論礦產資源所有權及其實現(xiàn)

　　礦產資源亦稱礦藏，我國現(xiàn)行《憲法》第9條即采用“礦藏”一詞。礦產資源是指經過地質作用形成的，具有利用價值的，呈固態(tài)、液態(tài)或氣態(tài)的自然資源。礦產資源埋藏于地下或裸露于地表，是地殼的構成部分。這一自然事實就決定了有關礦產資源的權利與有關土地的權利之間存在著緊密的聯(lián)系。各國的礦產資源立法都必須解決土地所有權與礦產資源所有權之間的關系，因為這一關系的解決對于探礦權、采礦權等權利，乃至整個采礦業(yè)，都會產生重大的影響。本文擬以土地與礦產資源的權屬關系和礦產資源所有權的實現(xiàn)為線索，以可持續(xù)發(fā)展為理念，論述與礦產資源所有權有關的法律關系。

　　一、礦產資源所有權的立法體例

　　對于礦產資源所有權與土地所有權的關系，各國立法大致可分為兩種：土地所有權制度和礦產資源所有權制度。這兩個制度的核心區(qū)別在于法律是否承認礦產資源是否為土地之構成部分，也就是說，礦產資源是否有獨立于土地所權的法律地位。本文以下分析這兩個制度的內容、利弊和發(fā)展趨勢。

　�。ㄒ唬� 土地所有權制度

　　土地所有權制度堅持礦產資源為土地之構成部分，因此土地所有權人即為礦產資源所有權人。在土地所有權發(fā)生轉移時，除非出讓人與受讓人就礦產資源的權屬另有約定，礦產資源的所有權也同時發(fā)生轉移。

　　土地所有權制度的優(yōu)點是法律關系簡明。由于法律規(guī)定擁有土地即擁有礦產資源，礦產資源開發(fā)者僅需與土地所有權人交易即可就資源的開發(fā)和開發(fā)資源過程中的土地使用達成協(xié)議。這一制度也有諸多缺點：（1）不利于國家對自然資源開發(fā)進行總體規(guī)劃和調控。礦產資源的開發(fā)利用不僅是經濟問題，也是政治問題和社會問題。采礦業(yè)事關國計民生、政治穩(wěn)定和國家安全。因此礦產資源是國家利益和社會利益的客體。如果實行土地所有權制度，國家權力就會受到礦產資源所有權人權利的制約，難以對礦產資源的開發(fā)利用進行規(guī)劃和管理。（2）增加交易成本。上文提到土地所有權制度的一個優(yōu)點是法律關系簡明，從而有利于減少交易費用，但這僅僅是問題的一方面。由于礦床往往位于多個土地所有權人的土地之下，礦產資源的開發(fā)者需要與多個土地所有權人達成協(xié)議，交易費用就會增加。（3）易于引發(fā)土地所有權人之間的糾紛。由于某些礦產，如石油、天然氣等具有流動性，在一幅土地上開采時有可能影響另一幅土地之下的礦產資源，對此類案件，難以取證和確定賠償數(shù)額。在有關的土地所有權人都將其自然資源讓與同一開發(fā)商時，由于對價往往是根據(jù)出產礦產品的數(shù)量和品質確定，也難以確定每一土地所有權人各自應得的對價。

　　美國是比較典型的實行這一制度的國家，基本上采用了這一制度。由于美國的土地分別為聯(lián)邦、州或個人所有，因此礦產資源也就分別為聯(lián)邦、各州和個人所有。美國聯(lián)邦政府所有的礦產資源主在美國的西部；而在美國東部，大部分的自然資源都屬于私人所有。此外尚有少量礦產資源位于州政府所有的土地之下，屬各州政府所有。美國礦產資源所有權的格局是在其歷史發(fā)展中逐漸形成的。在美國早期，礦產資源的土地所有權制度的形成除了受到英國法傳統(tǒng)的影響外，至少還有以下兩個原因。第一，在美國早期移民到達北美洲時，人們強調個人的權利，反對建立對私權進行大量干預的政府，其民眾的法律心理要求建立礦產資源私人所有的法律制度，而對礦產資源私有權的確認只能以土地所有權為標準。第二，在美國建國之前和建國之初，人們主要以先占的方式取得礦產資源。在當時，礦產資源被認為是無主財產，任何人皆得以先占方式取代得礦產資源的所有權。美國政府也鼓勵人們積極探礦、采礦，以促進經濟的發(fā)展。而礦產資源的先占在客觀上只能以對礦產資源所在之土地進行先占而實現(xiàn)。因此美國就實行了礦產的所有權制度，使先占人同時取得礦產資源所有權和土地所有權。以確認私人對礦產資源的所有權和鼓勵人們努力探礦和采礦。后來美國聯(lián)邦政府頒步了一些處分公共土地的法律，在1916年之前的這類法律要么僅僅規(guī)定聯(lián)邦政府保留某些種類的礦產資源的所有權，要么完全未對礦產資源的所有權作出保留。與鐵路建設用地有關的法律也使一些礦產資源被私人所有。

