干問題的思考》， 《教育研究》1997年第6期。
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