　　與美國相比，英國的情況較為不同。在英國，一般來說，土地的所有權人擁有其土地之下的所有礦產資源，但是成文法和普通法對此作出了一些限制。英國法在近現(xiàn)代的發(fā)展表現(xiàn)出礦產資源國有化的趨勢，逐漸具有了礦產資源所有權制的色彩。這一趨勢最早是與金礦和銀礦有關。根據(jù)普通法和成文法，所有金礦和銀礦中的黃金和白銀都屬于國家所有。 后來煤礦資源也被國有化。英國1938年《煤炭法》（Coal Act 1938），對土地所有權人給予補償并將所有對煤炭的利益（產生于煤礦租約的利益除外）都被授予煤炭委員會（Coal Commission）。這些利益（包括產生于煤礦租約的利益）后來先后被授予國家煤炭委員會（National Coal Board）， 英國煤炭公司（British Coal Corporation）。 在煤炭工業(yè)私有化之后，現(xiàn)在由煤炭局（Coal Authority）享有。 英國礦產資源國有化的最新發(fā)展與石油有關。根據(jù)英國1998年《石油法》（Petroleum Act 1998）第2條，位于地層中的處于自然狀態(tài)下的石油為國家所有。

　　（二） 礦產資源所有權制度

　　礦產所有權制度認為礦產資源不是法律上的土地的構成部分，堅持礦產資源的獨立性，分別設立土地和礦產資源所有權，土地所有權人并不當然成為礦產資源所有權人。以法國、德國為代表的大陸法系國家采用這一制度。

　　礦產資源所有權制度的弊病是權利制度復雜，但它也有很多優(yōu)點：（1）有利于國家對國民經濟進行宏觀調控，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。國家可對作為基礎產業(yè)的采礦業(yè)進行調控，從而帶動對其他產業(yè)的調控。國家也可以對各種自然資源的開發(fā)作出規(guī)劃，合理地有步驟地開發(fā)利用礦產資源，實現(xiàn)礦業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，從而實現(xiàn)國民經濟的可持續(xù)發(fā)展。（2）有利于進行戰(zhàn)略物質儲備和維護國家安全。（3）有利于組織大規(guī)模的礦產資源開發(fā)。（4）有利于平均社會財富。礦產資源不是人類勞動的產物，因此應當由社會公眾共同享有。

　　較早體現(xiàn)礦產資源所有權制度的立法是1804年《拿破侖法典》。該法第552條規(guī)定：土地所有權并包含該地上空和地下的所有權。……所有權人得在地下從事其認為適當?shù)慕ㄖ�或發(fā)掘，并采取掘黃的產物，但礦山法規(guī)及警察法規(guī)所規(guī)定的限制，不在此限。 以后的1865年普魯士《普通采礦法規(guī)》和《德國礦業(yè)法》都堅持礦產資源與土地所有權相分離的制度，但并未宣布所有礦產資源都歸國家所有。后來很多國家都規(guī)定礦產資源的國家所有制，礦產資源所有權制度成為發(fā)展的趨勢。

　　我國也采取了同樣的制度。依據(jù)我國現(xiàn)行《憲法》第9條和《礦產資源法》第10條，礦產資源屬于國家所有。依據(jù)《憲法》第10條，我國土地分別為國家所有或集體所有。這就是說，集體土地中的礦產資源不是集體所有，而是國家所有�；�于所有權的一物一權原則，我們可以認為，中國采用了礦產資源所有權制度。

　　二、礦產資源和土地

成分之間的區(qū)別與礦產資源所有權的關系

　　在實行礦產資源所有權制度的國家，比如我國，確定礦產資源的法定范圍的一個意義就在劃分礦產資源所有權與土地所有權之間的界限。在這一制度下，土地和礦產資源為不同的不動產。土地中的沙、巖石、地下水等，為土地的成分， 為土地所有權人所有，礦產資源由資源所有權人所有。在劃分土地成分與礦產資源時，一般采用排除法，即礦產資源之外的部分為土地的成分。礦產資源與土地的構成成分之間有如下關系：（1）在形態(tài)上相互緊密結合，礦產資源往往被土地成分緊緊包圍；（2）在外觀上難以區(qū)分，有些礦產資源與土地的普通構成成分之間的區(qū)別較小，普通人難以將這二者區(qū)分開來；（3）在范圍上此消彼長，礦產資源的范圍越大，土地的成分的范圍越小。礦產資源范圍的擴大主要是因為科學技術的發(fā)展。當人類不能將某種物質作為礦產資源利用時，它僅僅是土地的構成成分，當科學技術的進步使人類可以將它作為礦產資源利用時，同樣的物質就轉化為礦產資源，因此礦產資源本身就是一個發(fā)展的概念，其外延隨著人類科技的發(fā)展而逐漸擴大。

　　由于這些特點，法律應當明確規(guī)定礦產資源的范圍和改變礦產資源范圍的程序。由于礦產資源的范圍的擴大會導致土地成分的減小，這必然致不同法律主體之間的沖突。比如有些巖石既可作為礦石，亦可作為建筑材料。在中國，集體土地中的礦產資源為自然資源之一部分，由國家所有，而作為建筑材料的巖石則由集體所有。國家希望保存礦產資源而集體希望出售建筑材料增加集體收入，國家的利益和集體的利益就發(fā)生了沖突，尤其是該礦產資源為低品位礦石，或是現(xiàn)在未計劃開采的礦石時。在中國，擴大礦產資源的范圍還可能會導致對集體土地的征用。由于以上原因，礦產資源的范圍和改變礦產資源范圍的程序應由位階較高的規(guī)范性文件規(guī)定。在現(xiàn)行法律規(guī)范中，礦產資源的范圍以及改變礦產資源范圍的程序都不是由《礦產資源法》規(guī)定，而是由《礦產資源法實施細則》規(guī)定，實有修改的必要。

　　以上特點也可能導致在利用土地成分中的認知錯誤問題。在利用土地成分，比如取土、采石時，土地所有權人或經土地所有權人授權的人有可能錯誤地將礦產資源作為土地的普通成分使用或出售。對此種問題法律也應提供解決方案。本文認為如果行為人在主觀上沒有侵害礦產資源的故意，應當免于追究行為人的責任，買受人也應當取得所有權。

　　三、礦產資源和礦產產品之間的區(qū)別與礦產資源所有權的關系

　　確定礦產資源與礦產產品之間的區(qū)別對于劃定礦產資源所有權的范圍具有重要意義，與下文論述的采礦權的性質也有密切的聯(lián)系。礦產資源與礦產產品之區(qū)別在于是否被人類勞動從地殼分離。在被人類勞動從地殼中分離之前，為礦產資源；在被人類勞動從地殼中分離之后，為礦產產品。礦產資源未凝結人類的勞動，而礦產產品凝結著人類的勞動。不管是在礦產資源的土地所有權制度下，還是在礦產資源所有權制度下，礦產資源均為不動產，礦產產品為動產。當?shù)V產資源被人類勞動從地殼中分離之后即成為礦產產品，實現(xiàn)了從不動產向動產的轉變。經過合法的采礦作業(yè)之后，采礦人取得礦產產品的所有權，礦產資源所有權人對自其礦產資源分離出的部分失去所有權。

　　在某些情況下，礦產產品也可能被重新置于地殼之中。一種情況就是在礦井關閉之時，已采出之礦產產品由于各種原因被置于礦山之上，并且被復墾所用之泥土掩埋，甚或未被掩埋而僅置于地表。本文認為此情形應被視為采礦人拋棄其所有權，并且已采出之礦產產品復歸于地殼，重新構成礦產資源之一般部分，為礦產資源所有權人所有。

　　另一種情況就是礦產產品所有權人以地殼為容器貯存其油、氣等礦產產品。在此情況下，礦產產品所權人沒有拋棄其所有權的意思，但其是否可保有其所有權，則是一個具有爭議的問題。在實行土地所有權制的國家，如果某人擁有土地或擁有有效的礦租，該人可以將礦產產品置于地殼之中，并且保留取其所有權。但是如果置于地殼之礦產產品由于地理原因進入他人土地之下，則成為他人的礦產資源，因為原來的礦產產品已轉化為礦產資源，復歸于自然，依土地所有權制，應由土地所有權人所有。 這一規(guī)則也有例外。例如美國堪薩斯州議會的立法就規(guī)定公用事業(yè)機構可將油、汽置于地殼之中并且仍保留所有權，即使其油、汽進入他人的土地之下。中國實行礦產資源所有權制，對此問題如何解決，法律本身未作規(guī)定，學界也未見討論。如果堅持一切復歸于自然的礦產產品皆為礦產資源，則礦產產品所有權人喪失其所有權。

　　四、礦產資源所有權的實現(xiàn)

　　如果要使礦產資源發(fā)揮其作用，就應開采礦產資源，使礦產資源轉化為礦產產品，以取得經濟效用。在礦產資源的土地所有權制度下，有些礦產資源所有權人因為各種原因不愿或不能親自開采礦產資源，需要將礦產資源所有權讓渡他人，以實現(xiàn)所有權人的利益。在實行礦產資源所有權制度的國家，礦產資源一般由國家所有，國家既是所有權人，也是管理者。在開發(fā)利用礦產資源時，國家既應履行作為管理者的職責，也應實現(xiàn)作為資源所有人的利益。在這兩種制度下，都有一個礦產資源所有權的實現(xiàn)問題。為此目的，法律創(chuàng)設了探礦權、采礦權、租礦權等制度，以使非資源所有人可以與資源所有人合作，共同分享礦產資源的經濟收益。從礦產資源所有人的角度來看，探礦權、采礦權、租礦權等權利實為所有權實現(xiàn)的方式和法律機制。在這些制度中以探礦權制度和采礦權制度最為完善。以下主要分析這兩個制度。

　　在分析這兩個制度之前，我們有必要先分析礦業(yè)權。有學者認為礦業(yè)權亦可簡稱為礦權，是指探采人依法在特定的礦區(qū)或工作區(qū)內勘探、開采一定的礦產資源，取得礦產品，排除他人干涉的權。 也有學者認為礦業(yè)權是非土地所有權人或非礦產資源所有權人經政府許可登記在特定的區(qū)塊或礦區(qū)勘探或開采礦產資源并獲得地質資料或礦物及其他伴生礦的權利。 盡管這兩個定義有一等的差異，但都認為礦業(yè)權既包括探礦權，亦包括采礦權。這一定義本身也許并無不可，但以此為基礎分析礦業(yè)權的物權屬性卻是錯誤的，因為正如下文所指出的，探礦權和采礦權在性質上是不同的。本文認為礦業(yè)權是一組權利的總稱，我們不能從總體上對其作物權屬性分析，而只能對其所包括的每一個權利進行分析。

　　（一） 探礦權

　　探礦權是指取得探礦資格的非礦產資源所有權人經礦產資源所有權人同意在特定的區(qū)塊和礦區(qū)勘探礦產資源以獲得地質資料的權利。探礦權不同于探礦資格。探礦資格是一種特殊的民事權利能力，其產生的根據(jù)是國家的法律規(guī)定或許可�，F(xiàn)代法律一般規(guī)定探礦資格應經政府許可而取得，當然法律也可將探礦資格賦予所有的人。在賦予民事主體以探礦資格時，國家行使的是社會生活管理者的職能。如果具有探礦資格的人欲對他人所有的礦產資源進行勘探，該人尚需得到礦產資源所有人的許可，取得探礦權。就探礦資格與探礦權的關系而言，取得探礦資格是取得探礦權的前提，取得探礦權是對探礦資格的運用。在礦產資源土地所有制下，民事主體首先被國家賦予探礦資格，然后再從另一民事主體處取得對某一具體礦區(qū)的探礦權。在礦產資源所有制度下，由于國家既是社會生活管理者，又是資源所有人，因此國家既可以

先授予民事主體以探礦資格，然后再根據(jù)該民事主體的申請授予探礦權，也可以在授予民事主體探礦資格的同時授予探礦權，而不要求探礦人就某一區(qū)塊提出個別申請，或僅要求探礦人對其勘探區(qū)塊進行登記。國家既行使了社會生活管理者的權力，也行使了資源所有人的權利。雖然國家可以同時行使這兩種職能，但在理論上，我們仍應對它們作出區(qū)分。

　　探礦權在性質上為用益物權。這是基于以下理由：從主體上看，探礦權的主體是非礦產資源所有權人。礦產資源所有權人有權勘探其礦產資源，但一般不將這一權利稱為探礦權，因為它僅是所有權的內容之一，不具有獨立性。從客體上看，探礦權的客體是一定區(qū)塊的地殼之中的礦產資源。探礦權的客體不包括特定礦區(qū)內的地下土壤。即使在探礦中利用了該礦區(qū)的土壤，這只是對其土地使用權的運用。從內容上看，探礦權是以勘探的方式對礦產資源之有無、種類、多少、優(yōu)劣進行考察的權利。此權利的行使以取得地質資料為目的，以考察研究為其方式，雖然可能消耗一定數(shù)量的礦產資源（如提取標本），但不以消耗客體為主要方式或目的。綜上所述，我們可以得出探礦權是他物權中的用益物權。因為所謂用益物權，就是指權利人對他人所有物所享有的以使用收益為目的的物權。

　　在礦產資源土地所有制度下，礦產資源所有人有權決定是否授予另一民事主體以探礦權，以及決定是否要求對價。在礦產資源所有制度下，國家一般應要求民事主體在取得探礦權時應支付對價，但國家為鼓勵探礦，也可不要求對價。

　�。ǘ�） 采礦權

　　采礦權是指取得采礦資格的非礦產資源所有權人經礦產資源所有權人同意在特定的區(qū)塊和礦區(qū)采取礦物及其它伴生礦的權利。采礦權不同于采礦資格，后者是一種特殊的民事權利能力。采礦資格與采礦權之間的關系與上文探礦資格與探礦權的關系相同，故不累述。

　　關于采礦權的性質，學界頗多爭議，而且往往將采礦權作為礦業(yè)權的一部分進行論述。有學者認為它具有債權性。 有學者認為它是準物權。 也有學者將它定性為用益物權和特殊物權。

　　采礦權是物權而不是債權。因為債權是存在于特定載體之間的可請求并受領一定給付的權利，它不是對債務人人身的支配，不是對債務人給付行為的支配，也不是對債務人應為客體的支配，而僅僅具有請求債務人給付之力，保持債債務人所為給付之力，免除、抵銷、讓與債權之力。它沒有排他效力、優(yōu)先效力和追及效力。 采礦權卻是直接支配特定礦區(qū)內的礦產資源及相關地下部分并排除他人干涉之權，具有排他效力、優(yōu)先效力和追及效力，因此它不是債權，而是物權。

　　將采礦權定性為準物權也有含混不清之處，沒有很好地解決采礦權與礦產資源所有權之間的關系。采礦權也不是用益物權，因為礦產資源具有不可再生性，采礦權的行使過程就是絕對消耗礦產資源的過程，是對客體的處分，而非對客體的利用。因此從性質上看，采礦權不是用益物權。

　　將采礦權定性為特殊物權的觀點較為可取。若以物權客體為標準進行分類，可將物權分為動產物權、不動產物權、地役權、權利物權及特殊物權。采礦權的客體既不是物，也不是權利，而是獲取一定的物，因此，稱之為特殊物權。

　�。ㄈ�） 采礦權的取得

　　根據(jù)是否需要支付對價，我們可以將采礦權的取得分為無償取得和有償取得兩種方式。由于礦產資源開發(fā)具有高風險、高投入的特征，在早期，由于科學技術水平不發(fā)達和人類對礦產資源有限性的認識不足，為了鼓勵采礦業(yè)的發(fā)展，很多國家都規(guī)定了無償取得制度。

　　在現(xiàn)代，由于科學技術水平的提高，以及人們對礦產資源有限性的認識的提高，很多國家都放棄了對采礦權的無償取得制度，而改實行有償取得制度�，F(xiàn)在有些國家的法律明文規(guī)定對某些礦產資源不適用無償取得制度，比如英國1998年《石油法》第3條規(guī)定在取得石油資源開采權時必須支付對價。我國《礦產資源法》第5條也規(guī)定“對礦產資源實行有償開采”。

　　我國應該實行和完善有償權得制度。有償取得有利于實現(xiàn)資源的最佳配置，促使人們尋找替代性的可再生資源，進而促進可持續(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。在我國，國家代表全民對礦產資源享有和行使所有權。在社會主義市場經濟條件下，允許無償取得或變相地無償取得采礦權實際上是對礦產資源所有權的放棄，而國家作為特殊的民事主體無權放棄自己的所有權。為了更好地實行有償取得制度，優(yōu)化資源配置，可以實行申請公示和招投標制度。法律可以規(guī)定在一個人提出采礦申請后，該申請應經過一定的公示期。在該公示期內如果有他人對同一區(qū)塊提出同樣的申請，國家應根據(jù)一定的標準將權利授予最優(yōu)申請者。在確定采礦權的費用時，國家也應考慮環(huán)境保護因素和可持續(xù)發(fā)展的要求，使礦產資源的價格反映開發(fā)該種礦產資源和利用其礦產產品時的環(huán)境代價。

　　中南財經政法大學·呂忠梅 尤明青

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